Модельный Этический кодекс государственного служащего

 

Среди всех механизмов, способствующих формированию надлежащей нравственности государственных служащих, одним из наиболее действенных является специально разработанный, нормативно принятый Этический кодекс государственного служащего (Кодекс административной этики).

Этический кодекс государственного служащего – система определенных нравственных стандартов, свод конкретных норм поведения, определенных и сформулированных в рамках административной этике, необходимых для успешной профессиональной деятельности особой социально-профессиональной группы, главная задача которой - обеспечить реализацию государственных функций. Он регламентирует не только служебную, но, отчасти, и частную жизнь государственного служащего, определяет их нравственную сторону, устанавливает четкие этические нормы поведения.

Анализируя данную проблему нельзя обойти вопрос о том, насколько вообще необходимы кодексы профессиональной морали. Отношение к ним как специалистов, так и самих объектов (людей), на которых распространяется действия соответствующих кодексов, неоднозначно. Так, существует мнение, что любые моральные кодексы - дело искусственное, надуманное, формальное по своей сущности и в силу этого никакой особой пользы они не приносят. Вспоминают при этом известный Кодекс строителя коммунизма. Анализ социальной практики, напротив, говорит о том, что подобные кодексы и общегражданские, и профессиональные, и отдельных служб, учреждений, фирм и т.д. достаточны эффективны и востребованы.

Можно выделить несколько причин, обусловливающих объективную необходимость этического кодекса государственного служащего.

· Подобный кодекс в концентрированном виде содержит сущность и специфику моральных принципов и норм в сфере государственно-служебных отношений, особенности их функционирования в реальной общественной группе, в данном случае - государственных служащих. Причем, что наиболее важно, эти принципы и нормы даются в конкретной прикладной форме.

· В юридических нормативно-правовых документах нельзя дать исчерпывающий перечень всех норм и правил повседневного поведения служащего, поскольку их нельзя охватить все и, что главное, далеко не все нормы поведения подлежат административно-правовому регулированию. Кодекс административной этики - дополнительный и достаточно эффективный инструмент регулирования служебных отношений в профессиональной среде государственных служащих, основанный именно на общественном воздействии на данные отношения.

· В силу приведенных выше факторов, подобный кодекс выступает своеобразным критерием для определения профессионализма государственных служащих. Отсутствие необходимых нравственных принципов, качеств у государственного служащего, невыполнение им моральных предписаний, сформулированных в кодексе, означает его низкий профессиональный уровень или вообще непригодность данного человека к государственной службе. В этом отношении Этический кодекс является серьезным конкретным инструментом самой кадровой политики, с помощью которого осуществляется формирование должного кадрового состава государственных служащих.

· Этический кодекс выполняет также воспитательные и образовательные функции. Поскольку в нем собраны и систематизированы основные нравственные требования к государственным служащим, кодекс показывает те ориентиры - принципы, нормы, качества, - к которым они должны стремиться, воспитывать, сформировать их у себя. Кодекс полезен и как своеобразный справочник, учебник. Он помогает соответствующему чиновнику правильно ориентироваться в достаточно сложных нравственных ситуациях в сфере государственной службы.

Как это уже рассматривалось в гл. 3.1. учебного пособия, анализ нравственного уровня современного государственного служащего выявил достаточно серьезную проблему: большинство опрошенных слабо ориентированно в вопросах административной этики, не знают или неправильно понимают моральные нормы служебного поведения. В целом от 65 до 85% государственных служащих не знают, как с точки зрения морали правильно поступать в той или иной ситуации. Например, непонимание (незнание) этических норм поведения государственного служащего выявлено по достаточно острой и распространенной в сфере государственной службы проблеме: как относиться к подаркам, сувенирам, которые преподносятся служащим в процессе выполнения ими своих прямых функций. Опрос показал, что 36% государственных служащих считает, что их не следует брать в любых случаях; 6% – их можно взять с разрешения начальства; 27% - что «это его личное дело, как поступить с сувениром» и т.д.

В то же время в проекте модельного Этического кодекса государственного служащего РФ (см. Приложение) достаточно четко выписаны условия, при которых проблема сувениров (подарков) решается с моральных позиций.

