Зарубежный опыт формирования должной нравственности на государственной службе

 

Одним из важных направлений повышения эффективности процесса реформирования государственной службы России, приведения ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и экономическими условиями является использование в аппаратах органов власти зарубежного опыта. В этой сфере деятельности государственных органов имеется немало неиспользованных возможностей. Как отмечается в Программе реформирования государственной службы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 19 ноября 2002 г., у нас «недостаточно используется положительный зарубежный опыт развития государственной службы». В предыдущих разделах учебного пособия достаточно подробно рассматривался зарубежный опыт в решении конкретных решения проблем формирования должной морали. Данная глава содержит обобщающий, во многом методологический, анализ содержания и использования подобного опыта.

Представляется, что среди различных аспектов зарубежного опыта особое значение приобретают следующие проблемы: создание системы этического руководства; нравственное регулирование государственно-служебных отношений; использование зарубежного опыта решения нравственных проблем в системе государственной службы.

Система этического руководства на государственной службе. Система этического руководства на Западе формировалась в течение длительного периода и в зависимости от особенностей стран, сложившихся традиций государственной службы включает в себя различные элементы, играющие важную роль в поддержании должного уровня нравственного поведения государственных служащих.

Теоретической основой системы этического руководства и одним из ее существенных элементов является административная этика, представляющая собой приложение моральных принципов и норм к поведению государственных служащих. На Западе в ходе исторического развития сформировались два подхода административной этики.

Один из них, восходящий своими истоками к нравственному императиву И. Канта, основывается на убеждении в универсальности этических стандартов и исходит из признания, что любое действие человека является правильным, независимо от его последствий, если оно не переступает через общепринятые нормы морали. Второй – основывается на теории пользы, выгоды, разработанной И. Бентамом. Для сторонников этой теории определенное действие этично и рационально только тогда, когда оно ориентировано на коллективные социальные результаты и служит общему благу. Принципы и нормы административной этики так или иначе находят отражение в различного рода правовых актах, поведенческих кодексах, откуда государственные служащие и черпают свои этические ориентиры.

Наиболее широкое отражение моральные требования к государственным служащим получили в этических кодексах, которые стали создаваться на Западе, начиная с 60-х гг. ХХ в. Кодексы принимались на государственном, муниципальном уровнях, а также общественными организациями, выражавшими интересы государственных служащих. В государственных кодексах в концентрированном виде выражалось основное требование к государственным служащим, связанное с защитой конституционного строя и неукоснительным выполнением законов государства. Так, в принятом в 1980 г. Конгрессом США федеральном этическом кодексе об обязанностях служащих сказано следующее: «Выполнять Конституцию, законы и официальные распоряжения правительства Соединенных Штатов и никогда не уклоняться от этого»[107].

Этические кодексы принимались и на муниципальном уровне. Например, в 1987 г. в Чикаго создано городское бюро по этике и принят этический кодекс. В 1990 г. на референдуме принят этический кодекс в Лос-Анджелесе. В зависимости от представлений о роли морали на государственной службе и способах обеспечения нравственного поведения служащих определялась и структура принимаемых кодексов.

Первые кодексы, как правило, носили детализированный характер, с подробным изложением норм, запретов и разрешений, со сложными механизмами принуждения. Один из наиболее популярных в США этических кодексов, принятый Американским обществом государственного управления (АОГУ), состоял, например, из 12 пунктов. В данном кодексе служащим рекомендовалось: быть образцом честности, правдивости, неподкупности; блюсти общественный интерес; избегать конфликта интересов; не допускать дискриминации по признаку расы, пола или вероисповедания, в том числе и при обеспечении равных возможностей занятости; служить обществу; с чувством уважения относиться к другим людям, проявляя отзывчивость, вежливость и внимание к ним; стремиться к высокому уровню профессионализма и стимулировать совершенствование профессиональных качеств у своих коллег; добиваться создания в коллективе служащих обстановки, способствующей позитивным и конструктивным отношениям между работниками на всех уровнях; при выполнении официальных обязанностей использовать по назначению служебную информацию; вести государственные дела с профессиональной компетентностью, честностью, беспристрастностью, эффективностью и результативностью; соблюдать и отстаивать Конституцию страны и конституции штатов, другие законы, определяющие отношения между государственными учреждениями, служащими, клиентами и гражданами, а при необходимости содействовать их совершенствованию[108].

