Контроль за соблюдением этичности в государственной службе.

1. Государственный контроль. Контроль за соблюдением государственными служащими этических норм и правил поведения – неотъемлемая функция государства, реализация которой требует создания специальных структур и механизмов на всех уровнях государственной власти, начиная с создания Комиссии по этике государственной службы при Президенте Российской Федерации. Пока подобные структуры в нашей стране практически отсутствуют. Между тем анализ многолетнего положительного опыта, накопленного разными странами в этой области, мог бы подсказать пути правильного решения этих давно назревших проблем и в России.

Во Франции с 1991 г. ведется постоянная работа, направленная на повышение моральных стандартов государственной службы. Прежде всего упор был сделан на создание органов, «обязанных наблюдать, раскрывать и отслеживать серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих». Этими органами стали Центральный департамент по предотвращению коррупции, Межминистерская комиссия по расследованию контрактов, заключаемых служащими, и Высший совет по этике в национальной политике.

В палате общин парламента Великобритании учреждена должность парламентского комиссара по стандартам (парламентского уполномоченного по стандартам поведения). В 1994 г. по инициативе Дж. Мэйджора был образован Комитет по стандартам в публичной сфере. За годы существования Комитетом подготовлены 7 крупных исследований и 7 специальных докладов, сформулированы 334 рекомендации, разработаны механизмы дисциплинарных процедур, реализацию которых обеспечивает данный Комитет. Он может также заставить депутата извиниться за нарушение перед палатой общин; рекомендовать палате общин на время отстранить депутата от участия в работе (в это время его округ в парламенте не представлен, он не получает жалованья и даже не может войти в здание парламента).

Кроме того, в 1992 г. для работников исполнительной власти был разработан и издан Кодекс министра, в десяти разделах которого правовые нормы тесно переплетаются с этическими, отражая общую тенденцию привнесения в государственное управление этических начал.

В США в процессе реформы гражданской службы в 1978 г. образован Комитет по правительственной этике (Office of Government Ethics – OGE). Сегодня его функции носят консультативно-информационный характер, однако он наделен правом разрабатывать этические правила для отдельных отраслей с учетом их специфики, расследовать жалобы и издавать «корректирующие распоряжения». В 1990 году было сформировано Управление по делам правительственной этики. В первый год своего существования оно состояло из 20 служащих, но уже к 1993 году выросло по количественному составу в три раза.

2. Служебный контроль. «Если у вас есть кодекс поведения, то вам нужно, чтобы было и какое-то независимое лицо (или орган), которое проверяло бы его исполнение. Такое лицо должно быть объективным и беспристрастным», - считает председатель Комитета по стандартам в публичной сфере Великобритании Н. Викс[72].

Во многих странах в системе государственной службы введены должности, в непосредственные функции которых входит служебный контроль за этическим поведением служащих. В проходившей в 1996 г. международной конференции «Этика в правительственных учреждениях» в числе участвующих в ней 100 правительственных чиновников, ответственных за реализацию этических программ, были представители 53 стран.

Опыт многих стран показывает, что одним из действенных контрольных механизмов создания и поддержания необходимого уровня этичности в поведении государственных служащих являются специальные органы, которые оценивают нравственные поступки служащих и принимают по ним определенные решения. Это могут быть суды чести, административные комиссии, корпоративные суды, комиссии по этике и т.д. Их полномочия и основные направления деятельности могут включать разработку правил профессиональной этики и мер воздействия на их нарушителей; рассмотрение обращений граждан по вопросам нарушения правил поведения должностными лицами; подготовку рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства в области служебной этики; участие в обсуждении кандидатур на вакантные должности, в работе аттестационных комиссий; рекомендации руководству для принятия административных и иных мер к нарушителям этических норм; доведение до сведения граждан через средства массовой информации фактов злостного нарушения этических норм и принятых по ним мер ответственности.

Зарубежная практика создания и функционирования разного рода этических комиссий накопила значительный опыт. В Великобритании еще в 1855 г. была создана в соответствии с королевским указом Комиссия по государственной службе, которая работает до сих пор. Более полувека назад сложилась процедура этического контроля и парламента Великобритании. Каждая его палата имеет свое руководство – «Постоянные правила», которые определяют этические аспекты деятельности парламентариев. В настоящее время выработаны и действуют более 400 правил, охватывающих все стороны парламентской деятельности.

