Проблемы развития государственной гражданской службы в РФ

Главный курсом реформирования госслужбы Российской Федерации должно быть приведение госслужбы в соответствие с нуждами дальнейшего демократического развития страны и функционирования рыночной экономики в РФ, сотворения прогрессивной политической системы, развития гражданского сообщества. Итог во многом станет зависеть от осмысливания имеющихся трудностей в сфере государственного управления и госслужбы, формулирования стратегических целей и тактических задач, а еще от политической воли, решимости, напористости и умения преодолевать препятствия.

В представленной связи необходимо, прежде всего, более точно определить стратегическую цель реформирования гос. службы.

В данный момент в РФ в основе публичного развития располагается гос. власть, однако в перспективе должно существовать гражданское сообщество, которому необходимо еще развиваться и усиливаться.

В одном ряду с отмеченными в федеральной программе можно назвать еще ряд направлений перестройки административной власти, которые также проблемны. К примеру, признание неустранимости политической роли бюрократии и поиск новых форм контроля над ней со стороны гражданского общества, рационального сочетания политических и профессиональных начал в администрации; сокращение роли вертикальной иерархии, становление функциональных органов, «плоских» структур, организаций и т.п.; лимитирование значимости классической административной лестницы чинов; увеличение культуры государственного управления, внедрение основ менеджмента в работу государственного аппарата, перевод его части на рыночные принципы функционирования; децентрализация, стремление к удешевлению, сокращение госаппарата; стремление сделать государственную службу максимально прозрачной. То, в какой мере и каким образом нужно принимать во внимание эти тенденции в реформировании госслужбы в РФ, - проблема, требующая решения.

Практика последних лет указывает, что не все направленности уверенно воплощаются в жизни. В области госслужбы есть ещё большое количество задач, противоречий и проблем организационного, правового, социального, финансового характера.

Запросы к гос. службе определяет и предъявляет политическая власть, отталкиваясь от которой можно определить недочеты, трудности, желаемые характеристики системы гос. службы РФ.

Беря во внимание множественность проблем реформирования госслужбы РФ, можно предложить основания для их классификации. По взаимосвязи в системе гос. службы меж разными ее элементами и уровнями можно отметить такие виды противоречий, как системные, структурные, многофункциональные, статусные, организационные, процессуальные и т.п. За всякой из данных групп, каждым из противоречий в отдельности стоит проблема функционирования. К дилеммам гос. службы относятся те, что обусловлены не лишь ее внутренним содержанием, однако и взаимодействием с внешней средой, в частности связанные с обеспечением необходимых условий функционирования гос. службы.

Положив за базу классификации проблем гос. службы ее функционирование, получим две группы проблем:

· собственно проблемы функционирования госслужбы - несоблюдение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровнях; несоответствие общественного и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и т.д.;

· проблемы обеспечения функционирования госслужбы — присутствие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о госслужбе; неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы; невысокая эффективность правовых и организационных мер контроля работы государственных органов со стороны гражданского общества и т.п.

На фоне данной систематизации становится очевидно, что в списке задач, сформулированных в Программе реформирования, отсутствуют системные и организационные трудности, а структурные и статусные представлены слабо.

Ряд основных проблем, стоящих перед гос. службой РФ, показан в Концепции реформирования системы гос. службы Российской Федерации, утвержденной в августе 2001 г.:

· отсутствие целостной системы государственной службы — и на федеральном уровне, и на уровне субъекта РФ она осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти;

· наличие противоречий в законодательстве о государственной службе;

· недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов;

· снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих;

· слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов;

· непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;

· низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества;

· несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе;

· отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества;

· информационная закрытость деятельности органов государственной власти;

· неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.

Серьезная проблема заключается в том, что не гарантируется в подобающей мере взаимосвязь реформы госслужбы с бюджетной, административной, судебной и военной реформами, реформой местного самоуправления и другими преобразованиями в сфере государственного управления.

Реформирование системы госслужбы в РФ фактически идет с 2003 г., но основные проблемы остаются. Это говорит о низкой эффективности работы государственных структур, которые ответственны за реализацию федеральных программ реформирования госслужбы РФ.

И, тем не менее, за последние годы была проделана гигантская работа по реализации в жизнь Концепции и Программы реформирования госслужбы — и в законодательном, и в организационном отношении. Создано многое для снятия имевшихся много лет внутренних противоречий и пробелов в регулировании ряда главных вопросов госслужбы - поступления на государственную службу, порядка ее прохождения, регламентации работы чиновников, их пенсионного обеспечения, государственных гарантий и т.п.

Государственная служба в России существует и выполняет свои функции, но выполняет не в полной мере, недостаточно эффективно. Сейчас, когда Российская Федерация подошла к новому этапу в развитии современного российского государства и обладает более широкими возможностями в решения масштабных, общенациональных задач, нужно и необходимо ставить долгосрочные цели и задачи, в том числе и в реформировании государственной службы.

Иной, не наименее принципиальной проблемой и составляющей реформы гос. службы является изменение положения (статуса) и роли муниципального служащего в системе госслужбы.

В федеральных законах о государственной службе этой проблеме уделяется должное внимание. Вместе с тем сами служащие испытывают неуверенность в исходе этих перемен, потому что стремление регламентировать государственную службу и ограничить ее функции обеспечением полномочий государственных органов имеет возможность оказать негативное влияние на созидательную энергию, предприимчивость и вол государственных служащих.

