Свободные выборы как условие легитимации публичной власти

 

Публичная власть в государственно-организованном обществе тем эффективнее, чем выше степень доверия к ней народа, которому принадлежит вся власть в государстве. Доверие народа, в свою очередь, является критерием легитимности, важнейшей предпосылкой и основой гармонизации всех элементов системы публичной власти (государственной, самоуправленческой), фактором признания публичной власти адекватным интересам народа механизмом реализации воли народа в экономической, социальной, политической и духовной сферах жизни общества.

При осуществлении наблюдения на выборах следует учитывать все обстоятельства их организации, проведения голосования, подведения итогов и т.д. с целью воплощения в практику идеалов демократии, выраженных в ряде принципов избирательной системы. В данном контексте особую роль в достижении целей наблюдения (обеспечения соответствия результатов голосования воле избирателей) играет принцип свободных выборов, закрепленный в российском законодательстве в соответствии с международным правом.

Каждый наблюдатель - российский гражданин, иностранный (международный) наблюдатель при осуществлении своей миссии должен руководствоваться действующим российским законодательством о выборах, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами, которые являются составной частью правовой системы Российской Федерации.

Выборы могут стать эффективным институтом непосредственной демократии, обеспечивающим легитимность публичной власти, при условии участия в избирательном процессе каждого гражданина, признаваемого законами «политической» личностью – избирателем.

Какова современная российская и международная практика реализации принципа свободных выборов, каковы идеологические, политические и социальные основы юридического оформления этого принципа в России и за рубежом?

В Федеральном законе «Об основных гарантиях…» установлено, что «участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению» (ст. 3) ^[5].

В реальной практике судьбу выборных органов и должностных лиц публичной власти определяет только часть наделенных правом избирать граждан, поскольку широко распространен абсентеизм – неучастие избирателей в голосовании. Вместе с тем и такие выборы считаются законными (но не легитимными) - законодательство признает их состоявшимися при минимальном количестве участвовавших в голосовании избирателей.

Таков современный результат действия государственной политики в отношении принципа свободных выборов. В России этот принцип парадоксальным образом влияет на легитимность публичной власти. С одной стороны, он призван гарантировать свободу волеизъявления избирателей, формирующих и осуществляющих публичную власть, с другой – порождает безответственное отношение избирателя к формированию представительных органов власти, избранию должностных лиц государства и местного самоуправления, которым вверяется право от имени народа определять судьбу государственно-организованного общества.

Российские специалисты нередко видят смысл принципа свободных выборов в том, что «граждане участвуют в выборах добровольно, без государственного принуждения. Им предоставляется возможность самостоятельно принимать решение – использовать или не использовать на выборах свое активное или пассивное избирательное право»^[6]. Это наиболее распространенная точка зрения не только в России, но и за рубежом, где принцип свободных выборов применяется в большинстве стран. Свободные выборы рассматриваются гарантией свободы волеизъявления граждан, одной из составных частей свободы личности, ее автономии по отношению к государству.

В ряде источников принцип свободных выборов рассматривается в качестве синонима принципа добровольного участия в голосовании, которое является важным показателем свободы выборов^[7]. Между тем, высказываются и сомнения относительно позитивности данного принципа: «…если в выборах приняло участие небольшое число граждан, возникают сомнения, стала ли основой власти действительно воля народа, можно ли признавать выборы состоявшимися, а сформированные органы власти – вполне легитимными»^[8]. Как правило, в российской юридической литературе принцип свободных выборов декларируется и не подвергается анализу с точки зрения его социально-философского обоснования, обусловленности политическими, гуманистическими и иными факторами.

По мнению А.А. Вешнякова, «при свободных выборах обеспечиваются: право на свободу собраний и ассоциаций; право граждан и ассоциаций на свободу мнений; право граждан и ассоциаций на свободу слова; право граждан и ассоциаций на свободу информации; право граждан на тайное голосование. Каждый голосующий имеет право голосовать на любых выборах на любую государственную должность за того кандидата или за тот список кандидатов, который он предпочитает, и никто не может принудить его голосовать за какого-либо определенного кандидата или какой-либо определенный список кандидатов»^[9].

Некоторые специалисты (не безосновательно) не относят свободные выборы к числу основных принципов избирательной системы^[10]. Тем более что в российском законодательстве он не обозначен в качестве конституционного (в ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, он вообще не упоминается, а в ст. 81, где речь идет об избрании Президента России, указано, что он избирается «на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». И только в преамбуле Федерального закона «Об основных гарантиях…» выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум названы демократическими, свободными и периодическими. При этом на государство возложено гарантирование свободного волеизъявления граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме. В других нормах указанного закона помимо фиксации общей формулы (ч.1 ст.4) разъясняются конституционные принципы избирательного права в отдельных статьях (5-7).

Что же означают свободные выборы в современной России, какова их социальная, политическая польза для всего народа, который объявлен Конституцией РФ «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации» (ст. 3)?