В США еще в середине 60-х гг. в каждой из палат Конгресса были созданы постоянные комитеты по этике: в 1964 г. в сенате – комитет по вопросам этики, в 1967 г. в палате представителей – комитет по стандартам официального поведения, в котором согласно Закону 1989 г. создан специальный отдел, в обязанности которого входят представление конгрессменам и служащим аппарата информации о принятых законах, правилах, инструкциях относительно этических норм поведения, разъяснения о практике применения того или иного положения, проведение семинаров для членов палаты представителей и ее служащих, внесение предложений по вопросам уточнения и изменения этических норм.

В ответ на запросы общественности в законодательных собраниях 22 штатов созданы независимые комиссии по вопросам этики, многие из которых успешно регулируют поведение законодателей в процессе избирательных кампаний и в отношениях с лоббистами. Деятельность этих комиссий координирует федеральное Управление правительственной этики.

В СССР был накоплен определенный опыт создания и работы такого механизма контроля за поведением должностных лиц, как этическая комиссия. По поручению второго Съезда народных депутатов СССР для разрешения этических споров и конфликтов была образована Комиссия по вопросам депутатской этики. 2 ноября 1990 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил «Правила депутатской этики», а также «Положение о Комиссии по вопросам депутатской этики»[73], которое предусматривало наказание нарушителей правил депутатской этики в виде частичного или полного лишения депутатского содержания сроком до трех месяцев, права присутствовать на заседании Съезда (Верховного Совета) или слова, вплоть до пяти заседаний подряд, указания на неэтичность поведения и требования извинений, оглашения решения комиссии на заседании Верховного Совета и в средствах массовой информации. За народным депутатом оставалось право обжаловать решение Комиссии перед Верховным Советом, что случилось лишь однажды, да и то безуспешно. Для рассмотрения финансовых злоупотреблений депутатов и государственных служащих при Верховном Совете СССР была создана Комиссия по привилегиям и льготам.

Однако события 1991 г. приостановили деятельность этих органов. Несмотря на то, что вопрос о создании специальной комиссии по этике не снимался с повестки дня Государственной Думы, он оставался нерешенным вплоть до 1998 г., когда пленарное заседание Думы утвердило новый Регламент, предусматривающий ее создание.

3. Гражданский контроль. Гражданский контроль за этичностью поведения государственных служащих обеспечивается Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. и Федеральным законом о внесении в него изменений и дополнений, в соответствии с которыми гражданин имеет право обратиться в суд, если считает, что неправомерные действия должностных лиц нарушают его права и свободы, обжаловать их бездействие, повлекшее негативные последствия. В 1999 г. число обращений граждан в суды с жалобами на должностные лица и государственные органы возросло по сравнению с 1990 г. в 20 раз, при этом 85% жалоб признано обоснованными, и права граждан восстановлены[74].

Проблема обеспечения открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства включена в число приоритетных задач федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации» (2003-2005 годы)».

В развитых странах вопросам обеспечения гражданского контроля над чиновничеством уделяется большое внимание как в теории, так и на практике. В Германии, например, важнейший институт гражданского контроля над чиновничеством обеспечивается системой специальных административных судов, где граждане могут обжаловать нарушения органами публичной власти их прав и законных интересов. Такие суды действуют на трех уровнях: первой инстанции, земельном и федеральном. Их задача – защита граждан от произвола чиновников. Ежегодно они рассматривают десятки тысяч дел.

Система гражданского контроля за соблюдением этических требований не будет эффективной без активного участия в этом процессе самих государственных служащих. Именно поэтому Комитет министров Совета Европы, разрабатывая Рекомендации в виде Модельного кодекса для стран – участниц СЕ, включил в них такой контрольный механизм, как вменение в обязанность государственного служащего «информировать компетентные органы о любых известных ему или ей нарушениях настоящего кодекса другими государственными служащими», а также «сообщать компетентным органам любые доказательства, утверждения или подозрения относительно незаконной или преступной деятельности в отношении государственной службы, о чем ему (ей) стало известно при исполнении служебных обязанностей или в связи с их исполнением». Этот принцип рассматривается как выражение гражданского долга работника.

