Принцип служения государству и обществу

В теории, политике, административной практике, да и в повседневной жизни часто задается один и тот же вопрос: «Кому служит государственный служащий?» Государству, обществу, российскому народу, которому согласно Конституции РФ принадлежит вся полнота власти в стране? Своей корпорации, – то есть министерству и ведомству? Своему начальнику, от которого зависит его служебная карьера? Своей семье и себе лично, думая только о личном благосостоянии? Или какой либо негосударственной структуре, в том числе коммерческой или криминальной?

От ответа на этот вопрос и от правильного понимания объекта служения зависит очень многое. Этим, в конечном счете, определяются сущность, характер и направленность всей системы нашей государственной службы.

Сегодня, в условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в общественном сознании начинают формироваться новые представления об этических нормах государственно-служебных отношений и их роли в жизни страны и общества. Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством и Отечеством и служащим им. В ряду морально-этических принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на наш взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу. Его актуальность и практическая значимость определяются тем обстоятельством, что он имеет для нас не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своему содержанию и сущности с принципом политической нейтральности, принципом лояльности, он имеет свою специфику, обусловленную историческими традициями, политическими, культурными особенностями.

Термин «служение», согласно «Толковому словарю живого великорусского языка» Владимира Даля, отождествляется с понятиями «служить», «служба». «Служенье», то есть «служба», есть употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело (например, «долг каждого – служенье на общую пользу»). «Служить» же, по Далю, – состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте[21].

Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, в тот период истории нашей страны, когда государственная служба понималась не иначе как «государева служба», как служение государю. Замечу, что непубличность, придание государственной службе характера служения первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу, были и пока еще остаются одной из существенных особенностей российской государственной службы.

Исторический анализ показывает, что у нас нравственный принцип служения государству и обществу практически никогда не соблюдался. Начиная с середины XVI в., момента образования единого Русского государства с сильной монархической властью, государственная служба в России рассматривалась исключительно как «государева служба». Великий князь, а затем царь или «государь всея Руси», считался наместником Бога на земле. Данный постулат основывался на базисном библейском положении о том, что «нет власти не от Бога». И, учитывая тот факт, что Россия в те времена была исключительно набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский, то есть восточный, тип правления и соответствующий тип построения и организации государственного аппарата. Поэтому полное подчинение государю являлось нормой поведения чиновников – окольничих, стряпчих, подъячих – и государственная служба вполне обоснованно называлась «государевой службой», поскольку служащие государственных органов служили, прежде всего, государю. Не случайно в допетровский период государственных служащих называли «государевыми служилыми людьми». Таков был их социально-правовой статус.

В такой системе государственной службы «служилые люди» не могли иметь другого статуса кроме статуса «государевых слуг». Этот статус характеризовался следующими отличительными признаками: полная зависимость от государя, передача собственной карьеры и даже личной жизни на милость и волю государя; служба «по приказу», то есть по распоряжению начальства, беспрекословное принятие поручения (приказа), готовность взять на себя обязанности по той или иной должности в указанной отрасли государственного управления и в указанном месте страны; отсутствие строго определенной управленческой специализации ввиду вхождения гражданской, военной и других служб в единую «государеву службу».

Всё это порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене уровня и профиля службы, увеличивало возможность оказаться в немилости у государя или непосредственного начальника со всеми вытекающими отсюда последствиями. Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую «Табель о рангах». Это содействовало закреплению в России новой профессиональной категории, нового социального слоя людей – чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего – государю. Однако осознание роли российского чиновничества в системе власти и управления, вопрос о долге, ответственности, правах и обязанностях государственных служащих, о их служении государству и обществу были поставлены в повестку дня в России с большим опозданием по сравнению с Западной Европой.

В определенной степени фактическое отрицание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате было членство в Коммунистической партии, верность «линии партии», личная преданность делу партии. В то же время следует признать, что государственный аппарат, служа КПСС, служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был не только идеократическим, но и партийным государством. Существовало лишь формальное различие между партийной и государственной властью. В этом служении советских чиновников своей партии и государству нельзя не заметить и служение обществу, но оно осуществлялось не прямо, а опосредованно. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение народу, обществу. В практике государственного управления советской эпохи мы видим служение партийно-советского аппарата интересам государства, которое отождествлялось со служением партии. В целом можно констатировать, что становление и развитие отечественной бюрократии на всем протяжении нашей истории связано с идеей служения власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

Государственная служба в современной России в своей принципиальной основе нацелена на служение государству и обществу. Это вытекает из конституционного положения о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»[22]. Данное положение требует определенного разъяснения.

