Административная этика – профессиональная мораль государственного служащего

 

Ни в одном из энциклопедических словарей нет понятия «административная этика», хотя есть статьи об этике врачебной, педагогической, этике ученых, банкиров, политиков и так далее. Возникает вопрос: нужно ли вводить в научный оборот и в практику социальных отношений новый термин? В связи с этим стоит привести мысль Г.В. Плеханова о том, что не понятия определяют общественную жизнь людей, а, наоборот, их общественная жизнь обусловливает понятия. Современная же общественная жизнь настоятельно диктует необходимость не только введения в научный оборот и в социальную практику самого понятия «административная этика», но серьезного анализа всех проблем, связанных с нею. (Вся постсоветская история России служит веским подтверждением тому.)

Именно этические ситуации, связанные с государственными служащими разных рангов, в последние годы в наибольшей степени будоражили общественное мнение: морально ли государственному служащему брать огромный гонорар от частного издательства за «ненаписанную» книгу, имеет ли он нравственное право получать в банке беспроцентный кредит, этично ли для государственного чиновника иметь двойное гражданство, насколько нравственно государственному служащему высокого ранга высказывать свои политические симпатии во время предвыборной кампании и т.д. и т.п.

Часто встречаются и другие, менее драматичные, коллизии в сфере государственной службы. Хороший в профессиональном отношении работник, но сплетник и интриган; сотрудник министерства опубликовал в центральной газете статью с резкой критикой своего учреждения; государственный служащий вступает в бескомпромиссную борьбу на выборах со своим непосредственным начальником и не уходит при этом в отставку; чиновник не стыдится покупки квартиры за многие тысячи долларов и не дает отчет об источниках своих доходов; крупный государственный управленец не отвечает на предъявленные ему в средствах массовой информации обвинениях в аморальности, в нечестности...

Можно привести еще большое количество других примеров и все они будут иметь одно общее: поступки государственных служащих нельзя оценивать лишь с правовой точки зрения - соответствуют или не соответствуют они параграфам законов и инструкций. Почти все они одновременно с правовым полем находятся в поле нравственном. Ответы на данные вопросы поэтому и могут быть найдены только в специальной моральной системе - в профессиональной этике государственного служащего.

Профессия «государственный служащий», а также государственная служба, как особый вид деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов должны иметь свою профессиональную этику, как ее имеют врачи, учителя и другие профессиональные группы. Это необходимо, во-первых, потому, что, как уже анализировалось в соответствующих главах данного учебного пособия, авторитет власти впрямую зависит от нравственных качеств чиновников: их порядочности, честности, самоотверженности в служении государственным интересам. Во-вторых, серьезные аморальные проступки государственных служащих являются сильнейшим фактором, дестабилизирующим общество, становятся предметом пристального внимания населения. В-третьих, сама специфика профессии - быть проводником государственной воли, быть всегда в центре общественного внимания, работа с населением, определенное ограничение своих гражданских прав и многое другое, - диктует необходимость разработки специфических нравственных норм поведения.

Административная (или как ее еще иногда называют - служебная) этика определяется по незыблемым правилам, общими для любой другой профессиональной морали. Прежде всего, следует иметь в виду, что она, как и другие профессиональные нравственные системы, не содержит ни одной моральной категории, которой бы не существовало в общечеловеческой морали.

В самом деле, не может быть каких-либо специфических, свойственных только для данной конкретной профессии моральных норм, этических качеств, которые нежелательны для людей других профессий. Ответственность, гражданская позиция, коммуникабельность, уважение к человеку любого социального слоя или материального достатка - все это абсолютно необходимо для государственного служащего, входит в число обязательных для них нравственных норм, но они также являются необходимыми положительными нравственными качествами и для врача, и для учителя, и для инженера т.д.

По каким же тогда критериям выделяются различные профессиональные моральные системы?

Во-первых, профессиональная этика определяется прежде всего «набором» обязательных для данной категории работников нравственных норм, абсолютно необходимых, а не просто желательных для них. Конечно, хорошо, если инженер на работе и коммуникабелен, и сострадателен, но отсутствие этих качеств не очень мешает ему в его профессиональной деятельности. Отсутствие же коммуникабельности у учителя, сострадания у врача - означает профессиональную непригодность человека к данному виду работы.