Эффективность подобного механизма контроля подтверждается практикой и в других сферах деятельности. Так, в Европейском кодексе профессионального поведения в области PR (Лиссабонский кодекс), принятом в 1978 г. и дополненном в 1989 г., предусмотрена обязанность работника PR «сообщать компетентным властям, занимающимся дисциплинарными вопросами, обо всех нарушениях или подозрениях в нарушении Кодекса, которые стали ему известны… любой практический работник PR, который допускает нарушение настоящего кодекса другими, будет сам считаться нарушителем этого кодекса»[75].

Публичный характер государственной службы как социально-нравственного института, призванного исполнять миссию общественного служения, обеспечивая прямые и обратные связи между государством и обществом, побуждает по-новому взглянуть на проблему этичности деятельности всех ее служб и прежде всего структур, обеспечивающих связи с гражданами, общественностью. Исполнение государственными органами функций по обеспечению связей с общественностью относится к одному из видов публично-правового процесса, который образует основу демократического государства и общества. Связь государства с гражданами и общественностью можно выразить понятием гражданской публичной связи государства.

Осуществление общественных связей можно определить как урегулированный не только законодательством, но и нормами профессиональной этики процесс реализации прав граждан на информацию об органах государственной власти, а также анализа общественного мнения и правосознания, легитимации государственных органов власти. За последние 30 лет во многих странах сложилась система профессионально-этическое регулирование в сфере деятельности служб, обеспечивающих связи органов государственной власти с гражданами, общественностью. Особое внимание в нем уделяется проблемам, связанным с правом на информацию, уважением прав и независимости средств массовой информации и недопустимостью любых попыток обмануть общественное мнение или его представителей. «Публика …желает знать, как и кто ею правит от ее же имени, и требует от политиков отчета»[76].

Активизация указанных выше видов контроля за этичностью поведения государственных служащих должна обеспечивать неотвратимость наказания за нарушение установленных требований. Однако многие законы написаны так, чтобы их можно было обойти, не нарушая. Поэтому, «если мы записываем, что депутат должен декларировать имущество и доходы, то обязаны расписать, как это делается, куда представлять, в какие сроки, какие будут последствия, если этого не сделать»[77].

Например, согласно статье 10 Федерального закона о статусе все депутаты должны ежегодно заполнять декларации об имуществе и доходах. Но в законе нет нормы, которая обязывала бы эти декларации представлять. Закон отсылает к общему налоговому законодательству, к законодательству о государственной службе. А общее налоговое законодательство устанавливает для всех граждан России необходимость заполнения ежегодной декларации о доходах только в тех случаях, когда размер доходов превышает уровень, установленный законом, а этот уровень ежегодно утверждается Государственной Думой. Кроме того, Закон о статусе предусматривает подачу деклараций по месту жительства, но никто не контролирует выполнение этой обязанности.

Бездействие многих законов способствует созданию атмосферы безнаказанности и вседозволенности, разрушая доверие граждан к власти, тем самым лишая ее социальной опоры в обществе. Эффективность контроля этичности поведения государственных служащих обеспечивает четко разработанная система механизмов и методик в совокупности с неотвратимостью наказания за нарушение установленных требований.

Механизмы реализации этических требований. Внедрение в практику государственной службы эффективных методов подбора квалифицированных кадров, оценки результатов служебной деятельности и стимулирования государственных служащих, мер ответственности и механизмов разрешения конфликта интересов на государственной службе является условием нравственного оздоровления кадрового корпуса государственной службы. Это актуализирует интерес к отечественному и зарубежному опыту разработки и использования конкретных механизмов реализации этических требований в практике государственной службы, в частности, в процессе отбора персонала, оценки его квалификации, формирования системы вознаграждения, планирования карьеры, введения института присяги, ограничений и санкций, вопросов правовой защиты государственных служащих, таких форм контроля, как социальный аудит и др.