«Государственный служащий может принимать подарки, вознаграждения и почести только в случаях, когда:

1- вручение происходит официально и открыто;

2- награждение или поощрение надлежащим образом объяснено и обосновано;

3- вышестоящее начальство поставлено в известность о факте вручения подарка или вознаграждения».

В данном случае можно пойти и по другому пути (как в США, Германии и других странах): нормативно запретить принимать подарки, стоимость которых более разрешенной в нормативном документе суммы (кстати, весьма маленькой). Речь в данном случае идет не о тех или иных способах решения данной проблемы, а о том, что, во-первых, надо выработать соответствующие моральные или правовые нормы и, во-вторых, государственные служащие обязаны их знать и придерживаться. Этический кодекс и призван помочь решить эту проблему.

Позитивная или негативная значимость Этического кодекса государственного служащего определяется тем, из каких основных принципов исходили его разработчики и какая нравственная система заложены в нем. Этический кодекс государственного служащего должен исходить из того, что особенность морали государственного чиновника заключена прежде всего в абсолютном следовании им при исполнении своего служебного долга государственному интересу. Нравственное сознание государственного служащего находит опору в общественно-значимых нравственных принципах. От человека требуется действовать в соответствии с этими принципами, а не по традиции, не по обстоятельствам.

Важно подчеркнуть, что Этический кодекс не содержит каких-либо специально придуманных нравственных норм, точно так же, как их не содержит и административная этика, персонифицированным воплощением которого он является. Кодекс опирается на реальные нравы, сообразуется с системой ценностей, существующей в обществе, представлениями о моральном и аморальном в человеческом поведении, которые исторически сложились в общественном мнении. Общественная мораль является основой для профессиональной этики (подробнее об этом см. в гл. 3.1. учебного пособия).

Трудность разработки сегодня Этического кодекса заключается именно в том, что, как уже анализировалось, современное российское общество не интегрировано в единое целое посредством господствующей морали, находится во многом на грани отрицания сложившихся раннее нравственных норм и ценностей, плохо противостоит всяческим аморальным явлениям. С одной стороны, это затрудняет опору на любые профессиональные кодексы, а, с другой, их разработка и принятие способствует формированию господствующих моральных норм.

Кодекс должен сообразовываться с утвердившейся в обществе политической и правовой системой. Это означает прежде всего, что он не должен противоречить нормам права, представленным в Конституции Российской Федерации, общим концепциям прав человека. Вместе с тем есть специальные документы, трактующие юридические нормы государственной службы. В силу этого Этический кодекс остается свободным от прямого воспроизведения правовых норм, допуская лишь упоминание о соответствующих позициях закона и отсылая к соответствующим законодательным актам. Этический кодекс не должен быть версией юридического закона ни по содержанию, ни по механизму своего применения и воздействия. Необходимо учесть, что этическое поведение не может складываться по формуле «законно, значит, правильно». Никакая формальная процедура не отменяет моральных оценок и решений, основанных на личном восприятии ценностей.

Следует особо подчеркнуть еще одно существенное обстоятельство. В содержании Этического кодека отражается важное положение административной этики о том, что для нравственной оценки поведения государственного служащего зачастую требуется более высокий стандарт, чем для оценки людей других профессий. Такое положение объясняется прежде всего тем, что высшие должностные лица, федеральный персонал и государственные служащие иных категорий объективно наделены большой властью и полномочиями. Институциональная власть является решающим фактором в достижении практических целей и моральных идеалов общества. Этические требования для людей, наделенных властью, еще более строги, чем для людей без власти, и их ответственность тем больше, чем выше статус государственного служащего.

В формировании этического кодекса следует избегать двух опасных предположений.

Во-первых, что государственные служащие априорно бесчестны и развращены властью и именно поэтому нуждаются в жестком и подробном нравственном регулировании.

Во-вторых, не следует ожидать, что в нравственном смысле государственные служащие всегда и во всем обязаны и могут сделать то, что не под силу простым гражданам. Поэтому Этический кодекс не должен походить на опеку, под которую берут недееспособных и неполноценных членов общества, но так же он не должен требовать от государственных служащих героизма и святости как известной крайности.