Государственная служба по своему определению предназначена прежде всего для обеспечения исполнения задач и функций государства и его органов. Сегодня, особенно в либеральных кругах, напротив, проповедуется идея о том, что чиновник должен служить только обществу. Этот подход направлен на «быстрый уход» государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития промышленно развитых стран. В этом нет ничего плохого, но необходимо учитывать наши исторические условия и традиции, а также экономические и социально-политические реалии. К тому же, как уже подчеркивалось, государственный чиновник в любом государстве служит сначала государству, а уже через него – обществу. Данный вывод вытекает из самого его названия – «государственный», то есть служащий государству.

Бесспорно, для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты. Причем это актуально не только в правовом, но и нравственном отношении. Для человека, находящегося на государственной службе, чрезвычайно важна нравственная установка – «кому я служу?». Главная цель, конечно, служение государству (человек нанимается на службу государству), но чиновник должен также понимать, что через государство он служит обществу, поскольку служение гражданскому обществу - это стратегический приоритет государственной службы любого демократического государства, каким является современная Россия. Государство является частью общества и содержится за счет налогоплательщиков, а не наоборот.

Именно целевое предназначение государственной службы придает законную силу и нравственный статус человеку во властных структурах, поднимает престиж государственной службы в целом. Законодатель определяет ее как профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов власти, субъектов Федерации, органов власти субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации[23].

Следует подчеркнуть в то же время, что государственную службу нельзя представлять чисто прагматически, как работу или служение только в пользу государства в системе его органов. Упрощенный подход к пониманию государственной службы как одного из видов профессиональной деятельности не вполне оправдан. Это более сложное и емкое явление, имеющее властно-правовую, социальную и нравственную стороны. В интегрированном виде ее можно представить как особый социальный институт публично-правового регулирования, нацеленный на решение задач государственного управления. В процессе этого управления, как одна из приоритетных целей, осуществляется признание, соблюдение и защита законных прав и свобод граждан, создание благоприятных условий для их безопасной и достойной жизни.

Первый момент в предназначении государственной службы - обеспечение исполнения полномочий государственно-властных органов - бесспорен. Но не менее важен и второй- служение обществу. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей.

В настоящее время подход к смыслу государственной службы кардинально меняется, по крайней мере, в своей конституционной основе. Сегодня служба в органах власти становится осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека, а ее главный принцип – власть для людей. Поступая на службу государству, государственный служащий одновременно служит обществу. И в данном случае не должно быть каких-то противоречий или барьеров, поскольку это конституционная норма.

Государственная служба – особая подсистема власти, важнейший элемент инфраструктуры государственного управления, а во многом – это и сама государственная власть. В любом случае государственная служба – важнейший инструмент и технология власти, направленные на обеспечение в общегосударственном масштабе единообразия правотворчества, правоприменения, поддержания законности и правопорядка, демократичности и социальности государства. В государственной службе объединяются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Значительная роль отводится здесь, еще раз подчеркнем это, и нравственному аспекту – кому служить и как служить государственному работнику. Это нравственная установка, которая свойственна каждому человеку, в том числе, конечно же, и человеку, состоящему на службе у государства.

В данном случае следует коснуться вопроса о традиционно существующей тенденции узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. Практика свидетельствует, что зачастую чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями. Такое явление объясняется причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Управленцам оно удается в силу профессиональных знаний, навыков, опыта управленческой деятельности, наличия административных, материальных ресурсов, личных связей. Очень часто бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества.

Отечественный опыт доказывает, что почти каждая попытка реформирования госаппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничить и контролировать, а это категории не только правового, но и морального характера. Следует признать, что Российское государство в своем генезисе и историческом развитии в лице своего государственном аппарата практически полностью монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко сузив поле деятельности общества. Пересмотр вектора и парадигмы развития и функционирования государства, резкое усиление роли гражданского общества стал возможным после крушения монополии КПСС на власть, то есть после событий 1991 года.

Известно, что политическая функция – не прерогатива бюрократии. Идеальный тип бюрократии не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Вторжение бюрократии в политику можно рассматривать как злоупотребление властью. Это, по сути, нарушение не только правовое, но и моральное. Получается, что чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному классу, что противоправно и аморально.

Говоря объективно, чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает прежде всего свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, абстрагируясь от своих политических и материальных интересов.

Какие же конкретные требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?

Во-первых, исходя из вышесказанного, это позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестного служения государству и его главному суверену – народу, обществу (подробнее об этом в соответствующих разделах учебного пособия).