Методы управления персоналом государственной службы в сфере нравственных отношений. Успех решения задач в сфере нравственных отношений во многом обеспечивается наличием разработанных методик и технологий этической оценки кадров на всех этапах управления персоналом: в процессе отбора персонала, оценки его квалификации, формирования системы вознаграждения, планирования развития карьеры:

· организационно-распорядительные методы предусматривают разработку и утверждение правил поведения, этических норм, этического кодекса, присяги, создание этических комиссий;

· социально-психологические методы предполагают моральное стимулирование, создание нормального морально-психологического климата, развитие у работников потребности работать в соответствии с выработанными этическими принципами. Они носят, если так можно сказать, «косвенный» характер управленческого воздействия и основаны на использования социального механизма - системы взаимоотношений в коллективе т.п.;

· административные методы ориентированы на формирование должного поведения, осознанная необходимость следовать этическим принципам законности, справедливости, гуманизма и т.д. через прямое воздействие специальных административно-регламентирующих актов, подлежащих обязательному исполнению;

· методы воспитания побуждают работника к определенным действиям (убеждение и побуждение) и оценивают его деятельность и поступки (поощрение и порицание).

Методы отбора персонала могут включать тесты; проверку наличия в дипломе учебных дисциплин «Этика государственной службы», «Нравственные основы государственной службы и кадровой политики», «Этикет деловых отношений» и др.; экзамены, собеседование, получение согласия работника на прохождение этической учебы в процессе работы в данной организации.

При оценке квалификации работника уровень его этической грамотности может выявляться по результатам этического тестирования, на основе самооценки уровня его этичности и представлений о тех требованиях, которые необходимы для исполнения данной должности.

Система вознаграждения за труд должна строиться в прямой зависимости от наличия или отсутствия этических нарушений со стороны работника.

В планируемое развитие карьеры сотрудника должна включаться этическая учеба и оценка результатов повышения профессионализма по эффективности этической учебы (на основании числа этических нарушений в практической деятельности).

Многообразны методы оценки нравственной составляющей профессионализма государственного служащего. Различаются формальные, или формализованные методы (изучение биографии и документов, тестирование, анкетирование, личностный опросник), и неформальные, или неформализуемые (собеседование, интервью, наблюдение и самонаблюдение (интроспекции), групповая дискуссия, психологические методы социометрии, проективный метод) и др.

В практике сложился двусторонний подход к оценке личности: оценка типических и индивидуальных качеств человека. В зависимости от ориентации на дело и на человека, по основанию стиля руководства в литературе разработаны типологии руководителей, которые могут служить основой для типизации объектов оценки и прогнозирования их поведения в различных ситуациях. Индивидуальные нравственные качества человека могут оцениваться в процедурах оценочных бесед, в процессе тестирования.

В менеджменте последних десятилетий стал широко использоваться метод оценочных центров, т.е. оценка менеджеров и кандидатов в менеджеры в специально организованных учреждениях и выявление системы характерологических качеств, необходимых человеку для успешного выполнения определенной служебной деятельности.

Оценка личностных и нравственных качеств служащего осуществляется с использованием таких методов, как предварительное изучение личных дел служащих, результатов их профессиональной деятельности, хода и итогов аттестаций и конкурсов, общественного мнения. Широко используются и методы собеседования, тестирования, анкетирования, экспертных оценок, групповой дискуссии, матричный метод оценок, метод деловой игры, метод самооценки.

В некоторых организациях США широко используется метод социальных ревизий: в годовых отчетах или ежегодных обзорах журнала «Форчун» организуются «социальные разоблачения» с перечнем наиболее и наименее уважаемых компаний, для оценки которых используется в качестве совокупной схемы ранжирования в числе других индекс «ответственности перед обществом и средой обитания».

Присяга. Как свидетельствует не только современный зарубежный, но и российский исторический опыт, эффективным средством обеспечения законности и этичности в деятельности государственных служащих может стать присяга, которая дается в момент заступления в должность государственной службы и является одним из условий пребывания в ней.

В петровские времена идея служения Отечеству составляла основную ценность духовного потенциала, передаваемого потомкам. Государева служба на Руси была почитаема, служилые люди наделялись не столько правами, сколько обязанностью служить на благо государства. Поступление их на службу сопровождалось присягой верности, которая давалась не только при поступлении, но и при каждом получении нового чина.

Институт присяги и сегодня действует во многих странах. В государственной службе Германии, для государственно-служебных отношений которой характерно единство прав и обязанностей государственных служащих, право на равный доступ к государственной службе уравновешивается обязанностью давать присягу, отказавшийся увольняется. В США, где институт присяги введен в практику государственной службы более 20 лет назад, присяга дается в форме специального бланка, заполняемого каждым служащим, назначаемым на должность. Смысл присяги заключается в следующих словах: «Торжественно клянусь в том, что буду отстаивать и защищать Конституцию Соединенных Штатов от всех врагов, внешних и внутренних; что буду честно и преданно выполнять ее положения; даю это обязательство свободно, без каких либо оговорок или намерений уклониться; я буду честно и добросовестно выполнять свои должностные обязанности, которые мне известны.

