Нравственные проблемы конфликта интересов в сфере

Государственной службы

 

Государственная служба, как и любой другой социальный институт, является ареной, на которой возникает, развивается и разрешается огромное количество самых разнообразных конфликтов, носящих внутрисистемный характер. В то же время существуют конфликты, значимость которых выходит за рамки собственно государственной службы и во многом определяет характер и содержание взаимоотношений и государства, и гражданского общества. К таковым относится и конфликты, корни которых имеют тесную связь с моральными качествами личности государственных служащих.

В процессе исполнения государственными служащими должностных обязанностей могут возникать ситуации, в обобщенном виде получившие название «конфликт интересов». Для российского общественного сознания и законодательной практики этот термин не совсем привычен. Однако в странах Западной Европы, США и других он активно используется в нормативных актах.

Известно, что в настоящее время получило широкое распространение регулирование отношений в государственной службе посредством этических кодексов. Введенный в действие в соответствии с Рекомендацией № R (2000)10 Комитета министров Совета Европы Модельный кодекс поведения государственных служащих, в частности, акцентирует внимание на том факте, что государственный служащий в любом случае не имеет права извлекать личную выгоду из своего официального положения в своих взаимоотношениях с другими государственными институтами, бизнесом, общественными организациями и т.д. Он не должен допускать, чтобы его частные интересы сталкивались в этом случае с его же публичными служебными обязанностями. На государственном служащем лежит ответственность по недопущению подобных коллизий, будь они реальными, потенциальными или могущими оказаться таковыми. В данном Модельном кодексе дается определение столкновения интересов как ситуация, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей. Кроме того, в нем устанавливается процедура действий государственного служащего при возникновении подобной ситуации.

Как отмечалось, в отечественной практике регулирования государственной службы понятие «конфликт интересов» пока еще широко не употребляется. Однако указанная дефиниция уже содержится в ряде федеральных законов («О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. №7-ФЗ, «О рынке ценных бумаг» от 22.04.1996 г. №39-ФЗ, «Об инвестиционных фондах» от 29.11.2001 г. №156-ФЗ) и примерно в сорока ведомственных нормативно-правовых актах Центрального Банка России и Федеральной комиссии по ценным бумагам. Применительно же к государственным служащим в официальных источниках она впервые употребляется в Указе Президента Российской Федерации №885 от 12.08.2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»[6], а также в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». В частности, в качестве одного из ожидаемых результатов реализации указанной программы должно быть обеспечено «…внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе…»[7]

В ст. 11 п. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», принятого Государственной Думой в апреле 2003 г., указано, что «…правила служебного поведения, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы»[8]. Исходя из этого, в п.1 ст.19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ сформулирована норма-дефиниция «конфликт интересов». Это «…ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей…»[9] Данное определение близко тому, что предлагается Модельным кодексом Совета Европы. Однако закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дает более развернутую трактовку, добавляя к ранее процитированной формулировке следующее: «…и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к нанесению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации».

Личная заинтересованность, приводящая к конфликту интересов, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей трактуется в законе как «возможность получения гражданским служащим доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами».

Социальная опасность конфликта интересов чревата тем, что вызывает массу негативных последствий, которые могут выражаться в самой разнообразной форме: нарушение конституционных прав и свобод граждан, причинение ущерба престижу государства, конкретному государственному органу или авторитету должностного лица, прямой имущественный ущерб (в том числе в виде упущенной выгоды), а также с причинением ущерба третьим лицам в результате создания преимуществ в доступе к государственным услугам, нарушение равных условий конкуренции.

Одним из уродливых явлений, тесно связанным с конфликтом интересов, выступает коррупция. Борьба с коррупцией в последние годы выдвинулась на одно из первых мест в деятельности государственных органов цивилизованного мира. Примером демонстрации активных усилий в этом направлении может служить деятельность Совета Европы. По его инициативе в 1994 и 1997 гг. прошли встречи глав государств и правительств, две конференции министров юстиции европейских стран, обсуждавших эту актуальную проблему. Их усилиями выработана программа борьбы с коррупцией на основе двадцати руководящих принципов. Ряд принципов относятся к этической сфере регуляции служебной деятельности и опираются на соответствующие кодексы служебного поведения.