Часто звучащий тезис о возможности партизации (подбор служащих по признаку партийности) государственной службы, на наш взгляд, контрпродуктивен, так как с неизбежностью приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности. Конечно, можно понять политиков и их стремление подключить мощный административный ресурс к реализации своих партийно-политических программ. Но этот опыт, как показывает история, ведет к деградации государства.

Второе требование принципа служения государству и обществу – служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность, не своей корпоративной группе, а только закону, государству и через него народу. Это и есть некорпоративный, неличностный, высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.

Чиновник должен служить не отдельным лидерам, группам, кланам, а обеспечивать общегосударственные интересы, быть преданным государству и своему народу. Важно, чтобы это закрепилось не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратилось во внутреннюю ценность и установку. Очевидно, что государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет служить эгоистическим, узкогрупповым, меркантильным интересам. Для современной кадровой политики в сфере государственной службы это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Ныне у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды подбираются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей - министров, губернаторов. Такой подход к решению кадровых вопросов приводит к постоянным и массовым переменам персонала, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства (региона), к формированию чиновничества, служащего лишь «за страх», а не «за совесть».

Третье требование этического принципа служения государству и обществу – публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не «государевой службы», которая бы обеспечивала общий, совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности, духовности и т.д.

Четвертое требование данного принципа – открытый, «прозрачный» характер государственной службы. Это требование предполагает, что современная государственная служба не должна представлять собой своеобразный «черный ящик». Наоборот, она должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата государству и обществу являются следующие.

1. Строгое проведение в жизнь принципа разделения ветвей государственной власти и, соответственно, разделения федеральной государственной службы на ветви (отрасли) – государственная служба законодательных органов власти (аппарат Государственной Думы и аппарат Совета Федерации), государственная служба исполнительных органов власти (аппарат Правительства, министерства и ведомства РФ) и государственная служба судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Прокуратуры). Данное условие, являясь признаком демократизма любого государства и общества, требует не только разделения властных полномочий, но и ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс ветвей государственной власти, наличия системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

2. Демократизация всей системы кадровой деятельности в сфере государственной службы. Она предполагает отказ от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности, личной преданности и усиления роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому будут способствовать реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

3. Социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба должна быть институтом, открытым для общественного контроля. Многолетний отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, следует преодолеть целый ряд барьеров. Прежде всего, наша государственная служба, особенно в субъектах Федерации, не стала по-настоящему государственной, то есть службой на пользу государству, а, значит, и обществу. В практике административного управления наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом, что отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.

Второй барьер - растущие масштабы отчуждения граждан от власти. По некоторым оценкам, подобное отчуждение сегодня превосходит даже уровень советской эпохи.

Третий барьер на пути взаимодействия государства и гражданского общества - отсутствие у граждан ярко выраженного желания участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата, органов государственной власти и местного самоуправления.

Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица приобрели в глазах значительной части народа отрицательный имидж. Он, как показывают социологические опросы, сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два: влияние на население традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботиться в социальном плане о каждом, обеспечивать людей, но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые «плохо» радеют о народе.

Вторая причина - снижения авторитета государственной службы и государственных служащих кроется в безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно через СМИ становятся достоянием общественности и это, конечно же, «не работает» на позитивный имидж государственной службы.

Еще один барьер, препятствующий сближению государства и общества, – нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Давняя и традиционная «болезнь» отечественной бюрократии. Однако многолетний опыт западных демократий показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и «прозрачную» систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.

Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом, которое через налоги в конечном счете содержит эту службу.

Добросовестное служение чиновника государству и обществу прежде всего предполагает точное и осознанное исполнение требований к служебному поведению гражданского служащего, изложенных в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 18) от 27 июня 2004г. Это:

- честное, порядочное и на высоком профессиональном уровне исполнение должностных обязанностей;

- признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

- осуществление своей служебной деятельности в рамках законов и других нормативно-правовых актов;

- соблюдение политической нейтральности, исключающую возможность влияния на служебную деятельность решений политических партий;

- независимость от влияния каких-либо профессиональных, корпоративных или социальных групп; личных, финансовых, имущественных интересов, препятствующих добросовестному исполнению служебных обязанностей;

- соблюдение установленных законом правоограничений;

- соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения;

- проявление корректности и внимательности в обращении с гражданами и представителями организаций; терпимости и уважения к обычаям и традициям народов России, содействие налаживанию межнационального и межконфессионального согласия;

- избежание конфликтных ситуаций и конфликтов интересов, способных нанести ущерб авторитету государственной службы;

- отказ от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении государственных органов и их руководителей, если это не входит в служебные обязанности.