Этический кодекс призван укрепить уверенность высоконравственных, добросовестных, профессиональных служащих, что их работа, их личные усилия будут позитивно оценены и вознаграждены по достоинству и в системе государственной службы, и в общественном мнении. Понятие «вознаграждение» далеко не всегда связывается человеком с материальным поощрением. Не менее существенными оказываются такие факторы, как общественный статус, моральная оценка, перспективы роста, карьеры и т.д.

Этический кодекс не может служить аналогом или заменителем правового документа. Попытка принудить к соблюдению этических требований перечеркивает его смысл, положения кодекса человек должен разделять сознательно и свободно. В нем не должна иметь место обвинительная направленность, попытка подозревать служащего в скрытом аморализме, угрожать ему реальным возмездием и другими ощутимыми потерями, если он отступает от этической нормы.

Мораль должностного лица не может основываться только на его собственном представлении о добре и зле, на его личной совести. Она определяется и общественными потребностями. Следование этическим стандартам при исполнении служебных обязанностей предполагает при этом и специальные процедуры и методы контроля, которые определяются в том числе и Этическим кодексом. Служебное поведение по определению является контролируемым поведением.

По своему содержанию Этический кодекс включает в себя три типа нравственных норм: предписывающие (как требуется с точки зрения профессиональной морали государственного служащего поступать в определенных ситуациях); запретительные (что конкретно не разрешается в рамках служебного поведения); рекомендательные (как следует себя вести в той или иной нравственной ситуации).

По форме Этический кодекс состоит из преамбулы, из разделов об общих нравственных принципах, которыми должен руководствоваться государственный служащий в своей профессиональной деятельности; специального раздела о соответствующих нравственных нормах, правил должного служебного поведения, выполнения служебных обязанностей; раздела об особенностей коллегиального поведения; специальной главы, посвященной недопустимости аморальных, корыстных действий и других разделов. Поскольку многое из содержания проекта Этического кодекса уже было рассмотрено в соответствующих главах учебного пособия, в данном случае ограничимся только примерами того, как конкретно представлены в рамках проекта Этического кодекса некоторые нравственные принципы, нормы, требования.

В преамбуле определяются суть и значимость кодекса, его основные функции. В ней же дается генезис (основание, природа) нравственной специфики профессиональной деятельности государственного служащего. Объективно он выступает одновременно как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влияние на развитие социальных и экономических процессов, как руководитель персонала, а также как частное лицо. Эти роли могут вступать в противоречия друг с другом, следствием чего являются такие нравственные дилеммы и конфликты, которые не всегда имеют ясное и однозначное решение. В преамбуле сформулированы и некоторые важные особенности нравственного регулирования в сфере государственной службы: эта служба не является для человека привилегией; государственный служащий в силу специфики его работы добровольно ограничивает некоторые свои гражданские права; этические требования становятся более строгими и ответственность тем выше, чем выше статус государственного служащего и др.

В первых разделах кодекса, посвященных основным нравственным принципам государственного служащего сказано, что «интересы государства, общества, Отечества являются основополагающим принципом, высшим критерием этики и конечной целью профессиональной деятельности государственного служащего». Это, казалось бы весьма общее положение кодекса, обусловливает вполне конкретные нравственные нормы. Государственный служащий не имеет права подчинять общественный интерес частным интересам индивидов или групп, заведомо, систематически и последовательно действовать в интересах только одной из социальных групп, неважно какой, преуспевающей или социально незащищенной, если это наносит вред государству и обществу. Он обязан действовать в общенациональных интересах во имя благосостояния всего народа России. Именно поэтому и Федеральный закон о государственной гражданской службе запрещает государственным служащим заниматься предпринимательской и политической деятельностью и т.д.

Государственный служащий, сказано далее в Кодексе, не должен своими действиями, предложениями, решениями подрывать авторитет государственной власти, ставить выполнение служебных обязанностей в зависимости от личной заинтересованности, уклоняться от личной ответственности.