Проблема коррупции особо актуальна для нашей страны. В последние годы рядом независимых научных центров осуществлено ее всестороннее исследование. Так, по данным опроса фонда «Общественное мнение», коррупция занимает 5–7 место в ряду наиболее серьезных опасностей для населения, на уровне ситуации в Чечне, безработицы, низкого качества жизни и пр. Масштабы коррупции оцениваются приблизительно в 30 млрд. долларов в год как отечественными, так и зарубежными экспертами. Почти половина опрошенных людей в специальном репрезентативном исследовании считает, что все или большинство должностных лиц подвержено коррупции[10]. Проблема коррупции носит комплексный характер, но одним из путей ее преодоления или минимизации выступает профилактика и недопущение конфликта интересов.

Конфликт интересов может проявляться в различных сферах деятельности. Например, в экономической области он может быть связан с проблемами управления государственной собственностью, с приватизацией государственного имущества, проведением конкурсов, торгов, тендеров, закупок, лицензированием определенных видов деятельности, осуществлением контрольных функций и пр. В политической сфере конфликт интересов может быть связан с проведением выборов и референдумов, регистрацией политических и иных общественных объединений граждан, с вопросами взаимодействия государства с различными институтами гражданского общества в процессе реализации совместных проектов и программ, с участием государственных служащих в деятельности политических партий и общественных объединений, принимающих обязательные решения для своих членов. В социальной сфере он может иметь место в процессе оказания образовательных услуг, при решении вопросов социальной защиты населения и пр.

Конфликт интересов может проявляться и в кадровой сфере в виде создания преимуществ при поступлении на государственную службу, должностном продвижении, в процессе реализации системы гарантий государственных служащих, предоставлении определенных льгот, компенсаций или установлении привилегий. Одной из форм его проявления может выступать дискриминация, понимаемая как иное, менее благоприятное обращение с персоналом из-за присущих ему характеристик, не имеющих отношения к профессионализму и к требованиям данного вида профессиональной деятельности, будь то пол, возраст, этническая принадлежность, религиозные воззрения или иное.

В каждой из указанных сфер имеется специфика возникновения и проявления конфликта интересов. Естественно, что в каждой из указанных сфер, проявления его, возможные негативные последствия, могут существенно различаться. Различны также и способы действий должностных лиц в случае возникновения столкновения интересов. Но существует и некий общий для всех частных случаев алгоритм поведения.

Прежде всего, должна быть разработана действенная система мер по предупреждению конфликта интересов. Действующее законодательство в качестве предупредительных мер вводит ряд ограничений для гражданских служащих. В частности, они не вправе находиться на гражданской службе в случае близкого родства или свойства, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью, при приобретении гражданства другого государства, предоставлении подложных документов или заведомо ложных сведений и пр.

В законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предлагается также система четко установленных запретов, в том числе и для лиц, уволенных с гражданской службы.

Так гражданскому служащему запрещается участвовать на платной основе в деятельности органов управления коммерческой организации, если это не предусмотрено законодательством, запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц, разглашать сведения конфиденциального характера, использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации и должностные полномочия в интересах политических партий, общественных объединений и т.д. За несоблюдение установленных запретов предусматриваются соответствующие меры ответственности.

В качестве предупредительных мер, кроме всего прочего, может устанавливаться требование обязательного уведомления государственным служащим о занятии определенными видами деятельности, о возможном появлении в процессе своей деятельности тех или иных личных интересов. Практикуется также нормативное определение строго установленного перечня разрешенных видов деятельности или действий для гражданских служащих, замещающих соответствующие должности.

На всех государственных служащих возлагается обязанность принятия мер по недопущению столкновения интересов, отказа от возможности получения ненадлежащей выгоды, доведения факта личной заинтересованности до сведения представителя нанимателя с фиксацией в служебных документах, а также требование обязательного установления личности, сделавшего подобное предложение или совершения других предписанных действий. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, приводящей к конфликту интересов, обязан принять меры по его предотвращению и урегулированию, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов от замещаемой должности.

Наряду с предупреждением возникновения конфликта интересов большое значение имеет система мер по их выявлению. На это могут быть направлены следующие регламентированные процедуры:

- анализ материалов, полученных из средств массовой информации;

- обработка и проверка информации, представляемой государственными служащими о себе в соответствии с требованиями законодательства о государственной службе;

- работа с заявлениями (в том числе и анонимными) от третьих лиц, которым стали известны факты конфликта интересов, либо считающими себя пострадавшими от неправомерных действий государственных служащих;

- проверка личных заявлений государственных служащих о возможном конфликте интересов.

Не менее важным представляется осуществление мер по предотвращению негативных последствий конфликта интересов.