Таким образом, этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих добросовестной, честной, высокопрофессиональной и эффективной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо российского общества. Служение государству и обществу - это не только правовая норма, но и моральная ценность.

Принцип законности

 

1. Высокая правовая культура – основа эффективной профессиональной деятельности государственного служащего. Правовая культура – достаточно сложное явление, которое представляет собой совокупность взглядов, ценностных ориентаций, убеждений, поступков и действий, основанных на праве, профессионально-правовых знаниях, взглядах и умениях их практического применения.

Уровень правовой культуры государственного служащего зависит от множества социально-правовых, организационно-управленческих и нравственных факторов. Правовая культура юриста, это высокий профессионализм, глубокое и всестороннее знание предмета, умение правильно его использовать в повседневной практической деятельности, безупречная репутация специалиста. Для любого же государственного служащего – это правовая грамотность, законность принимаемых решений, уважение и защита прав и свобод человека, активная борьба с правонарушениями. Другими словами, это осознанное исполнение служащим юридических установлений, его умение грамотно пользоваться нормативными правовыми актами, руководствоваться законом и высокими нравственными критериями в служебной деятельности и повседневной жизни. Это ориентированность не только и не столько на свои собственные оценки и интересы, а на правовые и нравственные нормы во всех жизненных, а тем более служебно-значимых ситуациях. Так ставится вопрос не случайно.

Правосознание, будучи относительно самостоятельной формой общественного сознания, тесно связано со всеми другими его формами и прежде всего с моралью - с общечеловеческим пониманием добра и справедливости, добросовестности и ответственности, уважения прав, свобод, чести и достоинства других, и т.д. Если действия государственного служащего правомерны, но не соответствуют нормам морали, если чиновники, даже не нарушая законы и инструкции, допускает непорядочность, неуважительность к человеку и бюрократическое отношение к делу, то можно быть уверенным, что общественное мнение будет негативно настроенным по отношению к праву и государству. Поэтому, как справедливо пишет профессор А.В. Васильев, «чтобы отношение к праву и деятельности государственных органов было положительным и правосознание народа поддерживало и одобряло их необходимо, чтобы действия государственных служащих соответствовали требованиям морали…»1

В любой национальной правовой системе все правовые нормы имеют свой нравственный смысл, каждый закон и подзаконный акт, каждый правовой принцип имеет свою нравственную ценность, обладает не только юридической, но и огромной нравственной силой. Диалектика их взаимосвязей заключается в том, что какими бы сильными и авторитетными не были нравственные регуляторы, без права не обойтись. Как и наоборот. Без права и соответствующей системы государственной защиты правопорядка и норм социальной справедливости – беззакония и произвола не избежать. В свою очередь моральные нормы – мощный регулятор общественных отношений, но не властно-государственный, а общественный.

Правовая культура государственного служащего формируется не столько в процессе познания законов, а сколько в процессе формирования человека как личности, в среде повседневной служебной деятельности, при непосредственном соприкосновении служащего с правовыми понятиями, явлениями и коллизиями. Для государственных служащих должен быть характерным высокий уровень знания Конституции и ее законодательства, более глубокое понимание правовых проблем, чем рядовым гражданам. Это в целом соответствует и официальной позиции российского государства в части квалификационных требований к государственному служащему. В.В. Путин отмечает, что на государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием является закон1, каждый служащий должен отличаться высоким уровнем «знания Конституции Российской Федерации, федеральных законов, уставов и законов субъектов Российской Федерации, применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей».

В то же время социологические «замеры» свидетельствуют, что уровень правовой культуры современного государственного служащего еще очень далек от требуемого. Лишь 18,2% из них имеют юридическое образование, более трети опрошенных заявляют, что им не хватает глубоких и разносторонних юридических знаний, каждый четвертый ощущает слабость подготовки в области конституционного и административного права, государственного и муниципального управления. Острый дефицит знаний наблюдается в области общей теории права и государства, предпринимательского и трудового права, стратегического управления и антимонопольного законодательства, у многих отсутствуют надлежащие профессиональные знания правовых основ государственной и муниципальной службы.

Правовая культура государственных служащих, неотъемлемой частью которой, как подчеркивалось выше, является нравственная составляющая, выполняет ряд важнейших социально-управленческих функций.

