Отечественный опыт формирования морального поведения государственных служащих

 

В связи с реформированием государственной службы России становится исключительно актуальным изучение отечественного наследия в области повышения нравственного уровня государственных служащих. В богатом арсенале исторического опыта государственной службы России видное место занимает практика формирования морального поведения государственных служащих.

Создавая государственную службу нового типа на качественно иных принципах с учетом европейского опыта, ее основатель Петр I требовал от чиновников быть образцом высокого морального поведения, как подобает подлинным представителям государственной власти. Между тем от приказной системы XVI–XVII вв. петровское чиновничество и его более поздние поколения унаследовали многие обычаи и традиции, которые были далеки от норм и служебной и общечеловеческой морали. Нравы значительной части чиновников своими корнями уходили в старомосковские времена наместников и властителей, которые «кормились» за счет управляемых ими городов, уездов и волостей, собирая с местного населения сельскохозяйственную продукцию и пошлины, вымогая крупные «подношения», всеми способами увеличивая свою личную имущественную и финансовую собственность.

Выросшие на этой почве порочные нравы не могли исчезнуть сразу после принятия в 1722 г. Табели о рангах, официально узаконившей создание чиновничества качественно новой государственной службы. Эти обычаи, связанные со взяточничеством, расхищением казенных средств, завышением налоговых сборов, вымогательством богатых «даров» и т.д. – сохранились в сознании значительной части нового чиновного корпуса. Поэтому в течение всего царствования Петра I и в послепетровское время задача повышения нравственного уровня чиновников была неизменно актуальной для правительства.

В условиях авторитарного бюрократического государства, до начала XX в., не знавшего демократических свобод и имевшего в качестве субъекта верховной власти неограниченного конституцией монарха, – деятельность государственных служащих по реализации целей и функций государственных органов регламентировалась главным образом посредством нормативно-правовых актов.

Существенное влияние на воспитание служащих в духе общепринятых в государстве и обществе нравственных норм оказывали непосредственные письменные обращения и указы Петра I, Екатерины II, Александра I, Николая I, Александра II и других государей к членам Государственного совета, Сената, министрам, губернаторам и ко всем служащим «всего государства» с призывом при исполнении должностных обязанностей неукоснительно соблюдать моральные правила, демонстрировать пример честности, справедливости, добродетели, долга, безупречного поведения во имя «блага России»[81].

Характерен в этом отношении рескрипт Александра II от 13 мая 1866 г. «О главных началах, которыми должны руководствоваться министры и Главноуправляющие». В этом директивном документе «всем лицам, облеченным правами и несущими обязанности государственной службы», предписывалось всемерно укреплять такие общественные начала, как «нравственное и материальное благосостояние народа», «христианское благочестие», «неприкосновенность права собственности», нормы общественного порядка, основы государственного единства, «начала нравственности» и «священные истины веры», «прочное благоустройство и общественную безопасность».

Александр II обязал Министров и Начальников Главных управлений, в ведении которых находился основной состав государственных служащих, назначать на государственные должности только лиц, руководствовавшихся указанными выше началами, и в то же время потребовал от государственных служащих показывать пример неукоснительного следования этим нравственным и правовым началам во имя укрепления государства и удовлетворения интересов гражданского общества[82].

В этой связи перед руководителями государственных органов и кадровых служб выдвигалось требование использовать все методы воздействия для утверждения в сознании служащих таких базовых моральных принципов, как законность, ответственность, гуманизм, исключение предвзятости в отношении просьб граждан, бескорыстие и др.

Формирование морального поведения государственных служащих осуществлялось сложным структурно многозвенным механизмом. В условиях административно-бюрократической системы государственного управления России главным элементом этого механизма являлась нормативно-правовая база в виде широкого круга законов, уставов и других документов, в которых формулировались нравственные требования к персоналу государственной службы.

На рубеже XVII–XVIII вв. в процессе становления государственной службы как инструмента реализации целей и функций государства посредством государственных должностей, действовавших на профессиональной основе, наиболее значительными петровскими юридическими актами, определявшими правила морального поведения государственных служащих, были «Генеральный Регламент или Устав» (1720 г.), «Табель о рангах всех чинов…» (1722 г.), «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное» (1714 г.), «О безволокитном и правом вершении дел» (1719 г.), «Об охране государственных законов и не вершении дел против регламентов» (1724 г.) и другие.

