Технологии формирования административной морали на государственной службе

 

Содержание нравственности государственных служащих заложены в принципах и нормах, составляющих основу профессиональной морали. Неотъемлемым условием реализации этих принципов является научно разработанная система необходимых мер, механизмов и технологий, без которых даже самый разумный этический кодекс останется лишь на бумаге, повторив судьбу многих аналогичных документов прошлого. Этим обусловлен растущий интерес во всем мире как к самой проблеме нравственности, в том числе и на гражданской службе, так и к опыту разработки и использования мер, необходимых для ее обеспечения. В первую очередь это касается:

· выявления факторов, содействующих решению задачи нравственного оздоровления кадрового корпуса государственной службы;

· повышение эффективности государственного, служебного, гражданского контроля этичности поведения государственных служащих;

· разработки конкретных механизмов, обеспечивающих реализацию требований Этического кодекса государственных служащих;

· научной разработки и внедрения в практику методов управления персоналом в сфере нравственных отношений, критериев нравственной оценки государственных служащих и методик их использования в процедурах отбора, расстановки, аттестации, квалификационных экзаменов, формирования резерва на выдвижение;

· этического образования государственных служащих.

Факторы нравственного оздоровления государственной службы. Исследование нравственного аспекта становления государственной службы России предусматривает анализ факторов, способствующих формированию профессионального, высоконравственного отряда государственных служащих нового типа, отвечающих по своим качествам интересам государства и общества.

Политический фактор предполагает четкое разграничение компетенции органов всех ветвей власти и их ответственности за принимаемые решения, восстановление доверия к власти, развитие и укрепление структур гражданского общества.

В правовой сфере необходимы более четкая регламентация обязанностей и персональной ответственности государственных служащих за принимаемые решения; законодательное закрепление важнейших этических требований к государственным служащим, как это, например, сделано в США, Франции, Германии, других странах, а также действенных механизмов контроля за их соблюдением.

Организационный фактор предусматривает организацию системы контроля и технологий взаимодействия органов власти в борьбе с отклонениями от требований нравственности на государственной службе; обеспечение гласности и открытости в деятельности государственных служащих, создание этических комиссий, определение зон коррупционного риска и разработку мер по их локализации.

В области кадровой политики необходима выработка единых критериев оценки государственных служащих по профессиональным, деловым и личностным качествам в процедурах отбора, назначения, продвижения, аттестации, конкурсов, квалификационных экзаменов и др.; насыщение учебных программ высших учебных заведений, курсов переподготовки и повышения квалификации государственных служащих тематикой, связанной с проблемами нравственности на государственной службе.

Морально-психологический аспект проблемы включает задачу восстановления традиционных профессиональных ценностей государственной службы, выработку системы стимулирования высоконравственного поведения чиновников, положительной мотивации на добросовестный труд и исполнение служебного долга, принятие Этического кодекса государственных служащих.

Неразвитость структур гражданского общества, слабость «народного гласа», падение нравов и девальвация духовных ценностей значительной части общества не позволяют полагаться на силу его «автоматического» воздействия норм морали. Уровень духовно-нравственной культуры «критической массы» государственных служащих не оставляет надежды на добровольное, без использования определенных мер принуждения, следование этическим требованиям, если они не будут подкреплены санкциями правового характера.

Мировой опыт свидетельствует: «для того, чтобы обеспечить претворение в жизнь моральных ценностей, нужно, чтобы принятие кодекса сопровождалось и подкреплялось решительными мерами, вплоть до судебной ответственности. Кодексы профессиональной этики – прекрасное руководство по корректному поведению, но их ценность основана на строгом следовании как букве, так и духу этих кодексов»[68]. Поэтому в условиях современной России фактором действенности заложенных в Этическом кодексе требований может стать только их законодательное закрепление.

К этой мере в определенных ситуациях прибегают и в других странах. В США, например, в 1978 г. в рамках реформирования гражданской службы принят Закон о правительственной этике, а в 1989 г. - Закон о реформе этических норм. Основные разделы этих законов включали: правила отчетности государственных служащих об их финансовом положении; вопросы, связанные с приемом подарков и командировками за счет неправительственных источников финансирования, ограничениями на трудоустройство и деятельность бывших служащих после их ухода в отставку, на работу по совместительству и получение гонораров и т.д. В октябре 1990 г. Закон 1989 г. был подкреплен Указом Президента США «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата». За их соблюдением следит Управление по делам правительственной этики.

Разработка и внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе и законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих в качестве первоочередных задач включены в федеральную программу «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336. Общие принципы служебного поведения государственных служащих сформулированы в Указе Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885.

Законодательное закрепление нормы этики государственного служащего получили в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. (см. Приложение). Ряд этических требований к служебному поведению гражданского служащего нашел отражение в статьях 15, 17, 18, 19 данного Закона, в соответствии с которыми гражданский служащий обязан:

· соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан, исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

· выполнять установленные Законом обязательства и требования к служебному поведению;

· исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

· не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

· не совершать действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

· соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;

· не совершать поступков, порочащих его честь и достоинство;

· проявлять корректность в обращении с гражданами;

· в уважением относиться к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

· не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

· соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

В статье 19 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нашла отражение и проблема конфликта интересов на гражданской службе и ее регулирования, подробно рассмотренная в соответствующей главе учебного пособия.