Во-вторых, в профессиональной этике определяется «вес» нравственных качеств по их важности для данной профессии, дается их ранжировка. Именно в рамках профессиональной этики обосновывается степень значимости для конкретного вида деятельности тех или иных нравственных качеств, норм: коммуникабельность, уважение к личности - наиболее важное качество для учителя, сострадание - для врача, принцип служения государству и обществу - для государственного служащего и т.д.

Исходя из этих общих теоретических положений, можно сформулировать следующую дефиницию административной (служебной) этики: административная этика есть профессиональная мораль государственных и муниципальных служащих, которая включает в себя определенный набор ранжированных по важности основных, базовых нравственных ценностей, норм, качеств, предписаний, объективно необходимых для успешного выполнения ими своих служебных профессиональных функций.

Следует заметить, что в более строгой научной трактовке понятие «административная этика» включает в себя не только конкретный вид профессиональной этики, но и часть, направление философской науки (этики), рассматривающей проблемы приложения моральных принципов, норм к поведению должностных лиц в организациях, в частности, в аппаратных структурах государственной власти и местного самоуправления. В данном учебном пособии административная этика анализируется в своем первом значении.

Из общего определения административной этики как конкретного вида профессиональной морали логично вытекают и ее основные функции и цели: содействовать формированию должных социально-нравственных качеств государственных служащих, их правильной моральной ориентации в рамках своей профессии, что, в свою очередь должно способствовать укреплению власти и стабильности общества.

Объект административной этики выступает в виде двух взаимосвязанных между собой частей: персонала государственной службы (собственно государственных служащих) и государственной службы как конкретной отдельной сферы профессиональной деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления. Таким образом «носителями» административной нравственности являются не только отдельные государственные служащие, но и государственный аппарат власти как определенный социальный институт.

Подобное определение административной этики обусловливает и ее предмет и субъект.

Предмет административной этики включает нравственные аспекты сознания и служебного поведения государственных служащих; внутриаппаратные духовно-нравственные отношения и отношения, складывающиеся между государственными органами, учреждениями и другими социальными институтами, отдельными гражданами.

Субъектом административной этики, то есть тем, кто ее формулирует, пропагандирует, стремится «внедрить» в среду государственных служащих, в государственную службу в целом, является господствующая в данном обществе административная, политическая, идеологическая и другая властная элита. Именно она определяет те нравственные принципы, нормы, качества, которыми должны обладать государственные служащие, и через систему государственных и общественно-политических органов, специальных механизмов стремится реально их сформировать.

Для анализа нравственных основ государственной службы важно ответить на вопрос: откуда субъект административной этики черпает содержание тех нравственных требований, которые он «предъявляет» как необходимые для государственных служащих?

Можно выделить следующие основные источники формирования административной этики.

Первый – концептуальная мораль: господствующая теоретическая модель морали (совокупность нравственных ценностей, принципов, норм), в свое время сформулированная, разработанная, соответствующим образом оформленная (в научных трудах, политических манифестах, религиозных заповедях, трактатах и т.д.) идеологами, философами, общественными лидерами, религиозными институтами, модель, которая, по их мнению, наиболее полно отвечает сущности данного общества.

Так, концептуальной моралью советского общества была коммунистическая нравственная система, разработанная классиками марксизма-ленинизма. Высшая ценность – служение идеям коммунизма, основной принцип – принцип коллективизма. Концептуальная мораль либерально-буржуазного общества включает в себя, прежде всего, принцип самоценности личности, ее приоритет перед государством, принцип индивидуализма, клерикальных обществ – соответствующие религиозные заповеди и т.д.

Другой источник – должная мораль. Концептуальная мораль находит свое, если так можно сказать, «материальное» воплощение прежде всего в должной морали - совокупности моральных требований, публично предъявляемых представителями господствующей социальной системы ко всему обществу и ее отдельным слоям, группам через соответствующие политические декларации, нормативные документы, средства массовой информации и т.д.