В XVIII–XIX вв. нормативно-правовое регулирование морального поведения государственных служащих получило дальнейшее развитие в таких законодательных документах субъектов верховной власти, Государственного Совета, Сената, Комитета Министров, как «О существенных обязанностях всех чиновников при исправлении должностей своих» (1765 г.), «Общие правила о предметах и пространстве ответственности лиц служащих» (1811 г.), «Об ответственности чиновников казенных палат за важные упущения, грубости, ябеды и злоупотребления» (1831 г.), «Устав о службе гражданской по определению от Правительства» (1832 г.), «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества» (1832 г.), «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» (1845 г.) и т.д.

В формировании нравственности государственных служащих правительство вело большую работу по утверждению в чиновной среде принципа законности. Оно добивалось, чтобы правило неукоснительного соблюдения российских законов становилось убеждением служащего, устойчивым элементом сознания чиновника как представителя государства, его органов власти и управления. В своих распорядительных актах Петр I требовал, чтобы государственные дела «вершились» в полном соответствии с законами. В целом ряде распоряжений чиновникам предписывалось основательно знать российские законы и тем более не пытаться объяснять свои ошибочные управленческие решения и действия «незнанием законов». 17 декабря 1722 г. Петр I издал Указ, в котором результаты государственного управления поставил в прямую зависимость от строгого следования российским законам чиновниками и всеми гражданами России. Чиновники всех рангов предупреждались, что за нарушение законов они будут квалифицироваться как «противники власти» и привлекаться к суду, которому предоставлялось право присуждения к высшей мере наказания. «Буде же кто сей наш указ преступит, – подчеркивалось в Указе, – тот, яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смертью без всякие пощады, и чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в сию вину впадет» [83]. Петр дал распоряжение опубликовать этот Указ, иметь его текст во всех административных учреждениях от Сената до местных органов.

В процессе формирования должного морального поведения служащих правительство придавало большое значение выработке служебной ответственности. В основу нравственной ответственности чиновников ставились принятые в обществе и государстве нормы, которые делали государственного служащего по убеждению ответственным за решение политических, хозяйственных, социальных и других задач государства.

Правящие круги исходили из того, что ответственность должна быть внутренним императивом поведения служащих при исполнении их обязанностей. Уже Генеральный Регламент Петра I (1720 г.) ориентировал чиновников на ответственное отношение к должностным поручениям. В указе об основных обязанностях служащих (1765 г.), подписанном Екатериной II, чиновникам предписывалось относиться к исполнению дел по должности ответственно, «ревностно» и «усердно», «никому не отступать от … требований к должностям», не допускать «пренебрежения» государственными интересами, «порученные дела почитать за предмет чести и обязательство своего перед Отечеством», «исполнять все дела без отлагательства с полной мерой собственных сил и способностей»[84].

В 1782 г. Екатерина II утвердила «Устав благочиния», ориентированный на обеспечение благопристойного поведения должностных лиц и граждан, строгое соблюдение установленных поведенческих правил. Хотя Устав посвящен городским полицейским учреждениям, его положения об ответственности служащих этого ведомства имели прямое отношение ко всему персоналу государственной службы. Важное место в Уставе отведено ответственности за должностные преступления, нарушения должностными лицами порядка управления. В документе определены качества, которыми должны обладать служащие; основные принципы, принятые как руководство к действиям чиновников в решении служебных задач, в том числе добросовестное выполнение поручений, верность службе, старательное отношении к должностным обязанностям, доброжелательность к людям, исключение мздоимства и др.

Устав содержал специальный раздел «Правила добронравия». Они устанавливали нравственные нормы должностных лиц, в перечень которых входили ответственность за свое моральное поведение, запрещение «творить лихо» и «обиды» ближним, обязанность оказывать помощь нуждающимся, выводить в дорогу «заблудившихся». Наряду с этим ст. 271 Устава предусматривалась судебная ответственность должностных лиц за нарушение установленных правил поведения:

«1. Буде, кто учинит сопротивление закону или должности действием или словами, того иметь под стражу и отослать к суду.

2. Буде, кто учинит злоупотребление должности, того отослать к суду. Буде, кто учинит неисполнение должности, того отослать к суду. Буде, кто учинит упущение должности, того отослать к суду.

3. Буде, кто учинит лихоимство или взятки, того отослать к суду» [85].