Механизмом, призванным обеспечить соблюдение требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирование возникающих конфликтов интересов, в соответствии с Законом, должны стать специальные комиссии, создаваемые на основе правового акта государственного органа в федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой. Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента Российской Федерации.

В Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» находит решение и этическая коллизия, не одно столетие волнующая российских, да и не только российских, чиновников: как должен поступать государственный служащий в случае получения неправомерного, с его точки зрения, распоряжения руководства. В Указе Петра 1 от 24 января 1724 г. «Об исполнительной дисциплине служащих государственных учреждений» предлагалось следующее ее решение: «Все подчиненные…должны в послушании быть у своих командиров во всем, что не противно указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать под наказанием, яко преступнику указа, но должен командиру своему тайно объявить, что то противно указам. И ежели не послушает, то протестовать и доносить высшему над тем командиром, кто приказывает. А ежели и в том також увидит противность, то генералу прокурору или, в небытность его, обер-прокурору. А ежели и в них усмотрит в том противность, то доносит Нам, но чтоб была самая истина. А ежели неправда, то наказан будет сам, яко бы он то сделал».[69]

В п.4 ст.14 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» разрешение данной этической коллизии было закреплено в контексте ответственности государственного служащего, причем в случае подтверждения руководителем своего распоряжения Закон обязывал государственного служащего его исполнить (за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием), при этом ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения должен был нести подтвердивший это распоряжение руководитель.

Новый Закон принципиально изменил порядок разрешения данной этической коллизии. Статья 15 гласит, что гражданский служащий «не вправе ( выделено мной – Н.Ш.)исполнять данное ему неправомерное поручение». Больше того, в случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения он и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Внесены уточнения и в вопрос, связанный с вознаграждениями гражданских служащих от юридических и физических лиц. В статье 17 «Запреты, связанные с гражданской службой» не только устанавливается запрет на получение «в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), но и содержится конкретный механизм решения этой проблемы: подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации.

Следует, однако, отметить, что Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004г.) не раскрывает во многом содержания этических требований к гражданским служащим. Знаменательно, что в нем отсутствует само понятие «профессиональная этика гражданского служащего», речь идет лишь о служебном поведении гражданских служащих. В этом отношении сделан шаг назад по сравнению с проектом данного закона, в котором вопросам профессиональной этики гражданских служащих было уделено значительное внимание.

Так, в число общих принципов законодательного регулирования в него были включены ограничения, обязательства и правила служебного поведения (профессиональной этики) на гражданской и муниципальной службе, а среди принципов, соблюдение которых должно было обеспечивать взаимодействие гражданской службы и гражданского общества, был назван принцип соблюдения гражданскими служащими правил служебного поведения. Соблюдение ограничений, правил служебного поведения было включено в число основных обязательств гражданского служащего, совершение же гражданским служащим проступка, несовместимого с требованиями профессиональной этики в проекте закона определялось как одно из оснований для отказа в приеме на государственную службу, расторжения служебного контракта и освобождения от должности или увольнения с гражданской службы. Было предусмотрено включение правил служебного поведения (профессиональной этики) гражданского служащего в административный регламент государственного органа, положение о служебном распорядке государственного органа, должностной регламент и служебный контракт гражданского служащего. Соблюдение требований профессиональной этики предполагалось учитывать при подготовке отзыва или рекомендации о прохождении гражданским служащим гражданской службы, проведении конкурса, аттестации или квалификационного экзамена, назначении на должность гражданской службы.

Таким образом, сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования нормативных актов по проблемам формирования должной морали госслужащими.

Обязательным условием нравственного оздоровления общества является также единство требований ко всем, кто наделен властными полномочиями. Планка нравственных требований должна быть единой для чиновников любого ранга, к какой бы категории государственных или муниципальных должностей государственной службы они ни относились. «Кодекс должен включать единый минимум стандартов, применимый к каждому официальному лицу и правительственному служащему, начиная с дворника и кончая президентом, хотя определенные высокопоставленные должностные лица могут придерживаться даже более строгих стандартов».[70]

От профессионализма и в не меньшей степени от уровня нравственности этой категории работников, степени их гражданской зрелости и ответственности в решающей степени зависит как характер принимаемых решений по многим наиболее жизненно важным для настоящего и будущего всего российского общества проблемам, так и результативность борьбы с самым опасным злом нашего времени – коррупцией.

Очевидно, что вес моральным требованиям кодексу придает серьезное отношение к ним со стороны высшего руководства: «самое главное – чтобы руководство само показывало образец нравственного поведения… нравственность будет только в том случае, если высшее руководство будет показывать образец этичного поведения на своем примере… Откровенность, честность, правдивость со стороны начальства будет способствовать нравственным поступкам и со стороны служащих»,- так считают, согласно проведенным в США опросам, 90% американских государственных служащих[71].

Так, исходя из принципа, что жизнеспособность и легитимность политической системы в стране во многом зависят от того, насколько высшие должностные лица отвечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение соответствует нормам общественной морали, все кандидаты на ответственные должности в США должны проходить тщательную проверку их финансового положения, анкетных данных и личной жизни по линии спецслужб, включая ФБР и Федеральную налоговую службу.