В дальнейшем названные положения дополнялись и уточнялись. В 1992 г. Американский департамент правительственной этики выпустил специальные буклеты для федеральных служащих, содержащие уже 14 основных принципов, нацеливающих служащих на честное и добросовестное выполнение служебного долга. Содержательно они перекликались с положениями кодекса, разработанного специалистами АОГУ.

В последующем кодексы были упрощены и свелись к ограниченному числу основных позиций. По мнению зарубежных специалистов, для того, чтобы этический кодекс действительно играл роль свода нравственных требований, он должен содержать следующие элементы: разумную цель; набор позитивных ценностей; ряд стандартов; свод осуществимых и значимых санкций и перечень процедурных гарантий.

Каждый из элементов этического кодекса в его новой интерпретации важен сам по себе и состоит в следующем.

Цель морального регулирования на государственной службе заключается в честном и добросовестном выполнении служащими своих должностных обязанностей, в последовательном соблюдении ими государственного интереса, защите прав и свобод граждан.

Набор позитивных моральных ценностей зависит от вида государственной службы, конкретного предмета деятельности; у различных государственных служащих он может быть разным. Но существуют фундаментальные моральные ценности, такие, как преданность государственного служащего конституционному строю, уважение к принятым в государстве законам, осознание высокой ответственности за выполнение своего служебного долга и т. д.

Стандарты поведения государственных служащих обусловлены, как правило, конкретной ситуацией. В служебном порядке они получили закрепление в действующих законах и должностных инструкциях. Но, разумеется, никакое законодательство не может предусмотреть всех обстоятельств, которые требуют от служащего определенного типа (стандарта) поведения. Ситуативный подход к выполнению служащим своего долга предполагает действенность нравственного императива, который не позволяет работнику переступить порог законности, вызывает у него внутреннюю потребность обеспечения прежде всего государственного интереса.

Для поддержания нравственного климата на государственной службе, по мнению зарубежных специалистов, необходим и определенный набор моральных санкций, суть которых состоит в одобрении или осуждении тех или иных действий государственных служащих. Важно, чтобы система санкций в максимальной степени способствовала укреплению нравственных основ государственной службы, превращению ее в социально-нравственный институт.

В этическом кодексе включается и набор процедурных гарантий. Государственная служба только тогда приобретает позитивную моральную окраску, когда служащий уверен, что при осуществлении любой кадровой, управленческой функции на работе ему будет обеспечена гарантия беспристрастности, справедливости, его чести и достоинству не будет нанесено какого-либо вреда.

В зарубежной практике существуют и другие подходы к разработке этических кодексов. В ряде случаев за основу их разработки берется система интересов: общественный, правовой, личный интерес, интересы организации и профессиональные интересы государственных служащих. Так, в разработанном в Великобритании этическом кодексе для муниципальных служащих основными его составляющими явились такие принципы, как подотчетность, верность традициям, общественный интерес, мотивация, лояльность[109]. Как видим, при всех своих особенностях этические кодексы выступают в качестве носителей моральных требований к служащим и призваны играть важную роль в регулировании моральных отношений на государственной службе.

Наряду с кодексами общего характера за рубежом разрабатываются кодексы применительно к административным единицам, относящимся к инстанциям нижнего уровня по сравнению с общегосударственными. В США такие кодексы разрабатываются и принимаются на уровне министерств, ведомств, штатов, округов. Многие из них отличаются оригинальностью построения и содержания. К примеру, «Моральный кодекс должностных лиц и служащих штата Висконсин» включает этические требования как к государственным, так и муниципальным служащим. Кроме того, он содержит трактовку терминов, которые представляются существенными для понимания положений этического кодекса. Такой подход делает выдвигаемые моральные требования не только абсолютно конкретными, но и исключает какую-либо ошибку в их трактовке[110].

Нельзя не отметить и проявляющуюся за рубежом тенденцию дифференциации этических кодексов, придания им своеобразной специализации. В Канаде, например, приняты кодекс о предотвращении злоупотребления служебным положением, кодекс поведения государственных должностных лиц после окончания срока службы и кодекс поведения лоббистов[111].

