История развития кадастровых работ

В настоящее время кадастр ведется во всех стра­нах мира. Он неразрывно связан с понятием учета, оценки, состояния и использования природных ре­сурсов, инженерной деятельностью, экологии, со­циальных явлений. Кадастр предполагает выделение однородных по своим условиям территориальных единиц, их картографирование и описание с ис­пользованием количественных и качественных ха­рактеристик.

В зависимости от типа и классификации кадастр приобретает различные значения, соответствуя це­лям, для которых он создается.

По назначению кадастр можно разделить на три большие категории:

1) налоговый, или фискальный — для характеристики недвижимого имущества с целью определения порядка и размеров налогообложения;

2) правовой, или юридический — для защиты прав владения собственности;

3) многоцелевой — для решения спектра правовых, экономических, экологических, градостроительных задач, а также решения проблем управления и планирования развитием территории. Многоцелевой кадастр содержит сведения об объектах разного типа: природ­ных ресурсах, инфраструктуре, социально-экономических явлениях.

Существует понятие одновидового кадастра, ко­торый содержит сведения об одном объекте (строе­ние, крыша, водопровод, квартира и т.д.), и мно­говидового, который включает сведения о несколь­ких объектах одного типа (кадастр инженерных ин­фраструктур, кадастр природных, ресурсов, соци­альных явлений и т.д.).

По территориальному принципу многовидовой кадастр ведется на трех уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. На федеральном уровне кадастр рас­пространяется на территорию страны как среду об­щегосударственного управления. На уровне субъек­та Федерации кадастр распространяется на опреде­ленный регион государства (край, область). На уровне муниципального образования в кадастре со­держатся сведения обо всех объектах кадастрового учета, расположенных на территории муниципаль­ного образования (город, село).

Кадастр, в современном понимании, представ­ляет собой результат длительного исторического процесса. Анализ кадастровой деятельности в про­шлом позволяет лучше организовать ее в настоящем и дает возможность с большей достоверностью пред­ставить перспективу кадастра.

Еще с античных времен в разных государствах необходимость гарантировать гражданам владение землей и обеспечение взимания налогов стали ос­нованием для создания и ведения земельного када­стра. Так, например, археологические исследова­ния подтвердили: в Халдее уже в 4000 г. до н. э. существовал кадастр — на глиняных дощечках на­несены участки земли и клинописью указаны раз­меры сторон и площади. Около 3000 лет до н.э. кадастровые съемки были произведены египтянами. В результате этих работ были установлены границы разрабатываемых участков, зарегистрированы под­робные данные о земле, включая границы и пло­щади участков и имена владельцев.

Позднее (1700 г. до н.э.) была произведена новая съемка Египта, целью которой было осуществление налогообложения недвижимой собственности и рас­пределение земель. Установлено, что 1/5 взимаемого дохода уплачивалась в качестве налога, эта доля дей­ствует и до наших дней. Такой подход существовал более четырех тысяч лет вплоть до XX в., затем был модернизирован.

Общественная структура Греции, которая суще­ствовала примерно в 600 г. до н.э. и была основана на ряде законов, привела к тому, что мелкие землевла­дельцы «вошли» в долги вплоть до потери своих владений. И вот в 594 г. до н. э. законодательство Солона, опиравшееся на функциональный кадастр, сумело восстановить общественный порядок, анну­лировать долги по недвижимому имуществу, отме­нить долговое рабство и накопление больших зе­мельных пространств. Было проведено перераспреде­ление земли, имевшее целью гарантировать взима­ние фискального налога.

Первый Римский кадастр был введен в VI в. до н. э. Сервием Туллием и назывался «Табулес цензуалес». В этом кадастре производилась съемка периметра не­движимого имущества, и устанавливался налог с учетом типа почвы, ее возделывания, качества и продуктивности. Данные съемки были получены со слов собственника, а если возникали сомнения, то назначался землемер, который производил провер­ку. Площадь недвижимого имущества оценивалась исходя из времени, затраченного парой быков на его вспашку, или по количеству семян, необходи­мому, чтобы его засеять.

В эпоху Карла Великого был введен налог на недвижимую собственность, известный как десяти­на. Сбор этих налогов, однако, основывался на древних книгах римских переписей и не был эф­фективен.

При феодализме в период с 900 до 1200 г. до н.э. сюзерены и духовенство поддерживали регистрацию недвижимого имущества посредством подписания документа на владение.