Разумеется, эти требования основываются на соответствующей концептуальной морали. В то же время, как показывают многочисленные примеры из истории цивилизации, должная мораль может достаточно существенно расходиться со своей теоретической базой, во имя политической целесообразности, личностных интересов элиты и т.д., поэтому и следует их различать. Должная мораль и представляет собой главныйисточник, формирующий наиболее важную часть содержания административной этике.

И, наконец, еще одним ее источником является сущая мораль - реально функционирующие, наиболее распространенные в обществе нравственные принципы, нормы, модели поведения. Они могут в еще большей степени расходиться и с сущей и тем более с концептуальной моралью. В свою очередь, в своеобразной форме они выступают как часть содержания административной этики, ибо никакая властная структура, если она хочет сохранить себя, не может полностью игнорировать общественные, реально распространенные нравственные требования.

Итак, основное содержание административной этики – это конкретные моральные принципы, нормы морали, которыми должны руководствоваться государственные служащие для эффективного выполнения своих функций в данном обществе.

Однако, если обозначить проблему шире, как анализ нравственных основ государственной службы, то административная этика обязательно включает в себя и исследование сущности, направленности, специфики сферы применения должной морали, анализ содержания сущей морали государственных служащих (реального их нравственного сознания, наиболее типичных способов поведения в конкретных моральных коллизиях в сфере государственной службы), изучение моральной стороны отношений государственных органов между собой и между различными институтами гражданского общества.

Подробнее о конкретных нравственных принципах, нормах, включаемых в административную этику, речь пойдет ниже. В данном же случае в обобщенном виде выделим их основные блоки.

I. Ведущие (приоритетные) моральные принципы, которыми должны руководствоваться государственные служащие в своей работе.

- Интересы государства, общества в целом как высшая и конечная цель профессиональной деятельности государственного служащего.

- Признание и защита прав, законных интересов свобод и достоинства каждого человека и гражданина.

- Законность - строгое соблюдение в ходе своей деятельности буквы и духа законов, требований должностных инструкций.

- Лояльность ко всем ветвям власти, к государственным органам и учреждениям, к воле избирателей, к оппозиции и оппонентам власти.

- Ответственность за все свои служебные действия (или бездействие) перед государством, обществом, гражданами.

- Политическая нейтральность, социальная справедливость - исключение любых преференций, преимуществ для кого бы то ни было, основанных на идеологической, политических, национальных, религиозных симпатиях, на имущественном или социальном положении.

II. Основные нравственные качества, нормы поведения государственного служащего.Условно их можно разделить на несколько групп.

- Качества и нормы поведения, обусловленные в первую очередь спецификой работы государственного служащего. Такими нормами являются: корректность, коммуникабельность; уважение к любому гражданину, пришедшему за получением определенной услуги в государственный орган, учреждение; добровольное и сознательное ограничение некоторых своих гражданских прав (например, на публичную критику государственной политики, органов власти, государственных деятелей; давать обещание в разрешении того или иного вопроса от себя лично, без необходимых служебных процедур; право не отвечать на публичные обвинения и др.); необходимость хранить служебную тайну и другие.

- Специфические нравственные нормы поведения, связанные с особенностями работы в структуре определенного аппарата - коллектива государственного учреждения: дисциплинированность; борьба с такими негативными проявлениями, как угодничество, панибратство, сплетни, интриги и т.д. Сюда же можно отнести и специфические нормы разрешения служебных конфликтов, такие, как принципиальность, приоритет государственных интересов, умение находить компромиссы, стремление избегать публичных скандалов.

- Общечеловеческие нравственные нормы (личностные): честность, правдивость, доброжелательность, скромность, уравновешенность и др.

Анализ, выявление и изучение этих и других конкретных нравственных принципов, норм административной этики жизненно необходимы для практической работы в сфере государственной службы и кадровой политики.

Во-первых, они является содержательной основой во всей деятельности, направленной на воспитание необходимых духовно-нравственных качеств государственных служащих. Во-вторых, они выступают в качестве критерия в оценке профессиональной пригодности человека к работе в государственных органах, учреждениях, в служебном росте чиновника. В-третьих, для самого служащего они выступают как своеобразный «справочник», ориентир в решении часто возникающих нравственных коллизий.