В последние годы наряду с этическими кодексами во многих странах на государственном уровне стали разрабатываться специальные документы, в котором даны общие принципы, правила поведения государственных служащих, соединяющие в себе требования правового и этического характера. Их разработка нередко ведется и на межгосударственном уровне, что позволяет вырабатывать общность подходов к решению проблем нравственного порядка целой группой стран. Примером в этом отношении может служить деятельность Комитета Министров Совета Европы, который в 2000 г. выработал Модельный кодекс поведения для государственных служащих, ставший образцом для разработки аналогичных актов большинством европейских государств (см. Приложение). Кодекс получил признание во многих, в том числе в бывших социалистических странах. Специалисты отмечают простоту и понятность текста, в котором излагаются этические требования ко всем государственным служащим, он является для них практическим ориентиром и объяснением.

К элементам системы этического руководства, соединяющем в себе требования правового и этического характера, за рубежом относится также присяга, о чем подробно говорилось в гл. 4.1. данного учебного пособия.

Следующим элементом системы этического руководства на государственной службе является разработка специального законодательства или отражение моральных требований к государственным служащим в правовых актах общего порядка. В США, например, закон о государственных служащих дает определение недопустимых поступков, среди которых – коррупция, необъективность в принятии решений, злоупотребление служебным положением, сговор с членами Конгресса, воспрепятствования расследованию нарушений и т.п. К нарушителям морали принимаются меры дисциплинарного воздействия. В частности, наказания за отступления от норм этики включают устное или письменное предупреждение, временное отстранение от работы или увольнение и штраф до одной тысячи долларов[112].

В Канаде этические требования к служащим государственных и муниципальных органов вошли в основополагающие правовые акты: Конституцию, Канадскую хартию прав и свобод, уголовный кодекс, в законы о найме на государственную службу, о распоряжении государственными средствами, о государственной тайне, об официальных языках и др. Кроме того, в принятый в 1999 г. в этой стране Закон о государственной службе, в качестве одного из разделов включен кодекс поведения, что придало моральным требованиям к государственным служащим правовую основу.

Анализируя эти и другие формы, методы системы этического руководства на государственной службе можно заметить, что они опираются в своей основе различные по своей направленности этические стратегии. В зарубежной литературе выделяют четыре их основных типа: стратегия, основанная на кодексе; опирающаяся на лидера; ориентированная на служащего, и стратегия, основанная на регулировании отношений между служащими. Каждый тип стратегии отличается своеобразием и нуждается в особых условиях реализации.

Применение стратегии, основанной на кодексе, предполагает, что вся работа по формированию нравственных качеств государственных служащих будет осуществляться в соответствии с положениями этого документа. Стратегия, опирающаяся на лидера, может применяться тогда, когда руководитель выступает эталоном нравственности, пользуется всеобщим уважением подчиненных. Стратегия, ориентированная на служащего, достигает эффекта в условиях, когда в коллективе имеется человек, чьи высокие деловые и моральные качества проверены временем, не вызывают ни у кого сомнения и служат образцом для подражания. Стратегия регулирования отношений между государственными служащими, как правило, строится на основе использования как этических, так и правовых норм и чаще всего применяется в организациях с особыми условиями дисциплины труда.

Все вышеперечисленные элементы системы этического руководства приводятся в действие общими и специальными органами, осуществляющими возложенные на них полномочия по управлению государственной службой.

Наиболее широкая сеть специальных органов этического руководства создана в Соединенных Штатах Америки. К числу их относятся: Совет по эффективности и борьбе с коррупцией при Президенте страны, Американское информационное агентство (ЮСИА), Бюро по правительственной этике, созданное в 1987 г., и др. В 1989 г. в США провели этическую реформу, в соответствии с которой это бюро было превращено в самостоятельное ведомство и наделено правом издания соответствующих директив по вопросам этики, обязательных для исполнения федеральными органами. Его основной задачей является всеобъемлющее регулирование отношений с целью предотвращения конфликта интересов. Бюро проводит и исследовательскую работу, выявляя системные слабости правительственных органов и ведомств, тенденции нарушения этики и правовых норм. Каждые два года данный орган направляет свои доклады о состоянии нравственности в правительственных учреждениях и принимаемых мерах по ее улучшению в Конгресс[113]. В свою очередь федеральные министерства и ведомства издают документы, содержащие дополнительные нормы и процедуры по выполнению служащими моральных требований.

