Система стратегического управления

В таможенных органах

 

Федеральная таможенная служба сегодня находится в стадии реформи­рования, целью которого является качественное повышение результатив­ности регулирования сферой внешнеэкономической деятельности России, формирование условий стабильной, благоприятной среды для внешней торговли, создание современных и универсальных инструментов таможен­ного регулирования и контроля.

Главными факторами общемирового характера, напрямую влияющи­ми на формирование философии и политики в области таможенного дела, являются: устойчивая тенденция интегрирования различных стран мира в политические и экономические союзы и организации и тенденция гло­бализации процессов производства, торговли и финансово-экономических процессов.

Таможенные институты вынуждены развиваться в постоянно меняю­щихся условиях современного мира, и это развитие становится не только следствием естественной эволюции, но и результатом целенаправленных усилий их руководителей. В соотношении «управление функционирова­нием (деятельностью) — управление развитием» в последнее десятилетие все больший удельный вес и большую значимость приобретает управление

 

развитием. В связи с этим меняется и содержание управленческой деятель­ности: оно в меньшей степени направлено на администрирование, а в боль­шей — на преобразования.

Основные составляющие управления развитием таможенной службы — это формирование видения, определение целей и задач, стратегии, разра­ботка концепций и планов развития, управление таким процессом.

Стратегия в сфере таможенного дела формирует основу стратегического управления, включающего решение трех взаимосвязанных задач:

- формирования взаимоотношений таможенной службы Россиисучаст- никами ВЭД и другими представителями предпринимательского сообщес­тва, а также с таможенными администрациями различных стран, правоох­ранительными и контролирующими органами России и мира;

- совершенствования внутренних институтов таможенной службы, ко­торое позволяет адекватно реагировать на изменения окружающей среды и адаптироваться к ним, используя их в своих целях;

- реализации спланированных в рамках разработанной стратегии изме­нений (посредством использования программно-целевых методов).

Изменения позиций таможенной службы во внешней среде и ее внут­ренних институтов в значительной мере зависят от наличия целей и средств их достижения. В свою очередь, на выбор целей влияют глубина понимания текущих и потенциальных изменений в окружающей деловой среде.

В основе формирования стратегии таможенной службы лежат анализ динамики внешней и внутренней среды и определение факторов, ведущих к ее изменениям, а суть стратегического управления в таможенных органах заключается в планировании и реализации действий, регулирующих на­правления и величины указанных изменений в будущем.

В систему управления таможенными органами постепенно проникают методы стратегического управления, в результате появляются такие отно­сительно новые управленческие явления, как:

1) формирование миссии и целей таможенной службы;

2) стратегический анализ внешней среды, включающий:

- анализ угроз и возможностей макроокружения;

- анализ среды непосредственного окружения (анализ движущих сил, анализ конкурентной среды в отрасли по матрице М. Портера, SWOT-анализ конкурентов.

К инструментам анализа внутренней среды государственных органов можно отнести: SWOT-анализ; построение стратегического профиля орга­низации; метод PDS (problem detection study); инструменты позволяют вы­являть и формулировать проблемы, связанные с использованием потреби­телями продукции или услуг; модель McKensey «7s» — способ осмысления

 

проблем, связанных с развитием или перестройкой компании; Модель «Дженерал электрик» / «МсКешеу» — матрица стратегического позицио­нирования конкретных видов деятельности, входящих в бизнес-портфель, а также их ранжирование на получение инвестиций по критерию будущей прибыли в заданной стратегической перспективе; модель ADL-LC — инст­румент стратегического управления, который обосновывает принятие ре­шений по стратегиям отдельных бизнесов компании.

Использование перечисленных инструментов стратегического анализа позволяет исследовать внешнее окружение таможенной системы (выявить основные возможности и угрозы), а также позиционировать таможенную систему как государственный социально-экономический институт на рын­ке государственных услуг; оценить сильные и слабые стороны, возможнос­ти и угрозы внутри самой таможенной системы.

Концепция стратегического управления в таможенных органах базиру­ется на основополагающих документах, определяющих институциональные условия и ограничивающие тренд развития таможенных органов в XXI в.:

- международных конвенциях и многосторонних договорах;

- Киотской Конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур;

- Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли;

- Концепции административной реформы, утвержденной распоряже­нием Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р;

- Федеральной программе «Реформирование и развитие системы госу­дарственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утверж­денной Указом Президента РФ от 10. 03.2009 № 261.