В тех случаях, когда предупредительные мероприятия не дали результата, либо когда выявлены реальные факты, свидетельствующие о наличии конфликта интересов, уполномоченные на то должностные лица или коллегиальные органы обязаны принять соответствующие решения. К ним относятся отстранение государственного служащего от выполнения обязанностей, в ходе которых возникла конфликтная ситуация и такая практика является типичной для государственной службы ряда западноевропейских стран. В США же принимаются меры по усилению контроля над лицами, в действиях которых усматриваются признаки конфликта интересов.

В государственных органах образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. В их состав входят представитель нанимателя и уполномоченные им государственные служащие (в том числе из подразделений по вопросам государственной службы и кадров, юридической службы, а также из подразделения, в котором замещает должность государственный служащий, являющийся стороной конфликта), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, приглашаемых в качестве независимых экспертов (не менее одной четверти от общего числа членов комиссии) по запросу представителя нанимателя.

Активной фигурой в разрешении конфликтов интересов выступает сам государственный служащий, вовлеченный в спорную ситуацию. И здесь особую роль играет развитость его позитивных нравственных качеств. В праве государственного служащего самому отказаться от участия в деятельности с лицом, с которым у него есть личные интересы, от подарков, приглашений, услуг или иной выгоды, погасить возникшие обязательства перед кредиторами, поручить другому должностному лицу принятие решений в отношении заинтересованной стороны и т.д.

Можно создавать и иные препятствия на пути развития конфликта интересов, однако все они разрушатся, будут совершенно неэффективными, если, вновь подчеркнем это, не брать во внимание нравственный облик возможного его носителя. Принятие государственным служащим решения в целях недопущения, предотвращения или снижения негативных последствий развития конфликта интересов, кроме всего, представляет собой ситуацию морального выбора. Таким образом, в большой степени, проблема переносится в область нравственности.

Моральный выбор – важный этап в человеческой деятельности любого рода и, одновременно серьезное испытание для личности, исповедуемых ею принципов. Он заключается в том, что индивид по внутреннему убеждению, порой автоматически, самоопределяется в отношении системы ценностей, идеала и способов его реализации в конкретном поступке или во всей линии поведения. Наиболее отчетливо это проявляется как раз в конфликтной ситуации, когда сталкиваются противоположные интересы, вступают в противоречие различные моральные требования.

Как поступить в конкретной ситуации, когда служебный долг требует одно, а отступления от него могут принести вполне ощутимые жизненные радости в самой различной форме? Что возьмет верх: чувство исполненного долга или чувство удовлетворения той или иной актуальной потребности, будь то материальные или духовные блага? Подобного типа вопросы жизнь ставит перед государственным служащим с завидным постоянством, систематически предлагая ему ситуацию морального выбора. Ответ на них лежит не во внешней плоскости по отношению к делающему выбор человеку, а исключительно в области духовной, в нравственной сфере.

В философии морали существуют даже особое направление – ситуационная этика, утверждающая, что в моральном выборе человек исходит преимущественно из факторов конкретной ситуации, уникальность которой и определяет ценность этого выбора. Однако применительно к деятельности государственных служащих такая мораль не может быть основой системы ценностей, исходя из которой делается выбор варианта действий, совершается тот или иной поступок. Профессиональная мораль в данном случае призвана четко расставить по местам приоритеты и не допускать возможности ситуативного влияния на принимаемые решения в сфере государственной службы. Вот почему конфликтная ситуация в системе государственной службы должна регулироваться в немалой степени нравственными средствами и способами, путем формирования соответствующих кодексов и создания реальных механизмов их внедрения в повседневную деятельность государственных служащих. Последние должны принимать подлинно моральные решения.

Моральное решение потому так и называется, что оно, во-первых, обусловлено достаточно высокой степенью развитости нравственных качеств личности. Во-вторых, для такого выбора характерен анализ моральной ситуации, выявление ее проблемности, сравнение возможных вариантов поступка, оценка последствий принятого решения. В-третьих, оно требует и развитых волевых качеств, определенного мужества, верности своему долгу и самому себе, умения мобилизовать все свои силы на достижение общественно необходимого результата, готовности в определенной мере пойти на значительные жертвы.

Моральное решение присуще исключительно морально здоровому человеку. «Моральное здоровье» государственного служащего представляет из себя комплексную характеристику его моральности, предполагающую прежде всего иммунитет к различным проявлениям социального зла, чистоту помыслов и поступков, заботу о своем моральном облике, авторитете в глазах окружающих, о самоуважении.

Каково же состояние этого здоровья в современной системе государственной службы? Определенную информацию о нем можно получить по результатам проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации социологических исследований.