В США имеется сеть органов, занимающихся служебной этикой на уровне штатов и округов. Всего в системе федеральной службы вопросами этики занимаются 15 тыс. сотрудников[114]. Контролирующими федеральными органами являются Министерство юстиции, ФБР, Генеральные инспекторы ведомств, Генеральное счетное бюро, являющееся следственным органом Конгресса. Создан также Совет по контролю за соблюдением законов о служебной этике на местном уровне, который насчитывает 38 бюро в штатах и 12 местных комиссий[115]. Всю работу по проверке соблюдения этики на службе координирует Бюро правительственной этики. Оно придает этой работе определенную целеустремленность и действенность.

Аналогичная по сути система этического руководства создана и в других странах, хотя и с присущими им особенностями. В Великобритании в 1994 г. создан комитет по разработке стандартов на государственной службе. По результатам его работы правительство пересмотрело всю инфраструктуру поддержания этических норм на государственной службе, включая этику поведения на всех уровнях деятельности правительства, кодекс государственной службы и кодексы департаментов, ввело должность министра по назначениям на государственные должности. Внутренний контроль за соблюдением норм этики осуществляют министерства и ведомства. Серьезными нарушениями занимаются Бюро государственного ревизора и полиция. Общий надзор за соблюдением нравственных норм осуществляет Комитет по стандартам на государственной службе, который ежегодно представляет доклад правительству.

Во многих странах созданы аудиторские службы. Так, в Канаде учреждена должность Генерального аудитора и его доклады о состоянии нравственности государственных служащих и мерах по устранению выявленных недостатков в области морали публикуются ежегодно для всеобщего сведения[116]. В Австралии созданы независимые аудиторские фирмы, работающие и по заказам правительства.

Во многих странах вопросами этического руководства занимаются общие органы управления государственной службой. Все это позволяет органам власти, кадровым службам, должностным лицам уделять должное внимание этическим проблемам, постоянно держать их под контролем.

Таковы основные элементы системы этического руководства на государственной службе зарубежных стран. В своей совокупности они представляют определенную целостность, своего рода инструментарий, способный оказывать существенное влияние на регулирование моральных отношений и формирование нравственных качеств государственных служащих.

Создание в развитых странах мира общего и специального аппарата регулирования моральных отношений на государственной службе – не самоцель, а средство повышения уровня нравственности государственных служащих.

Рассматривая зарубежную систему формирования должной нравственности государственных служащих, руководства, контроля и т.д. в этой сфере, не стоит думать, что в этом плане там нет никаких проблем. В большинстве западных стран, по признанию самих органов власти и ученых, моральность государственной службы находится в кризисном состоянии. Причин кризиса много. Это и процессы глобализации, охватившие многие страны, что привело к стиранию национальных традиций построения государственной службы на основе честного и добросовестного выполнения служащими своих обязанностей; и происходящая приватизация государственной собственности и связанная с ней коммерциализация службы в аппаратах органах власти, что создало питательную среду для коррупции и других преступлений, явно повлиявших на уровень морали государственных служащих; и утвердившийся во многих государственных структурах формализм в подходах к решению нравственных проблем и др. Все эти обстоятельства заставляют органы власти самым тщательным образом совершенствовать систему этического руководства, регулирования служебных отношений, придания им нравственного характера.

Учитывая разнообразие этих отношений, в теории и на практике управления на западе выделяют две сферы их морального упорядочения.

Первая включает в себя все, что связано с отношениями внутри организации, представленной ведомством, администрацией или другим государственным учреждением. К числу проблем этой сферы относятся моральные аспекты отношений государственных служащих, занимающих различное служебное положение, прежде всего это отношения между руководителями и подчиненными. Исследования западных ученых показывают, что эти отношения далеки от идеала.