Да поможет мне Бог;

я не участвую в забастовках против правительства Соединенных Штатов и любого его ведомства и не буду участвовать в них;

ни я, ни кто-либо другой никогда не совершали каких-либо действий, направленных на получение должности в обход существующих правил».

Проведенные среди российских государственных служащих опросы показали, что более половины считают необходимым введение определенной процедуры принятия кодекса конкретным работником государственного учреждения в виде или устного согласия его выполнять, или письменного обязательства. Особой формой присяги можно считать включение требований Кодекса поведения государственного служащего в содержание трудового договора (контракта) государственного служащего, что обеспечит обязательность соблюдения этих положений и возможность наложения санкций дисциплинарного характера за их нарушение.

Ограничения и санкции. Поскольку трудно ожидать, что служащие будут добровольно и добросовестно соблюдать все положения, необходимые этические нормы, изложенные в нормативных документах, в Этическом кодексе и т.д., возникает необходимость «оснастить» их соответствующими санкциями за невыполнение или ненадлежащее выполнение предусмотренных им требований - от порицания до исключения в особых случаях из корпуса профессиональных чиновников. У нас есть некоторый опыт разработки подобных механизмов.

Так, правила депутатской этики, выработанные комиссией по вопросам депутатской этики Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, запрещали народному депутату и членам его семьи получать от кого бы то ни было подарки, совокупная стоимость которых превышала 500 рублей в год, что составляло около 5% его годовой зарплаты.

Принятый в октябре 1996 г. и одобренный Президиумом Аудиторской палаты России Кодекс профессиональной этики аудиторов предписывает не только осуждение неэтичного поведения отдельных аудиторов, но и требование их исключения из профессионального сообщества, лишения квалификационных аттестатов и лицензий на право проведения аудиторской деятельности.

Подобная регламентация поведения работников в организации распространена и в мировой практике, в том числе и в государственной службе. В США Закон запрещает государственным служащим, членам палаты представителей принимать прямо или косвенно от любого лица подарки, общая стоимость которых за календарный год превышает 100 долларов. Сенаторам запрещается получать подарки на сумму свыше 100 долларов в год от частных лиц или организаций, заинтересованных в находящихся на рассмотрении в Конгрессе законопроектах, а от других дарителей разрешается принимать подарки на сумму не свыше 300 долларов в год. При этом под подарком понимается, помимо подарка в прямом смысле слова, плата за что-либо, пожертвование, ссуда, передача денег, оплата услуг, а также оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов. Запрет не распространяется на подарки, стоимость которых не превышает 35 долларов и которые являются выражением гостеприимства. Закон четко устанавливает, в какой форме может быть сделано запрещенное подношение, регламентирует процедуру возвращения последнего, если оно было принято вследствие добросовестного заблуждения[78].

Еще более детально понятие подарка определяют внутренние правила Конгресса. Например, в сборнике толкований для палаты представителей Конгресса США указывается, что угощение, включающее еду и напитки, но не связанное с предоставлением жилья, не следует считать подарком. Но если стоимость еды превысила 75 долларов или на обеде присутствовала также супруга конгрессмена, тогда эта услуга уже подпадает под понятие подарка. Особенно тщательно контролируются отношения конгрессменов с иностранными государствами и организациями, подарки от которых разрешается принимать, если их стоимость не превышает 200 долларов в год, что составляет около 0,2% годового жалованья конгрессмена. Подарки на большую сумму могут быть приняты лишь при условии, что в 60-дневный срок они будут сданы в соответствующую палату Конгресса. По возвращении из зарубежной командировки все подарки, стоимость которых превышает 200 долларов, также сдаются в обязательном порядке.

После принятия материального подарка, превышающего дозволенную стоимость, члены, должностные лица и служащие палаты представителей Конгресса США обязаны докладной запиской сообщать в комитет по стандартам официального поведения следующую информацию: фамилия и должность получателя; краткое описание подарка и обстоятельств, оправдывающих его принятие; его оценочная стоимость в США на момент получения; дата принятия подарка; название органа иностранного правительства, а также фамилия и должность дарителя; местонахождение подарка в данный момент. Комитет по стандартам официального поведения обязан собирать все докладные записки и не позднее 31 января каждого года составлять их полный перечень за прошедший год. Сведения хранятся в течение семи лет и доступны для ознакомления общественности.