Ответственность как принцип морального поведения государственных служащих включена в Устав о службе гражданской по определению от Правительства (1832 г.) и его позднейшие модификации. Безответственное отношение к делу вместе с «леностью», «нерадением» и «неприлежностью» оценивалось, как нарушение «долга присяги» и «главнейшая» провинность чиновников.

В Уставе перечислены основные качества и обязанности, которыми должны обладать государственные служащие, а именно: «1) здравый рассудок; 2) добрая воля в отправлении порученного; 3) человеколюбие; 4) верность службе Его Императорского Величества; 5) усердие к общему добру; 6) радение о должности; 7) честность, бескорыстие, воздержание от взяток; 8) правый и равный суд всякому состоянию; 9) покровительство невинному и скорбящему»[86].

От ответственности не освобождались начальствующие лица высших табельных классов. В Манифест Александра II от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств», в его вторую часть была включена особая 5-я статья «Об ответственности министров». Она содержала «Предметы ответственности», «Порядок ответственности» и «Последствия ответственности».

На основании закона привлечение министра к ответственности было возможно в случаях: «1) когда министр, превысив пределы своей власти, постановит что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреждений», или предпишет меры, требующие нового закона… «2) когда министр, оставив власть, ему данную, без действия небрежением своим попустит важное злоупотребление или государственный ущерб». Если следствием устанавливалось, что министр нанес ущерб государству без умысла, он утрачивал «высочайшее доверие, лишался своего звания «посредством освобождения от должности». В случае же, когда на следствии открывались «важные государственные вины» министра, то он предавался Верховному уголовному суду. Порядок привлечения к ответственности и ее соответствующие формы были определены законом также в отношении директоров департаментов министерств, начальников отделений и других должностных лиц[87].

Служебные причины и виды ответственности губернаторов были установлены и самым подробным образом детализированы в «Общем наказе гражданским губернаторам», утвержденном Николаем I 3 июня 1837 г. Согласно закону губернаторы подвергались ответственности: 1) за неисполнение или неточное исполнение Высочайших повелений и указов Правительства; 2) допущение важных беспорядков и злоупотреблений в губернии; 3) непринятие должных усилий по пресечению взяточничества подчиненных ему лиц и личную сопричастность к такого рода преступлению; 4) превышение данных ему полномочий; 5) неоднократное злоупотребление властью, и др. В соответствии с параграфом 325 «Наказа» «во всех случаях… Гражданские Губернаторы подвергаются ответственности и замечаниям, выговорам или иным взысканиям, или же суду и удалению от должностей»[88].

В перечень нравственных принципов, формировавшихся в сознании государственных служащих, входил принцип справедливости. Еще на этапе поступления на службу в тексте присяги чиновник брал на себя обязательство осуществлять «правый суд» в процессе решения дел граждан и государства. На формирование у служащего нравственного качества справедливости был направлен ряд статей основного законодательного акта, регламентировавшего поведение чиновников, а именно Устава о гражданской службе. Этот базовый регламент государственной службы России требовал от чиновников повседневно руководствоваться принципом справедливости в ходе осуществления своих властных полномочий, формировал в их сознании прочный побудительный мотив обеспечивать равное отношение ко «всем слоям населения» и «всяким сословиям» по их ходатайствам в административные органы, исключить льготы каким-либо социальным группам, равно, как и дискриминацию тех или иных социальных общностей.

Среди методов воспитания служащих в духе справедливого решения порученных им дел и для превращения справедливости во внутренний регулятор их действий в любой управленческой ситуации правительство использовало практику справедливого отношения к ним со стороны начальствующих лиц. В соответствии с Генеральным Регламентом Президенты коллегий и другие высокопоставленные «управители» не должны были превышать предоставленную им власть во взаимоотношениях с подчиненными. Им запрещалось загружать чиновников поручениями, не входящими в круг непосредственных должностных обязанностей. От начальствующих лиц требовалось не допускать грубого обращения со служащими. В случае проступков последних начальники были обязаны избирать меры взысканий соразмерно этим проступкам и только при полном соблюдении их прав, на основе статей законов и уставов о государственной службе. Нормативные акты предупреждали начальствующих лиц против применения несправедливо высоких наказаний за проступки служащих.

10 мая 1850 г. Николай I подписал указ «О соблюдении строгой справедливости при аттестациях». Этим указом начальникам предписывалось объективно оценивать профессиональные, деловые и нравственные качества государственных служащих, не допускать пристрастных характеристик персонала в аттестационных заключениях[89]. Указ требовал «руководствоваться при аттестации подведомственным им чинов самою строгою справедливостью и аттестовывать оных по мере действительных заслуг каждого; в противном же случае начальствующие лица … должны подвергнуть самих себя прямой ответственности за всякое в это отношении пристрастие или послабление»[90].