Особенность этики именно государственного служащего является нравственный принцип, по которому он имеет право не повиноваться или игнорировать любое распоряжение, любую инструкцию, даже в том случае, если они имеют законное административное и нормативное основание, но находятся в серьезном противоречии с Конституцией РФ, с основными правами человека. Его долг протестовать против такого распоряжения, против его подготовки и осуществления посредством обращения в высшие инстанции, в органы юстиции, в общественные организации, в средства массовой информации. И в этом случаи нравственно оправдано нарушение служебной иерархии, административных инструкций.

В предписывающих и запретительных разделах проекта Этического кодекса сформулированы нравственные нормы поведения государственного служащего в типичных и наиболее важных ситуациях в сфере государственной службы. Так, он не должен принимать почестей, вознаграждений, сувениров, не предусмотренными официальным регламентом.

Кодекс предполагает некоторое добровольное самоограничение для государственного служащего обычных прав гражданина. Примером тому служит положение, согласно которому государственный служащий не должен выступать в средствах массовой информации, давать интервью, выражать любым другим способом мнение, принципиально отличное от политики государственного органа, где он служит, без согласования с соответствующими инстанциями данного органа. В случае принципиального несогласия с политикой, проводимой государственным органом, где он служит, государственный служащий обязан оставить государственную службу. Государственный служащий обязан вести дискуссию в корректной форме, не подрывающей авторитет государственной службы.

Точно также, если по обычному праву гражданин может игнорировать общественное обвинение в свой адрес в совершении каких-либо аморальных поступков, то государственный служащий в любом случае обязан ответить на него.

Важнейшим нравственным требованием к государственному служащему, кстати, зафиксированному в соответствующих документах по административной этике многих государств, является так называемый «принцип лояльности» (его анализу посвящена специальная глава учебного пособия).

Ряд положений проекта кодекса касается нравственных аспектов коллегиального поведения государственного служащего, его моральным правам, связанным с выполнением основного долга и т.д.

Конечно, в Этическом кодексе нельзя предусмотреть все нравственные коллизии, возникающие в практической деятельности государственного служащего. Правила кодекса, как уже подчеркивалось, не заменяют и личного морального выбора, позиции и убеждений человека, его совести.

Важнейшим условием эффективности функционирования Этического кодекса является механизм его воплощения, способы контроля и санкции за нарушением его норм. Кодекс не может служить аналогом или заменителем правового или административного документа. Попытка административными мерами принудить государственного служащего к соблюдению нравственных требований перечеркнет основной смысл Кодекса. Обязательный характер содержащихся в нем положений основан на добровольном соглашении-договоре между служащим и государственным органом. Исходя из этого определяются и конкретные формы и методы контроля за выполнением положений Кодекса, возможные санкции за их нарушения. В любом случаи администрация и тем более правовые органы не должны решать этические споры. Для этого могут быть созданы Этические комиссии, Суды чести и т.д. Характерно отношение самих государственных служащих к этому предложению. Проведенные исследования показывают, что среди опрошенных государственных служащих только 25% считает необходимым создание подобных органов. Почти половина респондентов высказалась против этого.

Можно предположить, что подобное отношение к идее создания Этических комиссий объясняется двумя основными причинами. Во-первых, отсутствием опыта их работы (а в ряде случаев наличие отрицательного опыта советского периода «проработок» людей на разного рода собраниях, «товарищеских судах»). Во-вторых, боязнь отвечать за свои неблаговидные проступки перед авторитетным органом.

Поскольку многие практики и исследователи данной проблемы считали необходимы создание специального органа, осуществляющего определенный контроль за нравственностью государственных служащих, то в опросе выявлялось мнение самих служащих, какими конкретными функциями они могут (или должны) обладать. Анализ позволил определить данные функции и степень их важности. Подобные комиссии должны (могут):

- участвовать в обсуждении кандидатур на вакантные должности;

- принимать участие в работе аттестационных комиссий;

- давать моральную оценку проступкам всех государственных служащих, в том числе руководителей;

- выносить общественное порицание.

- рекомендовать руководству принимать административные меры к нарушителям этических норм;

- рекомендовать сотруднику, серьезно нарушившему этические нормы, добровольно подать в отставку.

