Специфика ответственности государственного служащего

Еще Макиавелли ставил успех развития демократии в прямую зависимость от нравственной подготовленности к ней людей, населения. Демократические процессы, происходящие в России, автоматически не повлекли за собой повышения персональной ответственности на всех уровнях в силу неготовности основной массы российского общества к демократии, ослабления правопорядка в стране, коррозии нравственных устоев и отсутствия общественных идеалов, которые бы поддерживались большинством населения. В этих условиях формирование социальной ответственности государственных служащих, в глазах общества олицетворяющих собой государство, становится важной социальной и политической задачей, актуальность которой диктуется как потребностями общества, так и необходимостью развития самой личности государственного служащего.

Понятие ответственности. Ответственность – сложное общесоциальное явление, включающее в себя экономические, нравственные, культурные, психологические и другие аспекты. Это дает основание рассматривать его на междисциплинарном уровне на основе социологического, философско-этического, психологического, исторического подходов.

Проблема ответственности волновала многих ученых. Так, М. Вебер в числе трех основных качеств, необходимых политику, - страсть (самоотдача), чувство ответственности и глазомер (осознание реальности) - второму качеству отводил ведущую роль как «главной путеводной звезде» успешной деятельности[35].

В России понятие ответственности закреплено еще с петровских времен во многих нормативных документах, регулирующих государственную службу, где подробно перечислялись все возможные виды нарушений чиновниками служебного долга и указывались дисциплинарные, административные и другие санкции за ненадлежащее управленческое действие или бездействие государственного служащего.

В досоветской России все чиновники высшей бюрократии (в том числе губернаторы, председатели губернских земских управ, министры и начальники главных управлений, вплоть до Председателя Совета министров, т.е. лица, которых мы сегодня отнесли бы к категории «А») были государственными служащими, на которых распространялись все виды ответственности, предусмотренные тщательно разработанным законодательством о государственной службе. Только по вопросам определения прав и обязанностей чиновников и установления их юридической ответственности за непрофессиональное или недобросовестное исполнение должностных обязанностей в 1831–1840 гг. различными властными органами принято 315, а в 1851–1860 гг. – 230 указов, правил, инструкций, положений, распоряжений [36].

Проблема ответственности активно разрабатывалась и в советское время, обращаются к ней ученые и сегодня. Понятие ответственности включено в нормативно-правовые акты, регламентирующие современную российскую государственную службу.

Понятие «ответственность», как уже подчеркивалось, можно рассматривать с различных позиций. Философы определяют его как категорию этики и моральное понятие, характеризующее личность с точки зрения выполнения ею нравственных требований, т.е. соответствия моральной деятельности личности ее долгу. Психологи рассматривают ответственность как осуществляемый в различных формах контроль за деятельностью субъекта с точки зрения выполнения им принятых норм и правил. В качестве формы социального контроля за поведением личности ответственность выступает тем механизмом регуляции и саморегуляции, который побуждает человека следовать социальным нормам, ограничениям, правилам жизни во имя создания условий для обеспечения устойчивости социальной системы, защиты ее от отклонений, приносящих вред обществу, и сохранения социальной стабильности.

С точки зрения права «в самом общем виде ответственность представляет собой отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством. Она формируется на основе последовательного взаимодействия трех составных частей: а) сознания долга, необходимости качественного выполнения всей суммы возложенных на человека обязанностей; б) оценки своего действия и поведения, их социальных последствий, сознательного ожидания мер взыскания за уклонение от установленных норм и правил; в) наложения санкций»[37].

В социологии управления ответственность раскрывается во взаимосвязи одной личности с другими личностями, личности с организацией и обществом как способ упорядочения взаимодействия между государством, государственными служащими и обществом, включая все многообразие прямых и опосредованных связей различных уровней, и исследуется в качестве подсистемы социальных отношений как системы более высокого порядка.

Суммируя различные подходы, можно определить ответственность как этико-социологическое понятие, отражающее объективный, конкретно-исторический характер взаимоотношений между личностью, коллективом, государством, обществом с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых к ним взаимных требований.

Виды социальной ответственности. Разработаны разные подходы к классификации видов социальной ответственности. В.И. Сперанский, в частности, выделяет в системе социальной ответственности две подсистемы отношений:

1) отношения ретроспективные, в которых субъект (личность, группа, общество) отвечает за совершенные действия. Здесь ответственность проявляется, во-первых, как система социальной подотчетности, во-вторых, как санкция за действия, идущие вразрез с интересами общности; ответственность-санкция основывается на нормах, которые подвергаются регулярным пересмотрам, постоянным изменениям;

2) отношения между людьми, коллективами, общностями, основанные на внутренней регуляции поведения индивида, на сознательном отношении субъекта ответственности к своей деятельности, совершаемой в соответствии с потребностями общества и на основе относительно устойчивых правил человеческого общежития. Здесь социальная ответственность проявляется в форме самоконтроля, саморегуляции, самоограничений действий личности[38].