Около 1162 г. в Италии были разработаны зе­мельные кадастры с фискальными целями. В Милане в течение 50 лет (1260—1310 гг.) проводилась кадас­тровая съемка, однако в результате не были получе­ны данные для установления системы взимания на­логов.

В Англии первый кадастр датируется 1066 г., его целью было ввести налог на недвижимое имущество. Этот кадастр был назван в народе «Domesday book» или «Книга Дня Всеобщего суда», поскольку впо­следствии мог применяться к тем, кто обманывал налоговое ведомство.

Во Франции первые известные кадастры датиру­ются 1269 г. Кадастр, который назывался «книгой расчетов», не имел успеха. Только при Луи 14, которому принадлежат известные слова: «Кадастр должен уравнять людей вне зависимости от их сосло­вия», французы смогли успешно ввести фискальную систему на основе кадастровой съемки.

В годы новой эры были разработаны методы и приборы, которые значительно повлияли на кадастровые съемки. В 1608 г. был изобретен телескоп, Галилео Галилей сконструировал телескоп с увели­чением в 100 раз. В 1590 г. математик Ян Притериус в Австрии изготовил современный планшет, назван­ный «Мензула Преториани» В 1615 г. голландец Снеллиус опубликовал метод триангуляции, примененный в топографии. В 1730 г. был сконструирован первый теодолит.

В этот период различные страны начали произво­дить кадастровые съемки. В Испании во времена цар­ствования Филиппа II были осуществлены первые статистические работы по оценке недвижимого иму­щества. В то же время оппозиция крупных латифун­дистов не дала возможности применить эффектив­ную фискальную систему.

И если в Средние века содержание кадастровых съемок и основные принципы ведения земельного кадастра мало чем отличались от кадастровых работ времен Римской империи (съемка земель чисто ли­нейная при помощи веревки и жезла, слабо исполь­зовались геометрические знания и вычисления), то, уже начиная с 1718 г., Джованни Джакомо Мариони из Милана разработал первый кадастр на основе соблюдения строго научных методов, с определени­ем границ участков методом триангуляции и полигонометрических сетей. Этот кадастр содержал в ка­честве документов ситуационные карты всех сельс­ких общин, выполненные с использованием мензу­лы в масштабе 1:2 000. На картах отображались пар­целлы (участки) отдельных общинных владений, при этом определялись площади владений, типы грунтов, чистая прибыль, которая являлась основой для обложения налогом. Благодаря своему качеству и точности, этот кадастр, называемый миланским, был введен в действие 1 января 1760 г. и явился образцом для разработки в XIX в. кадастром Франции, Бельгии, Австрии, Голландии, Швейцарии.

Другим типом кадастра, сыгравшим особую роль для его развития, считается Французский. В 1801 г. Наполеон создал комиссию для изучения справед­ливого распределения налога на недвижимое иму­щество на французской территории. В 1 800 предста­вительных муниципальных округах были проведены кадастровые съемки. На основе результатов о вели­чине налога в этих округах предполагалось рассчи­тать путем экстраполирования величину налога для остальных округов, но результат был неудовлетво­рителен, и было принято решение о съемке всей Франции. И до 1814 г. съемкой было охвачено 36 млн. объектов недвижимости в 9 тыс. муниципальных ок­ругах на территории 12 млн. гектаров. Кадастровые съемки носили главным образом фискальный и юридический характер.

Первые сведения о кадастре в России относятся к X в. и связаны со сбором поземельного налога и оценкой земель, а первое упоминание о ведении ра­бот по межевому (кадастровому) картографированию для отвода земель Святогорскому монастырю на Псковщине относится к 1483 г. Картографический материал земельного кадастра России содержался в описаниях земель, собранных в писцовых, смотро­вых, дозорных, межевых книгах, и составлялся по результатам натурных землемерных работ. Землемер­ные работы заключались в измерении длин гранич­ных линий «мерной вервью» (веревкой длиной в 80, 40, 20 саженей, 1 сажень равна 2,1336 м). Граничные линии разделяли землю по угодьям и различались по «добротности» на «добрую», «среднюю» и «худую».

В середине XVIII в. работы по межеванию расши­рили с целью защиты прав землевладельцев. В 1765Г. была утверждена Комиссия о государственном ме­жевании земель. Ее отличительная особенность — распоряжение о межевании земель не по именам владельцев, а по названиям сел и деревень с состав­лением книг и планов. Основные работы по межева­нию земель Российской империи были завершены в начале XIX в. На рубеже XVII в. в России составляли документы учета и описи не только сельскохозяй­ственных земель и лесного фонда, но и городских дворов. Документы описей и перечень дворов содер­жали информацию о территории двора с перечнем построек и размером налога в рублях, имя владель­ца. В 1768 г. вышел указ, в котором говорилось, что для всех городов, их строений и улиц необходимо составление специальных планов по каждой губер­нии особо. Во многих городах проводили оценку не­движимого имущества и его опись с составлением схем и планов земельных участков.

