Понятие и принципы общественного контроля на выборах

1.1.1. Общественный контроль является одним из инструментов влияния общества на государство. В настоящее время понятие общественного контроля не закреплено на нормативном уровне, поэтому существует некоторая свобода в трактовке этого явления, нередко оборачивающаяся неопределенностью в правотворчестве и правоприменении. Во избежание двусмысленности и для обеспечения терминологического единства, составители настоящих рекомендаций предлагают использовать в качестве ориентира понятие, изложенное в статье 2 проекта федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации»[1], согласно которому, общественный (гражданский) контроль – это деятельность граждан, общественных объединений и иных институтов гражданского общества, связанная с непосредственным наблюдением за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

Поскольку указанное определение охватывает общественный контроль в целом и его применение не ограничено сферой избирательных отношений, целесообразно также обратить внимание на отраслевые (видовые) определения общественного контроля на выборах, получившие распространение в литературе. В широком смысле общественный контроль на выборах понимается как любой контроль со стороны общества за полнотой и достоверностью волеизъявления граждан[2]. Согласно более развернутому определению, общественный контроль на выборах есть система согласованных мероприятий, нацеленная на предотвращение серьёзных нарушений избирательного законодательства в процессе голосования и подсчёта голосов, прежде всего фальсификаций итогов выборов[3].

1.1.2. Как любое общественное явление, функционирующее на основе права, общественный контроль опирается на ряд принципов. Все принципы, реализуемые при осуществлении общественного контроля на выборах можно подразделить на три большие группы: общедемократические, присущие всей системе российского права, отраслевые, которые характеризуют инструменты контроля, применяемые на основе норм избирательного права, и специальные принципы общественного контроля, определяющие основные начала деятельности представителей гражданского общества с учетом особенностей этого вида общественной деятельности.

1.1.2.1. Принцип законности. Ключевое значение данного принципа заключается в том, что все отношения, возникающие в данной сфере, должны реализовываться в строгом соответствии с нормами права. Данный принцип распространяется и на деятельность органов и должностных лиц государства, местного самоуправления, на которые возложена обязанность организации выборного процесса, в том числе гарантирования избирательных прав граждан.

Принцип верховенства права. Данный принцип означает приоритет права перед политикой и приоритет права в деятельности всего государственного аппарата и органов местного самоуправления. Право – высшая ценность гражданского общества и основа взаимодействия между ним и государством. Право является инструментом, при помощи которого общество может подчинить деятельность государства социальным интересам.

Равенство всех перед законом. Он означает, что в рамках общего правового статуса все люди, независимо от национальности, расы, пола, языка, религиозной и иной принадлежности, а также занимаемого ими должностного положения, имеют равные права, а также несут равные обязанности. Между тем, важно учитывать, что действующее законодательство установило ряд прав и обязанностей, характерных только для отдельных категорий граждан. Так, пассивное избирательное право имеет несколько возрастных цензов: 18 лет для представительных органов муниципалитетов, 21 год для представительных органов субъектов федерации, 30 лет для высших должностных лиц субъектов федерации и 35 лет для Президента Российской Федерации. Субъекты, специально уполномоченные на осуществление контроля на выборах – наблюдатели, представители средств массовой информации также имеют большие правовые возможности по контролю избирательным процессом, чем простые избиратели. Однако данные положения не могут быть рассмотрены как нарушающие принцип равенства всех перед законом. Поскольку цензы и преимущества установлены с учётом получения гражданами определённого количества знаний, навыков, жизненного опыта, либо в целях реализации публичных интересов, имеющих значение для обеспечения благосостояния всего общества.

Принцип справедливости конкретизирует требования равноправия по отношению к правовым формам деятельности государства, его органов и должностных лиц (правотворчеству, применению права, правоохранительной деятельности и правосудию), правовым действиям граждан и их объединений. Его суть состоит в обеспечении равного юридического масштаба поведения и соразмерности юридической ответственности совершенному правонарушению.

Принцип гуманизма означает доминирование в формулировании и функционировании правовой системы неотъемлемых естественных прав и свобод человека, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью общества. Он закреплён в ст. 2 Конституции Российской Федерации, что подчеркивает его фундаментальность и возможность распространения, в том числе, и на политические отношения.

1.1.2.2. Отраслевыми принципами избирательного права, распространяющимися на институт общественного контроля на выборах, являются:

- принцип всеобщего избирательного права (означает, что все граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, имеют право участвовать в выборах, то есть получают активное избирательное право);

- принцип равного избирательного права (все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, имеют равное количество голосов и значение этих голосов для исхода выборов одинаково, независимо от социального статуса избирателя);

- принцип прямого избирательного права (граждане голосуют за кандидатов непосредственно);

- принцип тайного голосования (граждане выражают свою волю таким образом, чтобы исключался контроль за их личным волеизъявлением).

1.1.2.3. К непосредственным принципам организации общественного контроля на выборах относятся:

1. Политическая независимость представителей гражданского общества, участвующих в осуществлении общественного контроля. Общественные объединения, осуществляющие контроль над выборами, должны представлять интересы всего общества в целом, а не личные или корпоративные интересы конкретных кандидатов или партий. Поэтому общественные объединения должны быть независимы от всех участников избирательной кампании, имеющих самостоятельный политический интерес в достижении определенного результата на выборах. Особенно важно обеспечение этого принципа при организации деятельности наблюдателей и представителей средств массовой информации на выборах, о чем подробно сказано ниже.