Наиболее отработанным и действенным механизмом является юридическая ответственность, которая делится на подвиды: уголовную, гражданско-правовую, административную, дисциплинарную, материально-правовую, финансовую и др. виды ответственности.

Уголовная ответственность за деяния, совершенные должностными лицами, регламентируется исключительно Уголовным кодексом Российской Федерации.

Административная ответственность включает комплекс административных взысканий, наступающих в случаях самоуправства, злоупотребления властью, использования служебного положения в корыстных целях, необоснованного задержания граждан и доставления их в правоохранительные органы, нарушения учетно-регистрационной и лицензионной дисциплины, а также в случаях нарушений, совершенных подчиненными (за дачу подчиненным указаний, не соответствующих общеобязательным правилам, за непринятие мер по обеспечению соблюдения этих правил подчиненными). Большая часть нарушений, за которые предусмотрена административная ответственность, перечислена в статьях 41-193 Кодекса об административных правонарушениях, устанавливающих также характер и размер санкций.

Гражданско-правовая ответственность наступает за ущерб, причиненный имуществу государственного органа или третьего лица вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей (должностной проступок). Этот вид носит в основном не санкционный, а восстановительный характер: обеспечить восстановление нарушенного права гражданина или юридического лица.

Дисциплинарная ответственность предусматривает применение к работникам мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за нарушения служебных правил, не преследуемые в уголовном порядке. В Германии, например, где права государственных служащих уравновешены ответственностью, последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения обязанностей изложены в Уставе федерального дисциплинарного права. Нарушение правил служебного поведения, в том числе этических норм, влечет применение мер ответственности (дисциплинарный процесс): выговор; денежный штраф; уменьшение оклада; перевод на другую должность с меньшим основным окладом; увольнение со службы; сокращение пенсионного обеспечения; отказ в выплате пенсионного обеспечения, которые устанавливаются непосредственным начальником, высшей инстанцией или специальными дисциплинарными судьями в ходе официального дисциплинарного процесса.

Моральная ответственность человека выражается в соответствии моральной деятельности личности ее долгу, рассматриваемом с точки зрения возможностей личности, в осознанном или подсознательном принятии обязательств перед собой и перед обществом, способности и готовности отвечать перед собой, перед другими людьми, коллективом, обществом за свои поступки, за последствия своих действий в случае отклонения от установленных норм. Действующим началом моральной ответственности выступают собственная совесть, чувство долга или неформальный суд людей в форме выражения общественного мнения, осуждения и даже обструкции и остракизма. Моральная ответственность может обеспечиваться и кодифицированными требованиями различного рода нормативных документов: этических кодексов, кодексов чести, правил поведения, уставов, судов офицерской чести, а также разработанными в соответствии с ними механизмами контроля за неукоснительным соблюдением этих требований.

В реальной жизни все виды ответственности могут тесно переплетаться между собой, как и санкции за их нарушение. Например, в нормативных документах, регламентирующих военную службу (устав, присяга), виды юридической и моральной ответственности неразрывно связаны, их нарушение предусматривает единые санкции.

Таким образом, все виды ответственности в цепочке «социальная политика – кадры – ответственность – контроль» представляют собой формы контроля за деятельностью субъекта и характеризуют эту ответственность либо с позиции общества как средство внешнего контроля, предполагая подотчетность в реализации требований общества или его институтов, соответствующие санкции; либо с позиции личности как осуществление должного.

Институт социальной ответственности в системе государственной службы включает:

· предпосылки ответственности, обусловленные потребностями общества в поддержании определенного уровня и качества общественных отношений, поведения и деятельности отдельных людей; отражающие общественные идеалы и закрепленные в правовых и законодательных актах, а также в этических нормах, обычаях и традициях;

· субъект ответственности; государство в лице государственных организаций, должностные лица, выступающие от имени государства;

· предмет (объект) ответственности – то, за что отвечает государственный служащий, что вменяется ему в обязанность гражданским и служебным долгом и составляет содержание его деятельности;

· инстанцию ответственности – 1) то (тот), перед чем (кем) отвечает государственный служащий: общество и граждане, государство, собственная совесть; 2) органы, выполняющие контрольные функции (государственный контроль, осуществляемый исполнительными, законодательными и судебными органами, системой президентского контроля; общественный контроль, реализуемый гражданским обществом посредством общественных объединений, СМИ, обращений граждан; служебный контроль, осуществляемый самими административными учреждениями; самоконтроль);

· состояние ответственности государственного служащего, которое фиксируется в его статусе, обязанностях, правах и ограничениях, стимулируя его конструктивное поведение.