Нельзя допустить, чтобы из сферы государственной службы ушла социальность, тем более что в конечном счете реформа государственной службы имеет своей целью повышение социальной эффективности воспроизводственной деятельности общества[10]. Конкретно на эту цель должны быть сориентированы решение проблем реформирования гос. службы и такие вопросы, связанные с повышением ее эффективности, как общественные и правовые базы (основы) гос. службы, эффективность кадровой политики и регулирование социально-трудовых отношений, финансово-экономическое обеспечение государственной службы.

Следственно, направленность преображений в гос. службе должно быть ориентировано на повышение эффективности гос. службы в интересах развития гражданского сообщества и укрепления государства. В этом состоит ее генеральная, стратегическая цель. Конкретно под эту стратегическую цель и необходимо выстроить систему задач.

Разряд проблем имеется и на региональном уровне. Прежде всего, это проблема наполнения федерализма важными для регионов полномочиями и ресурсами, восстановление субъектности российских регионов. Иная проблема — учет природно-географической, административной и этнодемографической специфики регионов. Управление различными территориями исполняется по-разному. То же можно заявить и о геополитике или миграционной политике. Для решения данных и им похожих проблем на региональном уровне требуются квалифицированные кадры политико-административных управляющих.

То, что местное самоуправление отделено от страны, совсем не значит, что его можно вывести за рамки реформы гос. службы. Наиболее того, местное самоуправление обязано было стать фундаментом реформы гос. службы, т.к. правительство берет на себя все те функции и задачи, какие не под силу местному самоуправлению, или оно может их решать более эффективно. Проблема состоит в том, чтобы правильно найти границу между местным самоуправлением и территориальными органами гос. власти. Может быть, данная граница должна быть подвижной, учитывать особенности территориального деления и плотность населения, проживающего в субъектах РФ.

В конце концов, нужно законодательно разделить вопросы местного самоуправления, с которым непосредственно связано формирование гражданского сообщества, и местного государственного управления, верно определить сферы компетенции местной власти, порядок ее подчиненности вышестоящим уровням и механизмы контроля со стороны населения и государственных органов.

Разумеется, этим дилеммам необходимо уделить пристальное внимание на очередном этапе реформы административной власти (в 2009— 2013 гг.). Его смысл — в фактическом избавлении от размытости «предметов совместного ведения» и точном закреплении за каждым уровнем власти полномочий и средств на их выполнение. У власти независимо от ее уровня не должно быть обязательств, не обеспеченных финансово.

Все еще за рамками реформы гос. службы остается проблема взаимоотношений государства и предпринимателей. Ее решение зависит не столько от муниципальных служащих, сколько от высшей гос. власти и сообщества бизнесменов. Надежды на то, что административная перестройка и реформа гос. службы поможет государству уйти из бизнеса, связаны с введением стандартов административных услуг, установлением определенного регламента в работе органов власти и, таким образом, облегчением предпринимательской деятельности, порядка получения лицензий. По сути, речь идет о создании нового типа государства — государства-служащего, которое предоставляет административные услуги в соответствии со стандартами и регламентами.

Дальнейшие шаги реформы государственной службы, т.е. достижение поставленных в ней целей и задач, зависит от ряда обстоятельств, которые в настоящее время ей мешают. К ним следует, прежде всего, отнести коррупцию, существующую во всех вилах государственной службы и на всех ее уровнях. Факты говорят, что коррупция глубоко проникла в административные, правоохранительные и судебные органы страны. Ее масштабы и последствия стали столь велики, что поставили под угрозу само существование России как единого федеративного государства.

По мнению профессионалов, усложняет реформу гос. службы отсутствие системности, разновременность проводимых реформ в сфере государственного и муниципального управления, в частности отставание федеральной реформы: изменения системы отношений между управлением и властью, разделение ответственности и компетенции между уровнями и субъектами управления и власти.

Невозможно скидывать со счетов и проблему этики поведения чиновников. Выбор — поступить по закону или нарушить его — чиновник, в окончательном счете, делает сам.

В США, к примеру, имеется Управление по правительственной этике. Главу этого учреждения назначает Президент. Его основная функция — разработка этических норм, которые должны выполнять государственные служащие исполнительной власти, и надзор над высокими правительственными чиновниками, представление информации о нарушении служащими этического кодекса в ФБР, которое занимается расследованием проступков государственных служащих. В США обычной практикой является сообщение в правоохранительные органы о том, что какой-либо чиновник совершает мошенничество или превышает свои полномочия. Есть даже специальный надзорный комитет, который смотрит за тем, чтобы потом информаторы не подвергались репрессиям.

В России подобная практика воспринимается иначе, а разработка аналогичного Кодекса поведения государственных служащих и рассмотрение его в Государственной Думе не проводится[11].

Однако гос. служба должна быть регулируема не лишь юридическими, но и этическими нормами, чтобы конфликт чиновника с социумом не перешел в правоохранительную плоскость. В данной связи Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено создание непосредственно в государственных органах комиссий по разрешению конфликта интересов, а в созданном при Президенте РФ Совете по борьбе с коррупцией Комиссии по разрешению конфликтов интересов для высших чиновников — от уровня замминистра и выше.

К исследованию и адаптации к российским условиям зарубежного опыта гос. управления и реформы гос. службы в целом нужно подходить довольно критично и системно. Нужно учесть своеобразие исторического этапа и тенденции развития гос. службы в схожих по условиям странах или группах государств.

Необходимо сделать вывод, что в ходе проводимой реформы гос. службы Российской Федерации выявились серьезные трудности концептуального, правового и организационного характера. Главными факторами существования проблем и недостатков в системе гос. службы России являются: неимение целостной системы гос. службы, научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства о государственной службе; отсутствие системы управления гос. службой и неэффективное управление ею; неприспособленность функций государственного аппарата для решения стратегических задач страны незнание чиновниками современной науки управления; закрытость государственного аппарата от гражданского общества.