Как свидетельствует научный сотрудник Нижнесаксонского института повышения квалификации преподавателей Э. Курдт, на государственной службе процветает бюрократическое чванство, неуважение руководителей к личности подчиненных, стремление игнорировать их инициативу, бездушное отношение к их нуждам и запросам. «Подчиненные, каждый день сталкивающиеся с таким стилем руководства, не могут творчески, инициативно подходить к работе и уходят (нередко еще в молодости) во «внутреннюю эмиграцию». Подобный стиль руководства – одна из главных причин, почему в наших органах власти так медленно происходят изменения (если вообще происходят), так долго принимаются решения»[117]. Естественно, такого рода положение связано с грубым искажением правовых и нравственных требований в отношениях руководителей с подчиненными, унижением их человеческого достоинства и заслуживают морального осуждения.

Выход из сложившегося положения государственные органы зарубежных стран находят в повышении профессионализма, культуры кадров государственного аппарата. Следует отметить, что профессиональная культура управленческих кадров там в последние годы значительно выросла. Они не только приобрели обширные специальные знания, но и значительно повысили культуру управленческого труда. Как считает французский специалист менеджмента Л. Рубан, культура государственной службы состоит из двух элементов: во-первых, это профессиональная культура, разделенная на секторы, и, во-вторых, социальная (в том числе нравственная) культура.[118]

Вполне понятно, что высокообразованный специалист, обладающий соответствующей профессиональной культурой и нравственными качествами, будет демонстрировать совершенно иной стандарт поведения по отношению к своему подчиненному, рассматривая его прежде всего как партнера, с которым необходимо совместно решать поставленные задачи и, следовательно, поддерживать нормальные отношения. Такой стиль руководства положительно сказывается на этике отношений государственных служащих. Как отмечают специалисты на Западе в этих отношениях «стало меньше администрирования и больше взаимодействия»[119], значит, больше уважения друг к другу.

В отношениях руководителей с подчиненными существует и такая моральная проблема, как реагирование последних на незаконные приказы и распоряжения. В случае, если такой приказ отдан служащему, рекомендуется действовать в соответствии с конституционными нормами. Как отмечает американский политолог К.У. Льюис, в случае конфликта между конституцией и статутом (законом), распоряжением, приказом начальника, соблюдающий этические принципы служащий будет верен конституции[120]. Верность государственных служащих конституции, по представлению сторонников этой точки зрения, обеспечивает защиту прав и свобод граждан, иначе теряется их доверие к государственным органам. Поэтому считается, что для любого служащего, который отстаивает интересы граждан, дорожит их доверием, неподчинение предпочтительнее незаконности. Как отмечает другой американский исследователь Дж. Рор в книге «Этика для управленцев», служащий, не подчиняющийся незаконному указанию «осуществляет гражданское неповиновение в особо стрессовой ситуации, потому что он выполняет положение закона в противовес беззаконию начальника»[121].

Вместе с тем рассматриваемая проблема не так проста, чтобы априорно можно было судить, как поступить служащему в том или ином случае, получив незаконные директиву или приказ. Западные ученые считают, что такие обстоятельства составляют, как правило, исключение. Упорядоченное общество не может терпеть такого положения, когда бы люди следовали только тем законам, с которыми они согласны, тем более это относится к государственной службе, которая, по определению М. Вебера, является образцом организации. Именно поэтому для государственных служащих гражданское неповиновение может быть приемлемым способом действий только в экстремальной ситуации.

В некоторых зарубежных нормативных актах предусмотрена еще одна альтернатива поведения государственного служащего в случае получения им незаконного распоряжения «сверху»; он должен выполнить его, а затем обжаловать в установленном законом порядке. Такое поведение служащего в наибольшей степени соответствует этическим и правовым нормам, создает необходимые условия для эффективного функционирования аппарата государственного органа, решения стоящих перед ним задач.

Поддержание нравственной атмосферы на государственной службе предполагает и создание нормальных, корректных отношений между самими государственных служащих. Служащие должны активно противостоять нарушениям норм нравственности своих коллег. По оценке зарубежных исследователей, чаще всего нарушения моральных требований выражаются в конфликте интересов, в мщении «стукачам», в сексуальных домогательствах, несоблюдении этических кодексов и т.д.

Во многих странах требуется, чтобы любой служащий должен изучить и знать положения этических кодексов и правовых актов, в которых им подробно разъясняется, как они должны вести себя в той или иной служебной ситуации.