Субъектом социальной ответственности может быть как отдельная личность, так и социальная группа, общество, организация, государство. Основным субъектом социальной ответственности выступает государство в лице органов всех ветвей государственной власти и их должностных лиц. Содержание ответственности обусловлено целями, назначением, вытекающей из него обязанностью признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, правом обладания властными полномочиями и необходимыми ресурсами для реализации этой обязанности. Социально ответственным является то государство, которое оправдывает социальные ожидания граждан в социально оправданном употреблении власти. Поэтому всякое незаконное действие или бездействие органов государственной власти и их должностных лиц предполагает неотвратимость наступления или юридической ответственности в соответствии с действующим законодательством, или моральной ответственности в форме общественного осуждения, недоверия, неуважения. Государство несет ответственность в законодательном порядке за действия не только государственного органа, но и любого должностного лица этого органа[39].

Социальная, в том числе моральная, ответственность государства включает: ответственность органов государственной власти перед обществом за качество, выполнение и социальные последствия принимаемых решений, направленных на повышение качества жизни населения и удовлетворение его социальных ожиданий; за сохранение среды обитания, здоровье и безопасность граждан, защищенность гражданских прав и интересов потребителей и т.д.; ответственность органов государственной власти перед каждым гражданином за полноту реализации его конституционных прав и свобод, обеспечение достойной жизни и социального порядка; ответственность органов государственной власти перед государственными служащими, которая реализуется в обязанности разработки правовых основ их деятельности и механизмов, обеспечивающих их правовую и социальную защиту; гарантии, обеспечивающие стабильность рабочего места и продвижения по службе, достойный уровень жизни и т.д.

Социальная ответственность государственного служащего как субъекта ответственности - это совокупность правового, социального и морального отношений его к обществу и государству, государственным органам и государственной службе как организации, к своей профессиональной среде, которые определяют его поведение, возлагают обязательства по выполнению его служебного долга и предусматривают способность предвидеть результаты управленческих действий, поступков и готовность отвечать за их последствия.

Многоплановость понятия ответственности государственного служащего обусловливает ее структуру, включающую:

· представление государственного служащего о своей роли и месте в структуре государства и общества, о том, что он реализует «волю народа посредством исполнения полномочий государства в системе государственных органов, решающих задачи в интересах граждан»[40];

· сознательное принятие на себя обязательства полностью подчинить свою деятельность задачам реализации функций государства;

· осознание необходимости действовать в соответствии с интересами государства и общества, с принятыми требованиями и нормами;

· способность предвидеть социальные последствия своих решений и действий;

· стремление к максимальной саморегуляции и самоконтроль;

· готовность нести ответственность за все свои противоправные действия или бездействие.

Важно выделить основные факторы, снижающие уровень социальной, в том числе моральной, ответственности государственных служащих. Прежде всего это противоречивое положение государственного служащего между государственной властью и обществом. Находясь на службе государства, он обязан «исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом», «исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий»[41]. Государственные служащие обязаны безупречно претворять в жизнь принятые решения, даже если они входят в противоречие с социальными ожиданиями общества и его собственными представлениями о должном и справедливом. Исполняя миссию общественного служения, предначертанную Конституцией, служащий оказывается в ситуации морального выбора между обязательным для исполнения распоряжением руководства и тем, что подсказывает ему чувство гражданского долга и совесть. Будучи зависимым от «благосклонности» начальства, он нередко предпочитает лучше поступиться своими моральными принципами, чем портить отношения с руководством.

Важным фактором является также общее падение нравственности в обществе, а также недостаточное воспитание и низкая правовая и этическая культура чиновников. Проведенный в сентябре-октябре 2000 г. социологический опрос[42] показал, что лишь 45,4% опрошенных государственных служащих руководствуются законами, лишь немногие – четко ориентируются в этических требованиях, предъявляемых к государственному служащему, что неудивительно, т.к. этический кодекс государственного служащего в нашей стране до сих пор не действует.

Еще одним фактором является неэффективность действующих механизмов контроля, отсутствие ощутимых результатов работы и неудовлетворенность ее условиями, что в конечном счете провоцирует состояние напряженности, снижает и даже подрывает положительную мотивацию к добросовестному, социально полезному труду на благо общества.