- Концепции развития таможенных органов, утвержденной распоря­жением Правительства РФ от 14.12.2005 № 2225-р;

- федеральных целевых и ведомственных программах развития и т. д.

В июне 2005 г. в рамках ВТО были разработаны и приняты Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли, в которых зало­жен фундамент для реформирования, модернизации таможенных служб мира, институционализации основных направлений их деятельности. Ра­мочные стандарты содержат перечень требований, предъявляемых к та­моженным администрациям как институтам, важнейшими из которых являются:

- укрепление сотрудничества между таможенными администрациями с целью расширения их возможностей по обнаружению товаров повышен­ного риска;

- укрепление сотрудничества между таможенными структурами и пред­принимательским сообществом;

содействие непрерывному движению грузов по всей безопасной меж­дународной цепи поставок товаров¹.

Наряду с указанными требованиями, следует отметить наличие еше ряда требований, имеющих ключевое значение для направления процесса институционализации таможенной службы России. Указанные требования могут быть разделены на четыре блока:

1) требования к комплексному управлению цепью поставок товаров;

2) требования, касающиеся технологии осуществления досмотра грузов;

3) использование эффективной системы управления рисками;

4) применение единой системы показателей эффективности.

Федеральная таможенная служба как федеральный орган исполнитель­ной власти и социально-экономический институт государства осущест­вляет свою деятельность в соответствии с приоритетами государственной политики и стратегическими целями социально-экономического развития страны. Поэтому сущность и содержание всех выполняемых таможенной службой функций должны соответствовать основным значимым для обще­ства и государства стратегическим целям и меняться в соответствии с дина­микой институциональной среды.

Стратегическая цель, задачи и направления развития таможенных орга­нов России определены в Концепции развития таможенных органов. Стра­тегической целью ФТС России является определение наиболее эффектив­ных методов реализации задач в области таможенного дела в соответствии с международными стандартами и российским законодательством.

Данная стратегическая цель соответствует положениям ст. 71 Консти­туции РФ, ТК РФ, федеральных законов о федеральных бюджетах, она на­правлена на выполнение задач, определенных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, основных направлениях деятельности Пра­вительства РФ, и будет способствовать достижению таких стратегических целей развития страны, как:

- обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста;

- повышение устойчивости бюджетной системы;

- создание условий для экспорта (внешняя конкурентоспособность) и повышение внутренней конкурентоспособности товаров и услуг;

- развитие интеграции на пространстве Содружества Независимых Го­сударств;

- развитие торговых и иных экономических связей с другими странами;

- снижение уровня непроизводительных транзакционных издержек;

 

 

^[I] См.: Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. ВТО, 2005.

- повышение информационной прозрачности деятельности государст­венной власти;

- повышение уровня национальной безопасности;

- снижение уровня коррупции;

- снижение рисков и возможного ущерба от террористических угроз.

Степень достижения стратегической цели характеризуется обеспечени­ем соблюдения таможенного законодательства РФ и пополнением доход­ной части федерального бюджета страны.

Достижение стратегической цели и выполнение поставленных социаль­но-экономических задач будут обеспечены путем решения трех тактичес­ких задач, соответствующих сфере деятельности и функциям таможенных органов, определенным в ТК РФ и в Положении о ФТС России, утвержден­ном постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 № 459.

Таким образом, Концепция развития таможенной службы на период 2006—2010 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ, определяет, что эта идеология развития таможенной службы и является основой для разработки программ и планов развития таможенных органов РФ на сред­несрочную и долгосрочную перспективы.

Единая система стратегических целей, задач и соответствующая груп­пировка функций и показателей деятельности таможенной службы разра­ботаны, ежегодно пересматриваются руководством ФТС России и находят свое отражение в публикуемых «Докладах о результатах и основных направ­лениях деятельности Федеральной таможенной службы». Разработка и реа­лизация указанных документов являются одним из инструментов стратеги­ческого управления и программно-целевого планирования в таможенной службе.

Важным инструментом реализации идеологии выступают федеральные целевые и ведомственные программы, позволяющие в рамках программно­целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем таможенной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием в случае необходимости различных форм поддержки на федеральном уровне.

Целевая программа представляет собой документ, который определяет законченный во времени и пространстве комплекс экономических, техни­ческих, производственных, социальных, научно-исследовательских, орга­низационных и других мероприятий, направленных на реализацию одной или нескольких целей развития социально-экономической системы, в на­шем случае — таможенной службы.