Конфликт интересов реально проявляется в коррупционных действиях. В них участвуют две стороны: принимающий решение чиновник и заинтересованный в этом решении гражданин, готовый тем или иным способом «купить» нужный ему вариант. На вопрос «Много ли, по Вашему мнению, государственных служащих, готовых за подкуп оказать услугу?» были получены следующие ответы (в процентах от общего числа опрошенных)[11]:

а) очень много - 17,7% опрошенного населения и 22,4% - независимых экспертов;

б)достаточно много – 62% и 64,5% соответственно.

Как видно из приведенных данных, по единодушному мнению и населения, и экспертов наблюдается весьма высокая готовность государственных служащих к подкупу. В общественном сознании утвердилось прочное мнение о том, что государственная служба в значительной степени состоит из реальных или потенциальных взяточников и коррупционеров. Этот вывод имеет и официальное подтверждение.

В «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации» в качестве одной из причин, вызвавших необходимость реформы, называется именно низкий авторитет государственных служащих, низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней.

Несомненно, что причины этого лежат в области политики и экономики, в глубинных деформациях общественной морали, но и сам механизм государственной службы демонстрирует низкий уровень морального иммунитета, не содержит надежных механизмов противодействия негативным тенденциям, не направлен на достижение нравственных высот, притягательных для всех членов общества. А такие условия являются самыми благоприятными для того, чтобы конфликт интересов из сферы морально осуждаемой становился вполне привычной нормой поведения большинства чиновников.

В подобной моральной атмосфере вполне логичными выглядят ответы на вопрос о том, как поступают государственные служащие, если им преподносят дорогой подарок или сувенир. Госслужащие не принимают подарков, предполагая, что это взятка - считают 8,7% экспертов и 40,5% самих чиновников. Но 32,6% и 29,0% соответствующих респондентов утверждают, что это их личное дело, они сами решают, как поступить с подарком и только примерно каждый десятый уверен, что подарки должны быть сданы в свое учреждение. Более четверти чиновников так и не определились, что же делать, если возникает подобная ситуация[12].

Анализ проблемы свидетельствует о том, что на государственной службе не сложилась система легальных действий чиновников в соответствии с четко установленной процедурой в ситуации конфликта интересов или близкой к ней. Все отдано на откуп самому потенциальному участнику событий. В этом случае государственный служащий, с одной стороны, всегда может быть обвинен в злоупотреблениях, с другой же стороны – ситуация порождает безответственность и возможность безнаказанного использования служебного положения в корыстных целях.

Особо следует подчеркнуть и то, что руководители практически не используют моральные регуляторы в практике управления персоналом государственной службы. Красноречивым свидетельством тому являются следующие результаты социологических исследований:

- из числа уволенных с государственной службы ни один не уволен за нарушение норм морали;

- лишь 5,8% государственных служащих получили взыскания за нарушения норм морали;

- поощрения за высоконравственный поступок были объявлены лишь 4,3% государственным служащим[13].

Указанная картина косвенно демонстрирует отношение к моральной составляющей государственной службы со стороны политического руководства страны. Прямое же подтверждение дают результаты опроса экспертов: лишь 8,3% респондентов указали, что руководители государства этим проблемам уделяют большое внимание, 33,7% сочли внимание небольшим, а 41,3% опрошенных отметили его незначительность[14].

Знаменательным является совпадение этих результатов при сопоставление их с ответами на вопрос о желании руководителей государства бороться с коррупцией и иными негативными явлениями в чиновничьей среде. Только 10,1% опрошенных считают, что для борьбы с этим злом делается все возможное, 32,9% респондентов указали на определенные усилия в этой сфере, а 42,7% – вообще не заметили никаких реальных действий по улучшению ситуации[15]. Подводя итог всему вышесказанному можно сформулировать некоторые выводы.

Особенности функционирования государственной службы порождают, в том числе и такое негативное явление, которое получило название «конфликт интересов». Подобный конфликт имеет комплексную природу, возникает и развивается в процессе взаимодействия множества факторов, лежащих в области экономики, политики, права. Ситуация «конфликта интересов» имеет и моральную составляющую, ибо во многом зависит от уровня нравственной культуры государственных служащих, от их умения принимать должные моральные решения. Наконец, моральные усилия государственного служащего должны быть подкреплены четкой правовой регламентацией его деятельности, комплексом мер по предупреждению подобных ситуаций, их выявлению, недопущению или минимизации вредных для личности, общества и государства последствий