2. Самостоятельность субъектов общественного (гражданского) контроля, выражающаяся в недопустимости отношений подчинённости между субъектами общественного (гражданского) контроля. Субъектами общественного контроля в Российской Федерации являются граждане, общественные объединения, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов федерации и иные институты гражданского общества. В осуществлении общественного контроля данные субъекты взаимодействуют друг с другом на основах равноправия и независимости. Действующий Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» не содержит норм, устанавливающих отношения соподчинённости между субъектами общественного контроля.

3. Всеохватность общественного (гражданского) контроля, предусматривающая распространение общественного (гражданского) контроля не только на органы государственной власти и местного самоуправления, но и на создаваемые ими учреждения и организации, а также на иные отношения, имеющие значение для обеспечения публичных интересов. В соответствии с этим принципом в сферу общественного контроля помимо электоральной деятельности органов государственной и муниципальной власти должны входить и другие отношения, связанные с организацией и проведением выборов.

4. Всеобщность общественного контроля, выражающаяся в возможности участия в общественном контроле всех граждан Российской Федерации, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Данный принцип взаимосвязан с общедемократическим принципом равенства всех перед законом.

5. Открытость и гласность общественного контроля, обеспечивающие объективное отношение к результатам общественного контроля. Этот принцип основан на норме части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации, предоставляющей каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Информация, связанная с осуществлением общественного контроля может распространяться как индивидуальными субъектами, например, избирателями и наблюдателями, так и от имени общественных объединений и иных коллективных институтов гражданского общества. В частности, общероссийские государственные организации телерадиовещания должны еженедельно выпускать в эфир обзорные информационно-просветительские программы по плану, утверждённому Общественной палатой Российской Федерации. Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Федерации в соответствии с законодательством о СМИ имеют собственные периодические издания.

6. Содействие субъектам общественного контроля со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Например, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления, их должностные лица, иные государственные и муниципальные служащие обязаны оказывать содействие членам Общественной палаты Российской Федерации в исполнении ими полномочий в области общественного контроля (ст. 25 Федерального закона № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»). Содействие может выражаться в предоставлении информации в ответ на запрос, в присутствии по приглашению руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления на пленарных заседаниях общественной палаты. Аналогичные возможности членов общественных палат субъектов Российской Федерации по использованию поддержки со стороны государственной власти и местного самоуправления, как правило, предусматриваются региональными законодательными актами.

7. Учёт органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами рекомендаций субъектов общественного (гражданского) контроля, своевременное рассмотрение их обращений и направление ответов. Данный принцип направлен на обеспечение оперативности взаимодействия органов государственной власти с органами общественного контроля и фактическую реализацию функции контроля. Тем самым создаются условия для практического применения результатов деятельности органов общественного контроля. Факт учёта властью точки зрения органов общественного контроля и обратная связь с ними – это одно из средств борьбы с правовым нигилизмом и наиболее эффективное средство преодоления как пассивного, так и активного абсентеизма.

8. Многообразие форм общественного (гражданского) контроля, предусматривающее возможность выбора гражданами способа участия в осуществлении общественного (гражданского) контроля. Чем шире выбор инструментария общественного контроля, тем эффективнее его воздействие на участников избирательного процесса. Таким инструментарием могут быть следующие формы гражданского контроля: непосредственное участие граждан в деятельности избирательных органов; обращения граждан; осуществление полномочий наблюдателей и представителей средств массовой информации, общественная экспертиза проектов нормативно-правовых актов и решений органов власти; общественный мониторинг законотворческой, административной и судебной практики; общественное расследование; защита субъектами общественного контроля законных интересов неопределённого круга лиц и др. Многообразие форм деятельности предоставляет гражданам возможность выбора наиболее эффективных инструментов общественного контроля для применения в той или иной ситуации.

9. Признание субъектов общественного (гражданского) контроля в качестве представителей неопределённого круга лиц, выступающих в защиту публичных интересов. Данный принцип подчёркивает их статус защитников интересов общества. Диалог субъектов общественного контроля с публичной властью – это средство обеспечения соответствующего уровня легитимности власти. Юридический механизм обжалования действий и решений, связанных с организацией и проведением выборов, предусмотренный статьей 75 Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об основных гарантиях…»[4]) предоставляет возможность защиты публичных интересов неопределенного круга лиц даже при обращении за защитой со стороны индивидуального субъекта.

10. Безвозмездность участия граждан, общественных объединений и иных институтов гражданского общества в осуществлении общественного (гражданского) контроля. Данный принцип означает, что в своей деятельности граждане руководствуются не интересом получения материального вознаграждения, а осознанием значимости этой деятельности для самих себя, для общества, желанием участвовать в жизни общества и государства, в принятии важных решений. Безвозмездность гарантирует независимость субъектов общественного контроля от давления в своей деятельности. Это не исключает возможности получения вознаграждения субъектам общественного контроля, которое, однако, не должно быть для них единственной целью участия в контроле на выборах.

11. Ответственность субъектов общественного (гражданского) контроля, их подотчётность и подконтрольность гражданам. Любая деятельность предполагает, что её субъект ответственен за её исполнение, за нарушения, допущенные при её исполнении, за вред, причинённый ненадлежащим исполнением. Общественный контроль функционирует в целях защиты интересов неопределённого круга лиц, соответственно, именно перед ними – перед гражданами – субъекты общественного контроля и должны нести ответственность. Поэтому субъекты общественного контроля должны предоставлять гражданам возможность доступа к информации о своей деятельности. Наиболее предпочтительным способом информирования является распространение сведений о результате общественного контроля через СМИ. Эффективным является и проведение субъектами общественного контроля публичных мероприятий, на которых они отчитывались бы перед общественностью за свою деятельность, а представители гражданского общества могли бы получить ответы на интересующие их вопросы и выразить свои пожелания.