Исторический экскурс позволяет увидеть следующее.

«Свобода (выделено здесь и далее автором – В.П.) и правильность выборов» провозглашалась в Российской Империи еще в 1906 году в Указе о временных правилах об ограждении свободы и правильности предстоящих выборов в Государственный Совет и Государственную Думу, а также беспрепятственной деятельности сих установлений ^[11].

Как известно, в советский период принцип свободных выборов конституционно не закреплялся.

Принцип свободных выборов наиболее часто упоминается в актах международного права, принципы которого Россия обязана соблюдать как участник международных договоров, соглашений (ст. 15 Конституции РФ).

«Всеобщая декларация прав человека» (принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) в статье 21 провозгласила, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей». Здесь весьма важно отметить цель демократических принципов народовластия, к которым относятся и принципы избирательного права. В той же статье Декларация установила, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» ^[12]. Доминантой идеи свободных выборов в Декларации является не принцип свободных выборов, а цель выборов вообще - основой власти правительства должна быть воля народа.

В Декларации Межпарламентского Союза от 26 марта 1994 года (принята в Париже) подчеркивается, что «… демократия - подлинное, широкое и мирное соревнование между индивидуумами и организованными группами за важнейшие позиции государственной власти посредством регулярных, свободных и справедливых выборов»^[13].

Европейская демократическая традиция выражена в статье 10 «Конвенции о защите прав человека и основных свобод» - «Свобода выражения мнения», согласно которой «каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ»^[14]. Как видно, напрямую Конвенция не упоминала свободу выборов как важнейшую ценность в системе европейской демократии. Однако в соответствии с Протоколом 1 от 11.05.1994 статья 3 Конвенции получила название «Право на свободные выборы», согласно которой «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти»^[15]. Таким образом, статья 3 Протокола 1 к Конвенции налагает на государства обязанность создавать институциональную инфраструктуру, обеспечивающую реализацию прав, в том числе и права на свободные выборы.

Вместе с тем, европейские страны, в том числе Россия, участвуют в «Международном пакте о гражданских и политических правах» 1966 года, который провозглашает, что «каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации… и без необоснованных ограничений право и возможность: a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей …» (статья 25)^[16].

Сравнение содержания права на свободные выборы в «Конвенции о защите прав человека и основных свобод» и «Международном пакте о гражданских и политических правах» 1966 года приводит к выводу, что в Пакте этот принцип закреплен более широко, нежели в Европейской конвенции. В Пакте он сформулирован в виде требований к личности, а не к институциональной системе^[17].

В рамках СНГ заключена весьма любопытная Конвенция о стандартах выборов^[18]. В 2002 году участники СНГ, отражая сложившуюся реальную ситуацию в избирательной сфере, стремясь создать предпосылки для развития демократии и учитывая, что не все страны СНГ участники Совета Европы, где уже приняты соответствующие документы о стандартах в избирательных отношениях, признали, что в числе стандартов демократических выборов находятся принципы подлинности и свободы выборов, обеспечивающих свободу волеизъявления избирателей ^[19].

В данном случае авторы Конвенции повторили известные в Европе и в государствах других континентов принципы демократических выборов. Однако смысл принципа свободных выборов, которому посвящена отдельная статья (1) Конвенции, весьма своеобразный. В отличие от многочисленных международных актов по правам человека, в ст. 8 Конвенции заявлено, что «верховенство конституции является основой для проведения свободных выборов и обеспечения гражданам и иным участникам избирательного процесса возможности без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного воздействия сделать свой выбор относительно своего участия или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами, не опасаясь наказания либо воздействия, какими бы ни были итоги голосования и результаты выборов, а также правовых и иных гарантий неукоснительного соблюдения принципа свободных выборов в течение всего избирательного процесса»^[20].

Как видно, авторы Конвенции, а вслед за ними и органы власти соответствующих государств, ратифицировавшие ее, расширяя содержание принципа свободных выборов, следуют за сложившейся в далеко недемократических условиях практикой организации выборов большинства стран СНГ. Коммерческим и коррумпированным политическим структурам государства выгодно неучастие граждан в выборах – при минимальной явке требуется меньше финансовых и административных ресурсов для продвижения зависимых от них депутатов, президентов, губернаторов и т. п.

Демократические системы европейских государств достаточно гибки, целесообразны. Примером тому служит введение в ряде стран обязательного участия граждан в выборах, что означает обязанность гражданина «принимать участие в голосовании и представлять бюллетень, который вместе с тем может быть незаполненным»^[21]. Более того, «свободные выборы» не означают выборы, участие в которых носит добровольный характер, а выборы, при которых «обязательный» акт голосования дает возможность свободного выбора»^[22].

Такая позиция Совета Европы относительно смысла свободных выборов предоставляет государствам свободу выбора определять характер и основания использования свободных выборов исходя из реальных социально-политических возможностей и актуализированных потребностей государства. В России в силу сложившейся критической ситуации с проведением выборов (абсентеизм достигает огромных показателей, которые сопутствуют «свободным и демократичным» выборам) назрела необходимость, по крайней мере, начать процесс обсуждения вопроса о введении обязательного голосования на всех выборах – федеральных, региональных и муниципальных.