На этих общих нравственных принципах, качествах, нормах поведения, которые предъявляются субъектами административной этики к государственным служащим, строится (должна строиться) и их индивидуальная система ценностей.

В целом нравственные ценности административной этики не навязываются, не выдвигаются как идеологические установки, жестко детерминирующие поступки служащего и подавляющие его личность. Свой конкретный выбор в каждом конкретном случае служащий делает сам, сам его обосновывает и сам несет ответственность за свои действия и поступки. Хотя, конечно, косвенно эту ответственность несет и государство, поскольку на высокую нравственность государственных служащих можно рассчитывать только тогда, когда созданы необходимые условия для их высоконравственного поведения. Имеется в виду политика самого государства, равная жесткая требовательность ко всем нарушителям нравственных норм, надежная социальная, экономическая правовая защита государственных служащих и т.д.

Административная этика выполняет и еще одну важную функцию: она служит основой для соответствующего обучения государственных служащих.

В рамках социологического исследования 1998 г. по проблемам нравственности государственных служащих было проведено тестирование знаний респондентов административной морали (так называемый социологический экзамен). Общий вывод тестирования - государственные служащие в своем большинстве неправильно понимают (не знают) моральные нормы служебного поведения на работе. (Вполне точно ориентируются в них в среднем от 15 до 25 процентов.) По отдельным позициям (ситуациям) это выглядит следующим образом. Только 17% опрошенных считают, что государственному служащему не этично вступать в предвыборную кампанию на одно и то же место со своим руководителем (особенно в борьбу с резкой критикой, с компроматом и т.д.) и что следует при этом уйти с работы. Большинство же (65%) утверждает, что это его право и поэтому все вполне морально. Большинство респондентов придерживается неправильной точки зрения и по вопросу о том, может ли государственный служащий выступать в средствах массовой информации с резкой критикой своего органа, его политики, руководителей: 32% считают, что это «его личное дело», 12% - «за такой поступок он может понести административное наказание, вплоть до увольнение со службы». И то и другое утверждение являются неверными.

Слабое знание административной этики проявили государственные служащие и в анализе других ситуаций, часто возникающих в коллективах государственных учреждений. Например, более половины опрошенных неправомерно считают, что сотрудники, которые сплетничают, конфликтуют, подлежат административному наказанию или вообще увольнению со службы (лишь 19% респондентов придерживается точки зрения о том, что подобное поведение необходимо прежде всего рассматривать на общественных комиссиях по этике); 60% государственных служащих считают, что вызывающий внешний вид сотрудника (в одежде, украшениях) и манера его поведения (жаргон, непристойности и т.д.) - «это его личное дело» и никто ни в какой форме не должен в это вмешиваться. Только 17% опрошенных придерживаются правильного мнения о том, что поведение государственного служащего, который заводит «служебные романы», непорядочно ведет себя по отношению с женщинами, может быть рассмотрено на комиссии по этике, так как это является не только его личным делом.

Все это убедительно говорит и о важности административной этики, и о необходимости ее дальнейшей тщательной разработки. В то же время все ее функции будут действенны только в том случае, когда она определенным образом конституциирована: закреплена в нормативных документах, представлена в виде Этического кодекса или Свода правил, принятых соответствующими инстанциями; когда созданы специальные механизмы контроля за их выполнением и т.д. (анализу этой проблемы посвящена специальная глава данного учебного пособия).

Отдельной и достаточно важной проблемой, относящейся к административной этике является соотнесение правового и морального воздействия на процесс формирования (и оценки) нравственных норм государственных служащих.

Административная этика содержит такие нормы должного поведения государственного служащего, выполнение или невыполнение которых, с одной стороны, определяет уровень профессиональной пригодности человека к работе в системе государственной службы, а, с другой стороны, не является основанием для административного или тем более уголовного преследования чиновника. Нарушение же правовых норм карается прежде всего именно подобными санкциями. И хотя между административной этикой и соответствующими нормативными документами, регулирующими работу государственного служащего, нет непреодолимой стены, зачастую основой для того или иного закона является именно этическая трактовка конкретной ситуации, явления, в свою очередь этические нормы могут опираться и на нормы правовые и т.д.