По вопросу о том, где (или при ком) могут работать Комиссии по этике большинство государственных служащих считает, что они должны находиться в учреждениях, а не при каких-либо территориальных органах власти.

Конечно, необходим тщательный анализ всех проблем, связанных с разработкой и принятием Этического кодекса государственного служащего РФ, но бесспорно одно: подобный кодекс является эффективным средством укрепления нравственных основ всей системы государственной службы. Можно только сожалеть, что лишь половина опрошенных государственных служащих (в исследовании 1997 г.), считала целесообразным разработку подобного Кодекса (каждый пятый вообще отвергает идею Этического кодекса, остальные не определились).

Проведенный анализ показывает, насколько необходимо и своевременно разработать и ввести в действие Этический кодекс государственного служащего. Как уже указывалось, подобные кодексы давно и успешно работают во многих странах мира (США, Франции, Великобритании и др.). Знаменательно, что в 11 мая 2000 г. Комитет министров Совета Европы на своей 106-й сессии принял специальный «Модельный кодекс поведения для государственных служащих». В рекомендации Комитета министров об этом кодексе (№ R (2000) 10) сказано: «... принимая во внимание, что государственные служащие являются основным звеном государственной администрации... Будучи убежден, что коррупция представляет собой серьезную угрозу для правового государства, прав человека, справедливости, в том числе и социальной; что она мешает экономическому развитию, ставит под угрозу стабильность демократических институтов и нравственных устоев общества... Будучи убежден, что привлечение внимания общественности и продвижение этических ценностей являются важными средствами по предупреждению коррупции, рекомендует правительствам государств-членов при соблюдении национального законодательства и принципов, регулирующих деятельность государственной администрации, содействовать принятию национальных кодексов поведения для государственных служащих, руководствуясь Модельным кодексом поведения для государственных служащих...».

Ныне в Государственной Думе Федерального Собрания РФ вновь поставлен вопрос о необходимости принятия закона о Кодексе служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления (Кодекс государственных служащих Российской Федерации).

Первый вариант проекта был вынесен в Госдуму в 2002 г. Он был тщательно и всесторонне проанализирован (в том числе и в дискуссиях, организованных в Академии государственной службы при Президенте РФ), были внесены существенные изменения и поправки. В то же время и во втором варианте законопроекта сохранились серьезные недостатки. В нем смешивались два разных основания: документа, призванного осуществлять нравственное регулирование силой общественного воздействия (собственно кодекс) и нормативно-правового акта, опирающегося на административное принуждение. Вероятно, неслучайно Комитет министров Совета Европы принял именно модельный кодекс поведения для государственных служащих. В настоящее время Государственная дума обратилась к проекту Этического Кодекса, разработанному учеными РАГС.

Конечно, Россия - единое государство в отличие от союза государств Совета Европы. Но и в ней регионы весьма существенно отличаются друг от друга прежде всего именно по нравственно-психологическим особенностям межличностных и общественных отношений. Разные обычаи, разные традиции определяют и разное ценности, нормы в отношениях между людьми, между властью и человеком. Именно поэтому, можно предположить, что и для Российской Федерации так же будет правильнее принять модельный этический кодекс, в котором были бы сформулированы общие, принципиальные для всех нормы административной этики, основные ее принципы, требования и т.д., и в то же время предусматривалась бы возможность дополнить их нормами, обусловленными спецификой нравственных отношений своего региона.

Исходя из этих соображений, в данном учебном пособии дается проект Модельного Этического кодекса государственного служащего*, разработанного группой специалистов из Академии государственной службы при Президенте РФ, МГУ им. М. Ломоносова под руководством профессора РАГС В. Соколова. Его авторы надеются, что подобный модельный кодекс сможет помочь в разработке не только соответствующих региональных документов, но и нравственных кодексов отдельных учреждений, органов власти и т.д.

В любом случае в настоящее время разработка Этического кодека государственного служащего является насущной необходимостью. Отечественная и мировая практика подтвердила его высокую эффективность в процессе формирования должной морали государственного служащего.