Познавательно-преобразовательная – реализуется путем участия государственных служащих в формировании и непосредственном применении принципов правового демократического государства и гражданского общества. Данная функция выражается в приобретении служащим определенных юридических знаний в процессе его образовательно-интеллектуальной и служебно-производственной деятельности. Реализуя ее, государственные служащие интегрируют в единое целое общественные, групповые и индивидуальные интересы людей, ставят человека в центр общественного развития в рамках принципов законности, социальной справедливости и правопорядка, приоритетности социально-экономических и политических прав и свобод человека, честности и порядочности. Качество реализации этой функции определяется юридической подготовкой служащего, уровнем его правовых знаний, как того требуют квалификационные требования по государственной должности государственной службы.

Оценочная – реализуется на основе определения служащим значимости имеющихся у него юридических знаний, его умением анализировать и адекватно оценивать каждую конкретную служебную ситуацию с правовых позиций. Оценочная функция позволяет служащему иметь четкое представление о государственном строе и характере политического режима, полноте и обоснованности законодательства, о качестве правоприменительной практики, о своем собственном служебно-правовом положении, наконец. Эти оценки в зависимости от уровня правовой культуры бывают разные: обоснованными и необоснованными, грамотными и неграмотными, соответствующими объективной реальности и быть надуманными.

Праворегулятивная – обеспечивает устойчивое и эффективное функционирование аппарата и каждого государственного служащего на основе действующего законодательства, утвержденных программ, положений и должностных инструкций. Осуществляется эта функция посредством правовых установок и ценностно-правовых ориентаций служащего, вызывая в свою очередь ту или иную его юридическую активность. Результат – правомерное или противоправное поведение.

Правовоспитательная – реализуется путем личного участия государственных служащих в пропаганде правовых знаний, правовоспитательной работе среди населения, оказании правовой помощи гражданам.

Коммуникативная – обеспечивает грамотное в правовом отношении и уважительное в человеческом плане общение граждан и чиновников между собой. Ныне реализация этой функции оценивается менее, чем на «удовлетворительно». По-другому быть не может, поскольку 70% россиян указывают, что при обращении во властные структуры они постоянно сталкиваются с фактами бюрократизма и формализма. Около половины опрошенных в 1997 г. москвичей заявили, что при общении с чиновниками они сталкивались с недружелюбным, формальным, а нередко и откровенно пренебрежительным отношением к себе. Не исключается и откровенно преступное отношение – фальсификации, вымогательство, моральный и физический террор, особенно по отношению к тем, с которых можно получить «личную выгоду», за счет которых можно улучшить статистику раскрываемости преступлений. Лишь 5% опрошенных отметили, что в префектурах и муниципалитетах внимательно отнеслись к поставленным вопросам, оказали реальную помощь в решении житейских проблем.

Прогнозирование. Эта функция заключается в возможности предвидения и определения последствий принятых тех или иных законов, подзаконных актов или отдельных правовых норм.

Правовая культура определяет степень правовой развитости государственного служащего, его способность воспринимать прогрессивные идеи и законы, умение грамотно и ответственно руководствоваться законодательством в повседневной практике. Это не формальное, бюрократическое знание правовых норм. Высокий уровень правовой культуры и правосознания служащих обеспечивают и высокий уровень и соответствующее качество воплощения права в реальную действительность. В органической совокупности индивидуальное правосознание отдельных государственных служащих в конечном итоге определяет уровень и состояние правовой культуры государственной службы в целом.

Конечно, уровень правовой культуры у государственных служащих не одинаков. Единообразия здесь нет и быть не может. У одних она высокая, у других не очень, у одних социальна, у других антисоциальна. Многое зависит от среды обитания человека, от его воспитания, правового образования, характера его профессиональной социализации, от иных обстоятельств. Правовая культура во многом определяется нравственным сознанием человека. Именно с этой позиции уровень правовой культуры современного российского государственного служащего вызывает много вопросов.

В своей практической деятельности многие государственные служащие (по оценкам экспертов) руководствуются не столько Конституцией страны и ее законодательством, сколько своими личными представлениями о деле, в лучшем случае указаниями своего непосредственного руководителя – так считают 83% опрошенных, должностными инструкциями и интересами своего ведомства – 54%. Лишь затем идут действующее законодательство и интересы общества. Таким образом, правосознание государственных служащих выступает как бы в разных ипостасях: с одной стороны, в форме официальной, публичной, а, с другой, – неофициальной, теневой, латентной. Причем трудно сказать, какая из них играет ведущую или более активную роль.

Хотя большинство госслужащих (по их собственным оценкам) понимают, что ответственное служение государству – основной показатель качественного исполнения должностных обязанностей, тем не менее, в повседневной практике для многих из них главным является совершенно другое: личное благополучие, в лучшем случае – своевременное исполнения указания руководителя. В результате, обладая огромными полномочиями, бюрократия плохо подготовлена к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. Она неплохо приспо