 

Организационный механизм, позволяющий обеспечить четкую регла­ментацию работ по реализации стратегии, контроль за их выполнением и рациональное использование финансовых ресурсов, объединяет про­граммно-целевое планирование и бюджетирование.

Программно-целевой подход (ПЦП) предполагает концентрацию и комплексное использование ресурсов для достижения важнейших целей социально-экономического развития. В основе этого подхода лежит разра­ботка программ. Мировой опыт показывает эффективность применения целевых программ развития, направленных на совершенствование нацио­нальных таможенных служб. Так, в рамках ВТО была разработана специ­альная программа реформирования и модернизации таможни, положения которой были учтены при разработке целевых программ развития таможен­ных служб многих стран мира (США, Великобритания, Перу, Мозамбик, Филиппины и т. д.). Получены многообещающие результаты.

Преимущество ПЦП состоит в том, что:

- он позволяет в пределах каждой целевой программы сконцентриро­вать внимание на наиболее узловых, приоритетных мероприятиях програм­мы, что обеспечивает повышение эффективности и минимизацию затрат при исполнении программных целей;

- на основе ПЦП можно более полно объединять все имеющиеся ре­сурсы и использовать их для решения некоторых типов задач;

- при правильном применении он обеспечивает большую гибкость, ди­намизм и адаптивность системы управления, создает обстановку, в которой повышается ответственность за выполнение возложенных задач, преодоле­вает отрицательные стороны функционального принципа строгой верти­кальной иерархии.

В применении к таможенному делу ПЦП получает широкое развитие в различных ситуациях.

В таможенной системе ПЦП может быть эффективно использован при наличии проблемных ситуаций или задач, не находящих своего решения в инерционном режиме функционирования и развития. Иначе говоря, ПЦП может и должен быть использован, если проблема не устраняется или задача не может быть решена в процессе естественного функционирования тамо­женной службы, а ситуация, наоборот, обладает тенденцией к обострению. В этих условиях необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интере­сах решения проблемы или исполнения задачи влечение определенного сро­ка. Как следует из этих положений, программно-целевой подход относится к категории проблемно-ориентированных, тесно связанных с решением за­дач любого характера (в том числе масштабных и долговременных).

 

Программно-целевой подход характерен также и тем, что предусмат­ривает постановку целей не только в виде главного целевого ориентира единственной цели. Этому подходу в управлении свойственно рассмотре­ние совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы. При таком подходе достигается максимальная проработанность задачи, учитываются максимальные количества факторов, которые могут оказать влияние на решение основной задачи.

Программно-целевой подход подразумевает не однонаправленное дви­жение от заданных, заранее определенных, целей к целереализутощим ме­рам и от них — к потребным ресурсам. В основу этого подхода в управлении положено представление о двунаправленном движении: от целей к сред­ствам их достижения и от средств — к целям, которые могут быть достигну­ты посредством их использования. Цель первична лишь в том отношении, что она вытекает из программной задачи или проблемы и задает общую на­правленность программных действий, их ориентацию на решение задачи или проблемы. В то же время параметры цели в виде достигаемого уровня решения программных задач зависят от ресурсных возможностей програм­мы, включая и такой ресурс, как время. Тем самым ПЦП не только ори­ентирует используемые средства на достижение программных целей тамо­женной службы, но и взаимно согласовывает, увязывает цели и средства. Связующим звеном служит совокупность необходимых мер, действий, на­правленных на решение программной проблемы. Благодаря логике ПЦП, выражаемой триединой формулой «цели — пути — средства», в нем удается органично сочетать принципы целенаправленности, ресурсообеспеченнос- ти, системного подхода, т. е. учета взаимосвязей и взаимодействий, свойст­венных процессам решения крупных комплексных проблем и управлению такими процессами. Таким образом, можно говорить об очень высокой эф­фективности при решении задач с применением ПЦП.

Применение ПЦП в условиях таможенной службы требует как можно более высокого уровня конкретности, количественной определенности в постановке программных целей. В то же время ПЦП допускает постанов­ку целей в их качественной формулировке, целей, не обладающих четким числовым выражением, но достаточно ясных, чтобы представлять собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать требуемую направ­ленность программных действий.