Как в России, так и за рубежом, весьма стойки стереотипы, рожденные в условиях, не сохранившихся до настоящего времени, однако используемые в качестве аргумента заинтересованных субъектов политических процессов в современных государствах. Зачастую стереотипы продвигаются в общественное сознание с определенной выгодой для идеологов сохранения стереотипов.

Д.С. Милль писал: «мнение людей о том, что похвально и что предосудительно, находится в зависимости от тех разнообразных причин, которые влияют на образование в человеке того или другого желания касательно поведения других людей, и которые в этом случае столь же многочисленны, как и вообще при образовании всякого рода желаний. Причины эти заключаются в степени умственного развития людей, а иногда в их предрассудках и предубеждениях, - часто в их социальных стремлениях, а нередко и в стремлениях антисоциальных, в зависти, гордости, презрении, - но большею же частью в их законных или незаконных личных целях, в тех желаниях и опасения, которые возбуждаются в них их личными интересами. Во всех обществах, где один класс господствует над другими, большая часть общественной нравственности условливается интересами господствующего класса и его сознанием своего превосходства»^[23]. Эти оценки как нельзя точнее отражают суть укоренившихся в российской практике реализации идей и принципов (закрепленных в законе) избирательных отношений. Нам не следует лукавить, обманывая себя и других относительно истиной сущности «свободных выборов» в российском варианте, которые стали ширмой разного рода манипуляций волей народа, демократией, общечеловеческими ценностями.

Чем больше избирателей будет участвовать в голосовании на выборах, референдумах, тем меньше возможности использовать неправовые методы и способы влияния на результат голосования. Практика показывает, что именно невысокий порог явки избирателей позволяет организаторам выборов «добавлять» голоса к нужному результату за счет не явившихся на выборы избирателей. Статистический анализ информации о голосующих (не голосующих) вскрывает закономерности поведения электората, определяет постоянно не участвующих в выборах, голоса которых могут быть использованы в интересах тех или иных кандидатов, политических сил. Эффективным подспорьем в этом неправом деле является административный ресурс организаторов выборов.

Свободные выборы как принцип современной демократической системы должны быть сопряжены с принципом ответственности за результаты избранной народом системы принципов политической жизни в рамках государственно-организованного общества.

Нельзя игнорировать тот факт, что «свободные» выборы делают избирательную кампанию источником доходов значительной армии политтехнологов, юристов, всех тех, кто работает на доходном «избирательном поле». В силу этого, а также ряда других причин принцип свободных выборов сохраняется в системе современной демократии в качестве одной из «священных коров». Правда, в отличие от некоторых других незыблемых и неоспоримых принципов, как например, тайного голосования, он не стал объектом внимания СМИ, политиков, юристов, по сути, замалчивается, поскольку очевидна его несостоятельность с точки зрения сущности демократии.

Демократия, хотя и не самая лучшая система управления, предполагает торжество воли народа - отрицать этого нельзя. Однако, каковы же механизмы выявления этой воли народа? Ничего пока не придумано более совершенного, чем выборы, референдум. В тоже время в большинстве стран мира сложилась практика признания выборов и референдумов как состоявшихся даже при наличии 20% участвовавших в голосовании избирателей от списочного состава. Такая арифметическая составляющая демократии никак не может свидетельствовать о действительной воле народа в выборах и референдумах. Очевидно, чем выше степень участия народа в выборах и референдумах, тем объективнее воля народа, репрезентативнее результат таких форм демократии. Принимая Конституцию (тем более – на референдуме) народ принимает на себя обязательства (а не только закрепляет права) обеспечить демократические принципы управления делами государственно-организованного общества.

Такая проблема существует не только в России – она актуальна, например, в Великобритании. Сложившиеся культура и традициибританских избирательных кампаний оставляют за пределами выборов значительную часть граждан, совершенно не ценящих свой статус избирателей и пренебрегающих голосованием. И, как отмечает российская пресса, «в силу явной деградации политической воли масс появилась идея сделать участие в выборах обязательным для всех граждан» ^[24]. Не случайно «британский институт исследования общественной политики внес в минувшем году предложение наказывать штрафом тех, кто игнорирует выборы. Это предложение было поддержано рядом британских министров прежнего, блэровского правительства. При этом подразумевалось, что избиратель будет обладать правом отвергнуть сразу всех кандидатов» ^[25].

Ряд государств сохраняют практику обязательного голосования. Например, в Конституции Австрии ничего не говорится о принципе свободных выборов – упоминается только равное, прямое избирательное право, лично осуществляемое тайное голосование гражданами, которые имеют постоянное место жительства на территории общины (ст. 26, 117)^[26]. Государствами, где голосование является обязательным, установлена моральная и даже юридическая ответственность.