Условия реализации принципа ответственности в государственной службе. Значимость формирования социальной ответственности государственного служащего как нравственного принципа, обусловленная особенностями характеристик его социально-правового статуса, усиливается в связи с разнонаправленными процессами, происходящими в стране.

С одной стороны, налицо падение морали в обществе в целом и во всех его социальных группах и девальвация нравственных ценностей; снижение и размывание этических стандартов поведения; рост коррупции и протекционизма; слабость, рамочный характер, отсутствие или неэффективность законодательных актов, обеспечивающих персональную ответственность работников за качество своей профессиональной деятельности и неотвратимость наказания за невыполнение или ненадлежащее выполнение ими своих функций, за действия или бездействие, наносящие ущерб правам и законным интересам граждан.

Анализ дисциплинарной практики, проведенный в 1996-1997 гг., показал, что за этот период дисциплинарным взысканиям подвергнуты 12% включенных в исследование служащих, из них за нарушения норм морали – лишь 6%. Уволенных за профессиональные нарушения и нарушения норм морали вообще не зарегистрировано. В то же время только в 1999 г. число обращений граждан в суды с жалобами на должностных лиц и государственные органы возросло по сравнению в 1990 г. в 20 раз, при этом 85% жалоб признано обоснованными и права граждан восстановлены[43]. Данные Комиссии Государственной Думы по проверке участия государственных служащих в коррупционной деятельности свидетельствуют о том, что коррупции подвержено около 70% чиновников, разворовано до 30% иностранных кредитов. Только в 1999 г. выявлено 6,9 тыс. фактов взяточничества (в 1994 г. – 4,9 тыс.), однако направлено в суд лишь 4,5 тыс. дел, а привлечено к уголовной ответственности всего 2,1 тыс. человек.[44].

Тенденция к уходу от ответственности и сокращению привлеченных к уголовной ответственности государственных служащих прослеживается четко: в 1999 г. по сравнению с 1994 г. число выявленных фактов взяточничества увеличилось на 40%, а количество лиц, привлеченных к уголовной ответственности, только на 10%, в 1994 г. к уголовной ответственности привлекался каждый второй, в 1999г. – каждый третий, уличенный в получении взятки. Та же тенденция выявилась и по материалам проверок Главного контрольного управления Президента Российской Федерации. В 2000 г., по сравнению с 1998 г., число руководителей федеральных и территориальных органов исполнительной власти, привлеченных к уголовной ответственности, снизилось с 16 до 2 человек, к административной и дисциплинарной ответственности – с 56 до 19, освобожденных от должностей – с 25 до 17[45].

С другой стороны, ощутимо усиливается значение человеческого фактора во всех сферах жизни общества и вытекающая из этого растущая объективная потребность в высокопрофессиональных и высоконравственных работниках, обеспечивающих благополучие своих сограждан; активно идет работа по реформированию системы государственного управления, в центре которой стоит актуализация социальной ответственности руководителей, находящихся на политических должностях, персональной ответственности каждого работника за свои действия как одно из важнейших условий их результативности.

Реализация принципа ответственности в государственной службе может быть достигнута лишь при следующих условиях:

· уравновешивание взаимной ответственности государства, общества и государственных служащих;

· наличие политической воли, реализуемой в направленности всей своей политики и в пакете правовых документов, которые бы обеспечивали неотвратимость наказания за нарушение законов и отступления от требований служебной морали;

· возрождение института профессиональной чести и профессиональных ценностей государственной службы;

· осознание государственными служащими социального смысла своей профессиональной деятельности, который состоит в служении обществу, гражданам, оплачивающим своими налогами их профессиональный труд;

· действенный государственный, социальный и внутрислужебный контроль, обеспечивающий возрождение и приумножение лучших традиций отечественной государственной службы как службы общественного доверия;

· включение принципа ответственности в законодательно закрепленный Этический кодекс государственного служащего и оснащения его соответствующими механизмами, обеспечивающими его реализацию;

· человековедческое и социально-гуманитарное образование государственных служащих, формирующее сознание предназначения своей профессиональной деятельности, ее социальной значимости.

В условиях моральной эрозии, поразившей сегодня все слои российского общества, именно государственная служба как институт общественного служения в силу своей организованности, корпоративной сплоченности, высокого профессионализма и компетентности может стать фактором стабилизации и духовно-нравственного оздоровления общества, примером ответственности и гарантом успехов в построении действительно демократического, социального, правового государства, но при условии ее нравственного самоочищения и возрождения в ее исконном призвании – служить своему народу верой и правдой.