Правила палаты не разрешают получать гонорары за публичные выступления конгрессменов свыше 30% их жалованья и не свыше 2 тыс. долларов в год в качестве каждого отдельного гонорара. Усилена ответственность за нарушение правил заполнения финансовых отчетов. За несвоевременное заполнение отчета предусмотрен штраф в 200 долларов, за предоставление неправильных данных штраф увеличен с 5000 до 10000 долларов.

Определенные ограничения введены и в отношении деятельности конгрессменов после окончания срока их полномочий. В течение года после пребывания в Конгрессе им запрещается заниматься лоббистской деятельностью, представлять чьи-либо интересы, включая интересы иностранных государств, перед правительственными и законодательными органами.

Самой суровой мерой наказания за нарушение этических норм законодателями в США является исключение из Конгресса, принимаемое двумя третями голосов. К другим мерам наказания относятся: вынесение порицания, наложение штрафа, решение о возврате незаконно полученных доходов и пр. Хотя эти меры и не влекут за собой отставку законодателя, но наносят ощутимый удар по его репутации, ставя под сомнение его дальнейшую политическую карьеру

Некоторые специалисты полагают, что для обеспечения претворения моральных ценностей в жизнь необходимо, чтобы принятие кодекса «сопровождалось и подкреплялось решительными мерами, вплоть до судебной ответственности». В законодательстве США такие меры уже приняты и действуют: за нарушение государственным служащим этических требований, связанных, например, с оплатой гонорара за любой вид деятельности и др., в нем предусмотрены наказание в виде денежного штрафа до 50 тысяч долларов или тюремного заключения сроком до одного года, а в особых случаях – до пяти лет. Со времени принятия Закона 1978 г. по 1992 г. Конгресс рассмотрел обвинения, касающиеся 63 его членов, из них к 31 конгрессмену применены санкции, вплоть до осуждения, 16 человек ушли в отставку или объявили о намерении уйти в отставку по названным причинам.

Социальный аудит. Эта форма оценки степени освоения этических требований, их реализации в социальном поведении организации в общественной среде и степени его соответствия общественным ожиданиям используется в практике менеджмента сравнительно недавно – около двух-трех десятилетий.

Социальный аудит призван проверять и давать информацию о том, в какой степени действия организации соответствуют ожиданиям общества. Этот механизм внедрения этических требований в практику может быть использован и для внутреннего контроля за степенью этичности поведения и действий кадрового корпуса, за выполнением требований Этического кодекса. С его помощью можно осуществлять проверку и информировать общественность о том, в какой степени деятельность государственных служащих соответствует социальным ожиданиям и этическим стандартам.

В России социальный аудит, несмотря на его очевидную полезность как для развития организации, так и для общественного блага, пока не получил должного развития. Организации пользуются им в основном для внутренних нужд, причем из них только пятая часть делает результаты проверки достоянием общественности.

Правовая защита государственного служащего. Воспитание необходимых сегодня российскому чиновнику нравственных качеств – гражданственности, патриотизма, честности и порядочности, неподкупности и социальной ответственности и др. - предполагает социальную и государственную востребованность этих качеств, а следовательно, и всемерную их поддержку со стороны государства – и правовую, и моральную. Государственный служащий должен чувствовать себя защищенным и от произвола начальства, и от коррумпированного давления неформальных групп и группировок, объединенных узковедомственными или личными целями, вступающими в противоречие с интересами общества и государства.

Формирование положительной мотивации государственного служащего к добросовестному, честному служению общественному и государственному интересу, выполнению своего гражданского и служебного долга не может быть успешным, если его обязанности не будут уравновешены обязанностями государства по обеспечению условий и стабильности его труда, правовой защиты и достойного уровня жизни его и его семьи. «Служащие должны быть защищены от преследования за законное раскрытие информации о нарушениях законов, правил и инструкций, а также о плохом управлении, значительном разбазаривании средств, злоупотреблениях властью или возникновении серьезной угрозы общественному благу и безопасности»,- так записано в Законе США о реформе этических норм. В несколько упрощенном виде эти положения воспроизведены на вручаемой каждому чиновнику специальной пластиковой карточке[79].