Составным элементом комплекса нравственных основ, которые формировались правительством как внутренние побудительные мотивы морального поведения государственных служащих, был принцип гуманизма. В целом ряде установочных документов, на базе которых развивалась государственная служба и строились служебные отношения чиновников, содержались положения об их обязанности защищать законные интересы и права граждан. Устав о гражданской службе, этот главный свод правил поведения и управленческих действий служащих, требовал от них таких деловых и вместе с тем нравственных качеств, как «человеколюбие», «покровительство невинному и скорбящему», «усердие к общему добру», «забота о благе общем»[91].

В своем известном законодательном акте «Учреждение для управления губерний» (1775 г.) Екатерина II, заявив о ее личной «человеколюбивой заботе о народе и горячем попечении об общем благе», призвала государственных служащих на основе строгого исполнения законов принимать управленческие решения, которые бы способствовали прибыльному хозяйствованию жителей и улучшению их благополучия.

В 1837 г. правительство Николая I издало обширный «Общий наказ гражданским губернаторам», содержащий несколько сотен статей об обязанностях начальников губерний, их полномочиях, правилах управления, мерах развития губернского хозяйства и др. Среди многих установочных положений губернаторам и чиновникам поручалось проявлять постоянную заботу «о благе жителей всех состояний», вникать в их материальное «положение и нужды». В правительственном «Наказе» содержалось требование считать предметом постоянного внимания губернаторов и губернских правлений «обеспечение губернии продовольствием», сохранение народного здравия», «предоставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения», принятия всех мер, которые бы способствовали «повышению народного благосостояния»[92]. Подобного рода документами правительство формировало в сознании государственных служащих гуманизм, как качество, необходимое для выполнения государством его социальной функции и для обеспечения нормальных взаимоотношений представителей власти с населением.

Механизм формирования морального поведения государственных служащих в условиях бюрократического государства содержал в себе такое звено, как детальная разработка перечня нарушений нравственных норм и служебного регламента, следствием которых было бы неминуемое наказание чиновника. В базовых законодательных актах, содержавших положения о государственной службе, в том числе Генеральном Регламенте, Уставе о гражданской службе, Уложении о наказаниях уголовных и исправительных, Положении об учреждении министерств, Положении об учреждении губерний и многих других документах подробно перечислялись правила, отступление от которых влекли за собой соответствующие санкции. Так, в соответствии с петровским Генеральным Регламентом 1720 г. чиновники подвергали взысканиям за нарушение правил службы:

«а) когда кто злым образом на время или вовсе тайно из коллежских писем и документов что унесет; б) или кто … неправдиво учинит рапорт о состоянии дела и некоторые предложения … с умыслу удержит или весьма утаит, и полученный указ в действие не произведет; в) или кто протоколы и другие документы переправит фальшиво …; г) когда кто постороннему, кому ненадлежит, тайности коллежские сообщит, резолюции прежде времени объявит …; д) или кто по дружбе, или по вражде, или из взятков … пренебрежет делом, которое ему чинить надлежало».

За «преступления» такого рода чиновники, согласно Генеральному Регламенту подвергались либо крупному штрафу, либо лишению чина, либо конфискации имения, либо ссылке на галеры, либо смертной казни в зависимости от степени правонарушения и его аморальности[93].

Подробное перечисление наказаний чиновников за такое безнравственное действие, как взяточничество, содержалось и в «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных», принятом в 1845 г. «Уложение» предусматривало жесткие формы уголовной ответственности чиновных взяточников, а также взяткодателей. За преступное поведение на службе, связанное с получением взятки и нанесением ущерба государству, чиновники в зависимости от тяжести преступления либо лишались всех прав состояния, заключались в тюрьму сроком на два–три года, ссылались в Томскую или Тобольскую губернии; либо наряду с лишением всех прав состояния наказывались розгами в количестве 60–80 ударов и направлялись в исправительные арестантские роты гражданского ведомства на время от двух до шести лет. Если для получения взятки чиновники использовали вымогательство посредством насилия или угроз, то помимо указанных выше мер в отношении их могли быть применены наказания в виде ссылки в «отдаленнейшие места Сибири», отправки «в каторжные работы на заводах на время от шести до восьми лет», наказания плетьми (40–50 ударов) с «наложением клейма»[94].