Таким образом, в дореволюционной России «не­обходимые» сведения о землях содержались в «Позе­мельной книге» и «Межевой книге». В «Межевой книге» описывались границы землевладений и отра­жались происходящие изменения в положении гра­ниц между землевладениями, связанные с куплей-продажей части владения. В «Поземельной книге» фиксировались обладатели прав на описанные в «Межевой книге» землевладения и отражались све­дения о совершаемых с землей сделках. Такое доку­ментирование сведений о земле соответствовало сло­жившимся в то время земельным отношениям. Госу­дарство, имея такие сведения, могло выполнять фискальную функцию, а землевладельцы, исполь­зуя данные Межевых и Поземельных книг, могли защищать свои права на землю в суде и разрешать межевые споры.

В первые годы после революции в 1917 г. согласно Положению о земельных распорядках в городах все без исключения земли и водные пространства в пре­делах городской черты, независимо от пользовате­ля, подлежали земельной регистрации. Ее проводили с целью управления пользованием городскими зем­лями, определения размеров налогов и земельной ренты, защиты и закрепления прав пользователей, обеспечения других потребностей городского хозяй­ства. Земельная регистрация включала: основной и текущие этапы по сбору и хранению достоверных и систематизированных сведений о правовом, хозяй­ственном и природном состоянии всех без исключе­ния земель и водных пространств.

При регистрации проводили опись земельного участка с отображением характеристики строения (число этажей, материал стен, высота, состояние, пользователь и владелец) и сооружения (название, назначение), составляли экспликацию участка по видам угодий (застройка, двор, сад, огород, склад, земли сельскохозяйственного назначения, торфораз­работки, пустопорожние земли), а также приводили данные о ценных насаждениях (род насаждений, число деревьев, время посадки, состояние, общая оценка, уклон участка, характеристика рельефа и почвы, наличие водных источников, затопляемость). Эти мероприятия по своей сути — прообраз город­ского кадастра. К сожалению, в России после 1917 г. сложилась хозяйственная политика, основанная на командных методах управления государственной собственностью на средства производства и землю. Вся земля была национализирована и объявлена все­народным достоянием и единой государственной собственностью. Одновременно с этим она фактически перестала являться объектом налогообложения со всеми вытекающими отсюда последствиями. В связи с этим отпала и необходимость в Межевой и Поземельной книгах. Такая система управления государственной собственностью на средства произ­водства и землю не способствовала развитию кадас­тровых работ в России и коренным образом измени­ла путь развития кадастра.

С введением государственного владения на при­родные ресурсы (землю, леса, водные поверхности) кадастр как систематизированный свод сведений об их состоянии и других объектах должен был пред­ставлять инструмент централизованного хозяйствен­но-экономического управления различными регио­нами и страной в целом. Поэтому все кадастры, создаваемые в России, независимо от вида природ­ных ресурсов становятся государственными и ведут­ся на основе единых, однако сугубо ведомственных требований к каждому конкретному ресурсу. И не­смотря на то, что наиболее важные ресурсы (зем­ля, леса, водные пространства) составляли единую государственную собственность, ведомственный ха­рактер и подход к использованию ресурсов нало­жили специфические особенности на постановку кадастровых работ в стране.

Кадастр того времени представлял собой сведен­ные в единую книгу таблицы дифференцированных по пользователям сведений о качественных характе­ристиках земель России. Основой ведения кадастра являлась развернутая система регулярно проводив­шихся за счет государственных средств обследова­ний земель сельскохозяйственного назначения и лес­ного фонда. Сведения о землях промышленности и территориях городов и других населенных пунктов в силу их малого влияния на планирование промыш­ленного производства приводились в кадастре укрупненно и недостаточно объективно. Получение сведений о землях, дифференцированных по пользо­вателям и владельцам, обеспечивалось принятой си­стемой распоряжения землей. Любой переход права конкретных лиц на землю осуществлялся путем изъятия земельных участков целиком или их отдель­ных частей у одних лиц и предоставления их другим на основании решений органов власти. Такие реше­ния закреплялись, как правило, государственными актами на право владения или пользования землей. Совокупность этих актов являлась второй составной частью кадастра.