Эффективным механизмом защиты государственного служащего могли бы стать структуры, подобные которым созданы и действуют многие годы в ряде стран, например, такие, как институт уполномоченного по государственной службе в Великобритании, в обязанности которого входит рассмотрение административных действий в сфере государственной службы; институты посредника и инспекторского корпуса во Франции – независимых инстанций, которые изучают жалобы в связи с неправильными действиями администрации по отношению к служащим, факты незаконных действий администрации в государственных органах; Совет по защите заслуг в США, обеспечивающий соблюдение Закона о гражданской службе, одним из основных принципов которого является соблюдение высоких стандартов честного поведения и заботы об общественном интересе, и др. Главным назначением Совета по защите системы заслуг(Merit System Protection Board) является защита принципов merit system[80], составляющих основу кадровой политики государства, от злоупотреблений и неправильных действий администрации государственных учреждений: оказание незаконного предпочтения кому-либо из служащих или претендентов на должность; кумовство (непотизм); преследование или угроза преследования по отношению к работнику, законным образом раскрывшему информацию, доказательно свидетельствующую о каких-либо нарушениях.

Проведение в жизнь принципа merit system осуществляет службауправленияперсоналом. В частности, она рассылает служащим перечень наиболее опасных нарушений правил поведения служащими. Роль первой инстанции, исполняющей задачи предварительного расследования, выполняет Бюро специального адвоката, которое занимается предварительным расследованием случаев нарушения законов в отношении государственных служащих по их жалобе. Общий надзор за соблюдением merit system осуществляет специальное подразделение в составе комитета – отдел политики и оценки.

Все эти институты призваны не только обеспечивать правовую защиту государственных служащих в ситуациях, которые один из зарубежных авторов образно определил как «гражданское повиновение в особо стрессовой ситуации», но и в ситуации морального выбора служащего при получении им незаконного с его точки зрения распоряжения руководства. Они обеспечивают и моральную защиту государственных служащих, укрепляя положительную мотивацию на честное, добросовестное служение и уверенность в стабильности своего служебного положения.

Этическое и правовое образование. Поскольку этические нормы становятся внутренним регулятором поведения человека лишь при условии, когда они, превращаясь в собственные личностные ценности, мотивируют его поведение, а усвоение норм морали происходит в процессе как воспитания, так и самовоспитания, постольку включение курса этики и культуры поведения в учебные планы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, как и в систему общего образования, представляется сегодня насущной необходимостью. Осознание необходимости служения государству, Отечеству, обществу требует глубокой перестройки мировоззрения и психологии чиновника, повышения уровня его правовой и этической культуры.

Российской государственной службе необходима целостная система этического образования. Пока же можно говорить лишь о фрагментарном этическом обучении государственных служащих в виде отдельных вкраплений в учебные программы спецкурсов, лекций, иногда деловых игр, да и то не во всех учебных заведениях, готовящих специалистов для сферы управления. Такие научные дисциплины, как «Нравственные основы кадровой политики и государственной службы», «Этические проблемы государственной службы», «Культура поведения и деловой этикет» в тематических планах многих высших учебных заведений, осуществляющих подготовку и повышение квалификации государственных служащих, пока остаются скорее исключением, чем правилом.

Одной из форм обучения этичному поведению руководителей и рядовых сотрудников является «встраивание» предмета этики и этикета деловых отношений в программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. В ряде стран (например, в ФРГ, Японии) непосредственно в аппарате создаются «кружки качества», в которых государственные служащие не только повышают свои профессиональные знания и умения, но и обучаются технике ведения телефонных разговоров, правилам общения с посетителями, проведения деловых переговоров и т.д. В Японии ежегодно тратится до 700 миллионов долларов на обучение правилам поведения служащих и консультирование их по этим вопросам. В США этическое обучение ежегодно проходят от 400 до 600 тысяч федеральных служащих. Деловая этика изучается в университетах, колледжах и других учебных заведениях по специальной программе, разработанной для бизнес-школ.

Социальная защищенность общества и каждого его гражданина, доверие к государству, его органам и полномочным представителям в лице государственных служащих могут «покоиться» только на неукоснительном со