В обширном 5 разделе «Уложения» «О преступлениях и проступках по службе» имелись главы, посвященные ответственности за неисполнение указов, предписаний и служебных требований; за превышение власти и противозаконное бездействие; нарушение законов при управлении или хранении доверенного чиновникам имущества; осуществление подлогов в ходе службы; нарушение правил приема на службу и назначения на должность; игнорирование принятых норм взаимоотношений между начальствующими лицами и подчиненными. Государственные служащие, согласно «Уложению», подвергались санкциям за такие проявления безнравственности, как оскорбление начальства и сослуживцев, грубое обращение с посетителями, нечестность, корыстолюбие, недоброжелательность в отношении граждан – посетителей административных учреждений, высокомерие, нездоровое честолюбие, нарушение долга службы, растрата казенных денег, присвоение казенного имущества, склонность к обману о ходе выполнения порученного дела, приукрашивание ситуации на том или ином участке управления в официальных отчетах, склочничество, пьянство, показная старательность и недобросовестное отношение к служебным обязанностям, неуживчивость и ссоры с сотрудниками и др.[95]

В совокупности доведение до сведения чиновников широкого круга нарушений нравственности с указанием вполне определенных взысканий за таковые – составляло важный элемент механизма формирования должного морального поведения государственных служащих.

Существенным элементом механизма повышения уровня нравственной культуры государственных служащих России являлся контроль за соблюдением ими моральных норм. С петровских времен степень выполнения чиновниками нравственных требований государственной службы была одним из объектов контроля Сената, прокурорского надзора, а позднее и специального ведомства государственного контроля. Так, за 1801–1851 гг. только Сенат провел 86 комплексных ревизий губерний. Ревизорские комиссии Сената проверяли деятельность губернатора, губернских и уездных чиновников по осуществлению российских законов, постановлений правительства; исполнение должностными лицами губернии возложенных на них обязанностей, состояние порученных им участков хозяйственных или социокультурных отраслей и др. Одновременно предметом сенатских ревизий было моральное поведение государственных служащих, уровень соответствия их управленческой деятельности нравственным принципам законности, ответственности, справедливости, гуманизма и т.д., а также степень следования общепринятым нравственным нормам в процессе государственной службы на соответствующей должности.

Сенатские ревизии нередко вскрывали факты пренебрежения российскими законами со стороны губернаторов и других должностных лиц, многочисленные случаи превышения власти, злоупотребления служебным положением, преступления по должности, приписки в отчетах о положении в губернии, попытки превращения губернии в автономную административную территорию под управлением губернатора-«властителя», широко поставленное взяточничество, «дурное поведение» и пр.

Так, в 1870–1871 гг. комиссия Сената обнаружила вопиющие беззакония в управленческой деятельности губернатора Пермской губернии Струве и его ближайшего окружения. В губернии было установлено грубое самовластье губернатора, который совершенно не считался с решениями губернского правления. Он игнорировал российское законодательство, его самоуправство практически не знало границ. В своем самовластье он не признавал какого-либо предела и доходил до самодурства. В частности, он сделал правилом широкое и безосновательное применение телесных наказаний в отношении крестьян целых селений. Причем Струве считал их единственным средством преодоления «внутренних беспорядков» и совершенно отвергал цивилизационные методы управления. По оценке сенатской комиссии, употребление телесных наказаний в Пермской губернии доходило до «цинического безобразия».

Принимая меры по повышению нравственного уровня государственных служащих, правительство в течение многих десятков лет вело малоуспешную борьбу со взяточничеством в системе государственной службы, пытаясь утвердить в чиновничьей среде моральные нормы честности, бескорыстия, неподкупности. В связи с распространением взяточничества среди служащих Петром I в 1714 г. был издан указ «О воспрещении взяток и посулов». Поскольку подобное негативное социальное явление в управленческом аппарате приносило государству «вред и убыток», оно квалифицировалось в указе, как преступление, подлежащее строжайшему наказанию. «Запрещается всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических, купецких, художественных и прочих, какие звания оные не имеют, – подчеркивалось в петровскомуказе, – дабы не дерзали никаких посулов казенных и с народа сбираемых денег брать, торгом подрядом и прочими вымыслами, какого б звания оные ни были, ни своим, ни посторонним лицам, кроме жалованья»[96].

