Организационно-правовые основы общественного контроля на выборах

 

Правовая основа организации общественного контроля на выборах

В настоящее время в Российской Федерации на национальном уровне не существует специального комплексного нормативного акта об организации общественного контроля. Несколько законодательных инициатив находятся в стадии разработки, но ни одна из них пока не прибрела официальный статус. При этом некоторые законопроекты обладают доктринальным потенциалом и могут быть использованы для получения представления об основах организации общественного контроля на выборах[29].

В отсутствие специального правового регулирования, нормативной основой организации общественного контроля на выборах в основном являются положения Конституции Российской Федерации и избирательного законодательства. Конституционным основанием организации и осуществления общественного контроля являются положения частей 1 и 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации[30], предусматривающие возможность граждан участвовать в управлении делами государства посредством реализации права избирать и быть избранным. Также общие условия избрания федеральных органов государственной власти определены в статьях 81 и 96 Конституции Российской Федерации. Однако в силу объективной ограниченности объекта конституционного регулирования, основное значение для практической организации общественного контроля на выборах имеют федеральные законы, и, прежде всего, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об основных гарантиях…»). Несмотря на свой так называемый «рамочный» характер, этот акт имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации при организации и проведении выборов любого уровня (часть 2 статьи 1 Федерального закона «Об основных гарантиях…»). Ему не могут противоречить иные нормативные акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации. Знание положений Федерального закона «Об основных гарантиях…» и особенностей их применения является необходимым для обеспечения общественного контроля при организации и проведения выборов любого уровня.

Также имеет значение специальное регулирование избирательных отношений нормативными актами о конкретном виде выборов:

· Федеральный закон от 19 января 2003 года №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»[31];

· Федеральный закон от 18 мая 2006 года №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[32];

· законы субъектов Российской Федерации о выборах депутатов (законодательных) представительных органов субъектов Российской Федерации, о выборах глав и иных выборных должностных лиц муниципальных образований, о выборах депутатов представительных и иных выборных органов местного самоуправления.

В силу приоритета Федерального закона «Об основных гарантиях…», указанные законодательные акты не могут ограничивать права граждан и их объединений в сфере общественного контроля на выборах.

Существуют иные правовые акты, регламентирующие особенности порядка организации и проведения выборов, например, акты избирательных комиссий по вопросам реализации избирательных процедур и совершения избирательных действий. Их знание может быть полезно для квалификации избирательных правонарушений. В частности, для эффективного контроля в сфере финансового обеспечения выборов определяющее значение имеют инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений, как правило, утверждаемые Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и избирательными комиссиями субъектов РФ перед очередной избирательной кампанией. ЦИК РФ регулярно принимает документы, разъясняющие правовые возможности субъектов общественного контроля на выборах. Также Постановлением ЦИК РФ от 12 мая 2011 г. №10/98-6 разъяснен порядок деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента Российской Федерации. В то же время, такие акты, носят дополняющий характер, и для их применения требуется знание избирательных законов, прежде всего, Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…».

Поскольку законодательство о выборах в основном имеет регулятивную, а не охранительную направленность и практически не регулирует вопросы привлечения к уголовной и административной ответственности, для организации действенного общественного контроля имеют значение акты, предусматривающие меры ответственности за совершение избирательных правонарушений: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. №63-ФЗ (статьи 141, 141.1, 142, 142.1), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ (глава 5), а также процессуальный порядок их применения: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. №138-ФЗ, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. №174-ФЗ, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции», Федеральный закон «О прокуратуре» от 17 января 1992 г. №2202-I и др.

В случаях, когда органы власти оказываются неспособными к эффективной защите избирательных прав граждан, могут быть применены неюрисдикционные (не связанные с инициативной деятельностью органов власти) формы защиты избирательных прав. К неюрисдикционным формам защиты могут быть отнесены: правозащитная деятельность институтов гражданского общества, публичные мероприятия, обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, акты гражданской журналистики, самозащита и другие. Для эффективного контроля за их реализацией имеют значение следующие акты:

· Федеральный закон от 19 июня 2004 г. №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»;

· Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», правовые акты субъектов Российской Федерации о статусе региональных общественных палат;

· Федеральный закон от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и др.

В силу широкой практики международно-правового наблюдения и электорального сотрудничества на выборах, общественный контроль распространяется на сферу применения международных правовых актов. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Международный акт, имеющий статус ратифицированного международного договора на основании части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации имеет приоритет над внутригосударственными законодательными актами Российской Федерации. К таким международным актам, в частности, относятся:

· Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.[33];

· Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.[34];

· Декларация о критериях свободных и справедливых выборов 1994 г.[35]

· Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г[36].

Для организации международного наблюдения на выборах имеют значение следующие международные акты, действующие на территории России:

· Руководство Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе по наблюдению за выборами (г. Варшава, апрель 1999 г.);

· Декларация принципов международного наблюдения за выборами Организации объединенных наций от 27 октября 2005 года;

· Рекомендации для международных наблюдателей от Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами (утверждены Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств от 16 мая 2011 г. №36-11).