Так, если государственному служащему предлагается так называемая не должная выгода, полученная с нарушением законов, должностных обязанностей, норм и т.д., то с целью обеспечения своей безопасности, ему нужно принять следующие меры: отказаться от нее; попытаться установить личность, сделавшего такое предложение, избегать длительных контактов с ним, постараться иметь свидетелей, например, в лице рядом работающих коллег, способных подтвердить безукоризненность его поведения; в кратчайший срок написать докладную о попытке подкупа, предварительно занеся ее в официальный журнал; довести как можно скорее этот факт до сведения непосредственного начальника или до компетентного правоохранительного органа; продолжать работу в обычном порядке, в особенности с делом, в связи с которым была предложена не должная выгода[122]. Как показывает мировая практика, следование подобным официальным требованиям в максимальной степени содействует соблюдению этики поведения государственных служащих.

Вторая сфера морального упорядочения государственной службы включает в себя отношения между государственными органами и гражданами, которые вынуждены обращаться к чиновникам по различным вопросам. Отношения здесь далеко не всегда носят корректный характер.

Демонстрирование власти чиновниками подчас затрагивает их работу по предоставлению услуг населению. Когда осуществляется власть, отмечает американский исследователь Й. Уилберн, хамство легко может вытеснить вежливость, а удобства должностного лица становятся более важными, чем удобства клиента. Волокита и секретность могут стать нормой. Процедуры станут разрабатываться, чтобы служить цели должностных лиц, а не общества[123].

К числу проблем нравственного порядка на государственной службе относятся и гражданские праваслужащих, возможность их участия в общественной жизни, деятельности политических партий и других самодеятельных организаций.

Как и все граждане, служащие на Западе пользуются широкими политическими правами. Государственным служащим обычно гарантируется свобода убеждений. Не допускается проведения какого-либо различия между служащими на основании их политических, профсоюзных, философских или религиозных взглядов. Они имеют право участия в деятельности общественных организаций, в том числе политических партий. Так, по данным социологического опроса, проведенного в Германии в 1990 г., тем или иным видом политической деятельности занимаются все категории государственных служащих: 51,3% являются членами профсоюза, 12% - членами какой-либо политической партии (этот процент выше среди чиновников и служащих высшего звена – 21,7%)[124].

Многие вопросы политического поведения государственного служащего регулируются как действующим законодательством, так и нравственными нормами. От государственного служащего прежде всего требуется, чтобы его участие в политической деятельности не поколебали уверенности граждан в его способности беспристрастно выполнять возложенные на него служебные функции. Кроме того, при исполнении своих должностных обязанностей государственный служащий не должен использовать себя в каких-либо политических целях, несовместимых с интересами службы. «Находясь на службе, работник обязан, - отмечается в Законе о государственной службе Франции 1983 г., - независимо от собственного политического мнения оставаться нейтральным в выполнении конкретной работы, он не может использовать или передавать ради политических целей ведомственные или государственные секреты»[125]. Работник обязан соблюдать любые ограничения, предусмотренные законом для некоторых категорий государственных служащих в отношении осуществления ими политической деятельности в связи с занимаемым им положением или характером их служебных обязанностей. Таков не только служебный, но и моральный долг государственного служащего.

В зарубежной государственной службе предпринимаются усилия не только для решения частных проблем этики поведения государственных служащих, но и для нахождения общих, фундаментальных подходов к утверждению норм нравственности в их среде.

К числу таких подходов следует отнести разработку и реализацию этических программ, проведение специальных занятий по нравственной тематике с государственными служащими, привлечение к решению моральных проблем на службе специалистов и широкой общественности.

В этических программах отражаются общие требования к этике поведения государственных служащих. Они, как правило, лежат и в основе обучения по вопросам морали на государственной службе. При этом особое внимание обращается на приобщение к моральным ценностям государственной службы граждан, поступающих на государственную службу. Обычно они проходят специальную курсовую подготовку.

В США, в частности, в процессе обучения новичков основное внимание обращается на моральную сторону служебной деятельности, чего следует избегать, например, совмещения, служебного положения с частными интересами (конфликт интересов), проявления дискриминации (по отношению к сослуживцам и клиентам), политических пристрастий, кумовства, не допускать разглашения служебной тайны, получения незаконных подарков[126].

