Основные составляющие административной реформы

Под реформой госслужбы РФ понимаются, на первый взгляд, подобные и взаимосвязанные, но все же различные переустройства в отдельных сферах государственного управления.

Можно отметить как минимум несколько типичных представлений о содержании данной реформы:

1. модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;

2. реформа административно-территориального устройства государства;

3. разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

4. реформа функций и структуры исполнительной власти.

Первые два направления не входят в содержание реформы госслужбы РФ. Они не нацелены на конкретный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти и затрагивают, в частности, улучшение процедур реализации имеющихся функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти – избрание членов Совета Федерации или формирование Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному) принципу.

Изменение административно-территориального устройства, которое на представленной стадии в основном связано с объединением субъектов РФ, не затрагивает полномочия органов государственной власти субъектов РФ как таковых, а только приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта РФ.

Остальные три направления и составляют реформу государственной службы РФ в широком смысле.

Главным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью считается закрепление за каждым уровнем власти точных функций, обеспеченных экономическими и финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т. е. укрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всех уровнях. В следствие этого выработанное законодательством разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью невозможно рассматривать как окончательное, и оно станет пересмотрено впоследствии определения важных функций страны.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих – эффективными исполнителями функций государства – в этом ее основное значение для административной реформы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Оперативная составляющая заключается в отказе от лишних (избыточных) функций, совершенствовании порядка реализации важных государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.

Институциональная часть реформы состоит в разработке механизмов предотвращения возникновения лишних функций, закреплении процедур выполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.[7]

Рассмотрим подробнее основные составляющие реформы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти

Один из первых шагов по реформированию исполнительной власти был связан с аудитом государственных функций, которым в 2003 г. занималась Комиссия по административной реформе при Правительстве РФ. Впервые в российской истории были проанализированы установленные в нормативных правовых актах функции государства и подготовлены рекомендации по сокращению «избыточных и дублирующих» функций. Однако на практике значимого сокращения государственных функций не произошло, хотя избыточных и дублирующих насчитывалось около 30% от общего числа.

Уменьшение избыточных функций и полномочий государственных органов является известным, аксиоматичным условием повышения эффективности государства. Эта работа не должна стать одноразовой кампанией, поскольку в этом случае не будут созданы гарантии оптимизации бюрократии в будущем. Необходим постоянно работающий механизм, позволяющий поддерживать оптимальный состав полномочий органов исполнительной власти и препятствующий неэффективному государственному вмешательству в экономику и другие сферы жизни общества.

Выявление и упразднение избыточных государственных функций

Ключевое значение в административной реформе принадлежит идентификации и упразднению избыточных функций.

Чтобы идентифицировать избыточные, каждая функция должна быть проверена: на соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений; на адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений; на соответствие минимально необходимому уровню власти.

Для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указанной функции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами. К таким нормативным правовым актам следует отнести Конституцию (в особенности главу первую, в которой сформулированы цели государства), программы социально-экономического развития Российской Федерации, планы действий Правительства РФ, программы и концепции развития определенной отрасли (сферы общественных отношений), утвержденные Президентом РФ и Правительством РФ, а также основополагающие международные конвенции и договоры. К политическим документам относятся послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на текущий год и бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на текущий год.

Анализ на адекватность форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики выявляет, насколько способы реализации функции позволяют достигнуть заявленной цели и решить поставленные задачи государственного регулирования. Значение легитимности функции состоит в том, что на основе данного критерия функция может быть признана избыточной безотносительно к двум вышеуказанным критериям, поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее выполнение лишенным правовых оснований.

Функция может быть признана избыточной для данного уровня власти: федеральной или региональной, если ее выполнение наиболее эффективно может осуществляться на нижестоящем уровне власти в соответствии с принципом субсидиарности.

Идентификация лишних функций заканчивается их упразднением. Можно выделить главные способы упразднения функций:

1. ликвидация функции;

2. сокращение масштаба выполнения функции;

3. передача функции участникам рынка;

4. передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка;

5. передача функции на минимально необходимый уровень власти;

6. передача функции на аутсорсинг;

7. придание функции процессуального характера.