Еще одна характерная черта ПЦП в управлении, которая может быть эффективно использована при решении задач таможенной службы, заключается в его приспособленности к поиску эффективных, экономич­ных вариантов проблемных решений. В процессе взаимного согласования

 

целей, программных мероприятий и ресурсных потребностей осуществля­ется не только их взаимное согласование, но и вариантный анализ путей решения проблемы и видов используемых для этого ресурсов. Такой анализ направлен на создание системы программных действий, удовлетворяющей одному из двух условий:

1) достижение заданных величин целевых ориентиров при минимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более короткие сроки;

2) достижение максимально возможного целевого эффекта при задан­ном (ограниченном) уровне затрат на решение программной проблемы в определенные сроки.

Программно-целевому подходу применительно к реализации задач развития таможенной службы свойственны также некоторые особенности планирования ресурсного обеспечения.

1. Обеспечение лучше осуществлять по принципу целевого распреде­ления ресурсов, согласно которому потребности в ресурсах определяются, а сами ресурсы выделяются в непосредственной увязке с целями (распреде­ление ресурсов «по целям» обычно предпочтительнее распространенного в управлении распределения ресурсов «по исполнителям», т. е. отраслям, регионам, организациям, объектам, которое должно быть вторичным, сле­довать за целевым распределением).

2. Поскольку целевая привязка ресурсов намного сложнее объектной, требуется разработка специальной системы нормативов расхода.

Такой подход позволяет с большей полнотой и объективностью опреде­лить уровень потребных затрат на достижение цели. Поскольку в комплекс программных действий включаются все мероприятия по достижению на­меченных целей, то при этом в полной мере учитываются и все потребные ресурсы, все виды затрат.

Отсюда ПЦП при его последовательном применении в таможенной системе не свойственно возникновение типичной в начальной стадии вы­работки и принятия проблемных решений иллюзии «малых затрат», кото­рая рассеивается по мере реализации полного круга задач, обеспечивающих разрешимость проблемной ситуации.

При использовании непосредственной увязки целей и ресурсов, целе­вой ориентации затрат создаются предпосылки и условия объективной, ук­рупненной оценки эффективности использования ресурсов уже на началь­ных стадиях программирования развития таможенной службы.

Поскольку эффективность по своей сути есть отношение конечного ре­зультата к обусловившим его затратам, а конечный результат ассоциируется с уровнем достижения цели, то сопоставление степени решения целевой задачи с общим объемом израсходованных ресурсов проще и эффективнее

 

всего может быть осуществлено в условиях применения ПЦП. Кроме того, при отсутствии целевого распределения ресурсов, выделении ресурсов не «на цели», а «на объекты», при так называемом «общем» методе учета затрат объективное определение эффективности использования ресурсов сущест­венно усложняется, а также повышается возможность ошибок и нецелевого использования средств.

В то же время благодаря целевой ориентации ресурсного обеспечения программных действий расширяются возможности для анализа и поиска возможностей взаимозаменяемости ресурсов, их дифференцированного вариантного использования, что является важным условием отыскания наиболее эффективных (в пределе оптимальных) путей рационального ис­пользования ресурсного потенциала, сокращения затрат на решение целе­вой задачи.

Усложнение институциональных условий функционирования и разви­тия таможенной службы требует расширения сферы применения програм­мно-целевых методов работы и проведения работ по внедрению методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Система БОР предполагает переход от управления расходами к управле­нию результатами; от сметного финансирования к целевому формированию бюджета (бюджетированию по программам), направленным на достижение измеримых конечных социально значимых результатов; от планирования на один бюджетный год к планированию на три года; переход к сущест­венному расширению полномочий субъектов бюджетного планирования вместо существенного ужесточения контроля за конечными результатами их деятельности.

Ключевым инструментом перехода к целевому планированию в рамках реформирования бюджетирования является документ, который называется «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности». Этот до­клад готовят все субъекты бюджетного планирования, в том числе и ФТС России, на основании чего готовится сводный доклад, который является основой бюджета и сводным планом развития на предстоящие три года. Идея подготовки докладов субъектами бюджетного планирования не толь­ко заложила основу для переориентации бюджетных расходов ФТС России на конкретные цели и результаты, но и будет способствовать общему по­вышению эффективности системы федеральных органов исполнительной власти.