Учитывая сложность моральных проблем на государственной службе, они систематически обсуждаются на международных конференциях с привлечением широкого круга ученых и общественности. В последние годы проведен целый ряд таких конференций: в 1994 г. в США по вопросу об этике в правительстве, в 1995 г. в Иерусалиме – по этике на государственной службе, в том же году в Китае – конференция под названием «Антикоррупция». На них обсуждаются наиболее актуальные проблемы формирования этики поведения государственных служащих и преодоления наиболее распространенных отступлений от нравственных императивов.

Утверждению моральных норм на государственной службе препятствует формализм в организации работы по этическому воспитанию служащих. По признанию самих работников правительственных учреждений США, интерес к этике постоянно растет, но большинство беспокоит тот факт, что дальше риторики дело не идет. Исходя из общего состояния дел с нравственностью в органах власти, каждая из проведенных конференций стремилась выработать соответствующие рекомендации по преодолению выявленных недостатков, более действенному использованию имеющихся средств для решения задач утверждения норм морали на государственной службе.

Следует отметить, что и за рубежом решать этические проблемы государственным органам приходится в постоянно изменяющихся условиях. Эти изменения обусловлены коренной перестройкой государственной службы в большинстве стран в ходе ее реформирования. Реформа государственной службы привела в основном к переориентации ее на принципы, свойственные частному сектору.

Вместо утвердившихся ранее на государственной службе таких принципов, как представительность, подотчетность, равенство, беспристрастность, получили закрепление принципы, заимствованные из частного бизнеса, - состязательность, эффективность, ориентация на клиента, экономия и партнерство. У некоторых зарубежных исследователей возникло в связи с этим опасение, что новая система принципов может поставить под сомнение саму этическую основу государственной службы, получившую отражение в общественно-значимых этических кодексах. Однако проведенные в ряде стран социологические исследования позволили убедиться в приверженности большинства служащих требованиям, выраженным в кодексах.

Так, опрос 3876 служащих местных органов власти, проведенный в Англии в 1994 г., показал, что 77% опрошенных считают этические кодексы реально действующими. Участники опроса высказали мнение, что новые ценности совместимы с положением и обязанностями государственных служащих. Это позволило его организаторам сделать вывод, что вследствие проведения рыночных реформ произошла эволюция ценностей, а не «смерть» морального кодекса государственной службы[127]. Следовательно, этический кодекс, заложенная в нем система моральных ценностей, по-прежнему являются основой нравственного воспитания государственных служащих.

Новая система государственной службы в ряде зарубежных стран в управленческом плане практически стирает существенные различия между государственными и коммерческими секторами и открывает наиболее благоприятные условия для обмена кадрами, а также практического сравнения действенности систем этического руководства. Чаще всего такие сравнения складываются не в пользу государственного сектора. Так, опрос граждан, проведенный в США в начале 90-х гг., показал: 67% респондентов считают, что государственные служащие слишком многочисленны и работают менее усердно, чем занятые в бизнесе[128].

В другом опросе, проведенном в 1992 г в Майами (США) был поставлен вопрос: в силу каких причин предпочтение в рейтингах все же сохраняется за служащими частного сектора? По мнению исследователей, это происходит потому, что в частном секторе при реализации этических программ в большей степени ориентируются на стратегии, основанные на моральном кодексе, в то время как в государственных структурах используются в большей степени стратегии регулирования отношений между служащими с использованием административных средств[129].

Значение зарубежного опыта нравственного регулирования отношений на государственной службе, его уроки. Зарубежный опыт решения нравственных проблем на государственной службе - явление уникальное. Он формировался, как уже отмечалось, на протяжении длительного периода времени, охватывает страны с различными историческими, культурными традициями, со своеобразными подходами к формированию государственного аппарата.

В тоже время в последние годы в связи с процессами глобализации общественного развития опыт решения нравственных проблем на государственной службе приобретает в значительной степени интегрированный характер, что облегчает выявление наиболее значимых его достижений и результатов. Вот почему изучение зарубежного опыта нравственного регулирования государственно-служебных отношений имеет большое значение и для российской государственной службы.

Прежде всего, следует отметить теоретическое значение зарубежного опыта решения нравственных проблем.

Можно выделить в связи с этим следующие основные теоретико-методологические положения: вся деятельность по регулированию отношений на службе в зарубежных странах строится в соответствии с принципами и нормами административной этики. Они получили закрепление в основополагающих правовых актах международного сообщ