О преступлениях такого рода указ требовал широко оповещать персонал административных учреждений, чтобы общество перестало относиться к взяточникам, как к «добрым людям». Те, кто оказывал содействие «мздоимцам» или скрывал их неблаговидные поступки, согласно указу должны были нести не меньшую дисциплинарную или уголовную ответственность, не исключая высшей меры наказания. К тому же Петр I потребовал, чтобы все служащие административных органов ознакомились с указом и заверили этот факт своими подписями, «дабы неведением никто не отговаривался». Одновременно указ доводился до сведения широких масс народа посредством распространения вплоть до самых дальних мест «печатных листов».

Позднее этот указ получил развитие в законодательных актах Екатерины II, Александра I, Николая I. Тем не менее взяточничество было постоянной «болезнью» государственной службы России. Вирусом «мздоимства» были поражены самые высокие сферы властвующего социального слоя, в том числе члены императорской фамилии, члены Государственного совета, сенаторы, губернаторы и др. По представленным Николаю I сведениям, из 46 губернаторов европейской части России не брали взятки лишь трое.

Разумеется, указанные выше должностные преступления, в том числе грубое нарушение административной этики не всегда оставались безнаказанными. В 40–50-е гг. XIX в. за противозаконные действия, пренебрежение требованиями Устава о гражданской службе, аморальное поведение привлечены к судебной ответственности около 100 тысяч чиновников государственных органов. В петровское время несколько губернаторов и вице-губернаторов были приговорены судом к смертной казни. В екатерининское правление и более поздние годы целый ряд крупных чиновников присуждались к «политической смерти», т.е. за преступления по должности и прямое игнорирование моральных принципов их лишали должностей, чинов, орденов, дворянского звания, имения и имущества, наказывали штрафами и др. В истории государственной службы России имели место случаи, когда в течение короткого времени теряли губернаторские должности значительные группы этих высокопоставленных чиновников. Так, с 1866 по 1868 гг. специальными указами Александра II от своих должностей освобождено 29 губернаторов - 55% от их общего количества.

Меры правительства по организации государственной службы превратили административный аппарат и его персонал в достаточно слаженный и дееспособный механизм государственного управления, который, хотя и с отставанием от потребностей общественного развития ввиду сохранения тяжелого груза патриархальных пережитков и пороков управленческой «государевой» машины XV–XVII вв., тем не менее в целом решал стоявшие перед российским государством хозяйственные и социокультурные задачи. Вспомним, в 1913 г. по уровню экономического развития Россия вышла на пятое место в мире, что было невозможно без должного

Однако нельзя не признать, что попытки правительства, главным образом методами внешнего силового воздействия посредством нормативных актов, контроля и санкций обеспечить высокий общий нравственный уровень чиновничества и довести моральное поведение служащих до признания его образцовым не принесли желаемых результатов. Глубокие застарелые язвы в области нравов, корни которых уходили в воеводское «кормление» XV–XVII вв., традицию получения доходов от государственной должности, превращение неограниченной воли монарха в единственный источник права существенно препятствовали формированию должного морального поведения служащих.

Извращение первоначальной идеи Табели о рангах – создание категории цивилизованных профессиональных управленцев, основанием для служебно-карьерного роста которых должно быть не получение очередного чина, а назначение на более высокую должность соответственно специальным знаниям, управленческому опыту и заслугам – привело к оформлению чиновничества в замкнутое сословие со своими нравами, культом чина, иерархией ценностей, где для части этого слоя их главная функция – служение государству и обществу постепенно перемещалась с первого места на второй и третий план.

Да и общее состояние самой чиновной среды, когда 70% общего количества государственных служащих существовало на низкое жалованье, лишь 30% персонала получило высшее образование, а половина его имели знания в объеме программы уездного училища; когда чиновник не был ответствен ни перед кем, кроме непосредственного начальника и, значит, не зависел от общества; когда высшая бюрократия превратилась во всевластную силу и значительная часть нижестоящих чиновников становилась бесконтрольными властителями в рамках порученных им участков управления, – создавало благоприятные условия для нарушения нравственных норм.

На такой почве активно развивались и злоупотребление властью, и взяточничество, и казнокрадство, раболепие перед начальством и произвол в отношении подчиненных и граждан, и протекционизм, интриганство, фаворитизм, доносительство, конформизм, безропотное послушание начальству даже при получении противозаконных распоряжений и прочие аморальные явления.

В итоге на рубеже XIX–XX вв. высшая бюрократия вместе с верхушкой правящего сословия во главе с императорской фамилией все более и более деградировала в нравственном отношении и дошла до стадии морального разложения с его распутинщиной и другими далекими от нравственных норм явлениями. В результате царская власть и верхи бюрократии не смогли найти консенсуса даже с либеральной буржуазией и либеральной интеллигенцией, оказалась в полной политической изоляции, проявила редчайшую по бездарности неспособность справиться с социально-конфликтными ситуациями в России 1917 г.

После поворотных октябрьских событий 1917 г. власть в России возглавили новые социальные силы, положившие в основу своей программы радикальной трансформации общества концепцию социализма. Октябрьская революция положила начало самым глубоким и самым трудным преобразованиям в общественных отношениях России. При поддержке основной массы трудящихся новое правительство провозгласило целью осуществления коренного переустройства всех сфер жизни людей в соответствии с той моделью социализма, с которой большевики пришли к власти и которая развивалась ими после гражданской войны в условиях переходного периода к новому общественному строю.

Главным орудием реализации этой модели выступало сильное государство, государственный аппарат, персонал государственной службы, опиравшиеся на поддержку большинства народа. Исключительно важную роль при этом играл нравственный фактор, формирование революционно-преобразующей морали в сознании кадрового потенциала государственной службы, нравственное развитие масс, особенно их политически активной части. Поэтому нормативные документы уже первых лет Советской власти, а именно постановления всероссийских съездов Советов, ВЦИК, Совета Народных Комиссаров, Народного Комиссариата Труда, Народного Комиссариата просвещения, Главполитпросвета, ВЦСПС были направлены на расширение социально активной части населения, повышение творческой активности трудящихся. Одновременно в докладах и трудах руководителей нового государства раскрывалась высокая значимость общечеловеческих норм нравственности.

В связи с принятием Конституции РСФСР 1918 г. в печати широко освещалось новое содержание нравственности рабочих и всех трудящихся в изменившихся социальных условиях, обосновывалась необходимость следовать моральным принципам строящегося социалистического общества, в том числе принципам общественного труда, товарищеского коллективизма, единства трудящихся, организованности и дисциплины, интернациональной солидарности, социальной справедливости, преданности общественным интересам, созидательной активности в осуществлении преобразований во имя блага народа, ответственности за их результаты, укрепления общественной собственности, последовательного осуществления требований гуманизма, взаимопомощи трудящихся.

В центре внимания работы правительства по формированию административной этики находились сотрудники органов государственной власти и управления, персонал государственной службы. В резолюциях VIII, X и других всероссийских съездов Советов, постановлениях ВЦИК и Совнаркома, в решениях общесоюзных и местных партийных органов по вопросам организации и формирования советской системы государственного управления были официально закреплены такие нравственные нормы служебного поведения сотрудников административных структур, как защита интересов государства, прав и законных требований граждан, ответственность за управленческие решения и действия, честность и бескорыстие, доброжелательность и отзывчивость, исключение высокомерия и чванства и др.

В повышении ответственности и организованности сотрудников советского аппарата значительную роль сыграл декрет ВЦИК РСФСР (январь 1921 г.) «О дисциплинарных взысканиях за нарушение служебной дисциплины советских учреждений». Этим декретом в системе государственного управления вводились такие взыскания, как выговор, выговор с опубликованием в печати, арест до двух недель. При этом Президиум ВЦИК и Совнарком имели право накладывать взыскания на членов местных исполкомов Советов и их Президиумов на всей территории РСФСР. Президиумы губисполкомов за нарушения служебной дисциплины были наделены полномочиям наказывать членов уездных, волостных и сельских исполкомов. Уездисполкомы могли подвергать взысканиям членов волостных и сельских исполкомов Советов[97].

Для укрепления трудовой дисциплины среди служащих органов государственной власти и их аппарата в 20-е гг. использовалась система дисциплинарных судов, которая охватывала иерархию этих структур от Главного Дисциплинарного Суда при ВЦИК РСФСР до уездных дисциплинарных судов при уездисполкомах. По «Положению о дисциплинарных судах», утвержденному ВЦИК и СНК РСФСР 14 июня 1926 г., дисциплинарные суды были уполномочены в зависимости от степени служебного проступка или преступления по должности делать замечания, выносить выговор с занесением