Среди преимуществ многолетнего БОР следует отметить следующие: ус­тановление прочной связи между бюджетами и стратегическими планами (обычно составляемыми на период от трех до пяти лет); помощь минис­терствам в принятии решений, поскольку им известно, какими средствами

 

они будут располагать в будущем. Кроме того, повышается эффективность использования средств, в особенности, если министерствам разрешают пе­ренести остаток неизрасходованных средств на будущий год.

Недостаток многолетнего бюджетирования заключается в том, что при таком подходе правительство не может изменить уровень расходов, по­скольку он фиксируется на довольно длительный период времени. Кроме того, не исключено, что у министерств могут возникнуть проблемы, если ситуация резко изменится спустя три года. Однако от подобных проблем можно защититься, если заранее определить те статьи расходов, которые министерства не могут нивелировать, и не включать их в многолетний бюджет. Тогда в случае возникновения перемен, которые могут отразиться на данных расходах, правительство сможет изменять бюджет каждый год. Именно такой подход используется в Великобритании в отношении соци­альных выплат и ряда других расходов. В некоторых странах используется система непредвиденных расходов, и за счет специально отложенных бюд­жетных средств все эти расходы покрываются.

В заключение можно сделать вывод о том, что комплексный механизм ПЦП и БОР можно эффективно использовать для решения задач, кото­рые ставятся Президентом РФ и Правительством РФ перед ФТС России. При применении данных инструментов стратегического управления мож­но обеспечить реализацию стратегии развития таможенной службы России и решение поставленных задач с максимально-эффективным использова­нием имеющихся ресурсов. При использовании данного организационно­го механизма возможно максимально бережно и безболезненно вводить необходимые изменения в деятельность таможенной службы, оптимально согласовывать изменения в ее работе с деятельностью других государствен­ных органов и функционированием участников внешнеэкономической де­ятельности.

Таким образом, стратегия развития таможенной службы РФ, опре­деленная Концепцией, реализуется поэтапно, посредством разработки и внедрения федеральных целевых и ведомственных программ развития. Каждый этап учитывает результаты реализации предыдущей программы, а также изменения внешней среды, оказывающие непосредственное вли­яние на содержание каждой последующей программы развития. Приме­нение системы, методов и технологий стратегического управления в тамо­женной службе в конечном итоге будет способствовать развитию внешней торговли России, созданию эффективной системы таможенного контроля при реальном упрощении процедур таможенного оформления, увеличению внешнеторгового оборота и объема таможенных платежей, перечисляемых в федеральный бюджет.

 

Контрольные вопросы

 

1. Дайте общую характеристику изменения внешней среды функцио­нирования и развития таможенных органов России на современном этапе.
2. Проанализируйте причинно-следственные связи между состоянием таможенного администрирования, состоянием экономики и внешнеэконо­мической деятельности. Почему необходимо совершенствовать таможен­ное администрирование в современных условиях?
3. Какова роль таможенных органов в достижении социально-эконо­мических целей государства?
4. Дайте краткую характеристику факторов, актуализирующих про­блему управления в таможенных органах России. Какой из факторов ока­зывает наибольшее воздействие на таможенную систему? Почему?
5. Дайте определение терминам «управление» и «менеджмент», выде­лите общее и особенное.
6. Назовите и дайте краткую характеристику предмета, цели, задач изучаемой дисциплины «таможенный менеджмент».
7. В чем заключается особенность перехода менеджмента в государст­венной службе от традиционной бюрократической модели к новой модели управления?
8. Назовите наиболее яркие примеры успешного использования в го­сударственной службе приемов менеджмента коммерческих организаций.
9. Каковы основные элементы интегративной модели менеджмента в государственной службе?
10. Дайте характеристики таможенного дела как объекта и субъекта уп­равления. Почему таможенное дело можно рассматривать как открытую систему управления?
11. Определите предмет таможенного менеджмента и расскажите об особенностях его изучения.
12. Кто является специалистом по таможенному делу? Укажите на его особенности.
13. Определите модель специалиста, раскройте ее содержание, опреде­лите и охарактеризуйте принципы подготовки специалиста по таможенно­му делу.
14. Назовите основные параметры таможенного менеджмента как тео­рии управления таможенным делом. Дайте им краткую характеристику.
15. Определите базовые понятия таможенного менеджмента. Дайте оп­ределения и приведите примеры их морфологической структуры.

 

16. Дайте развернутую характеристику базовой модели управления та­моженными органами. Сравните ее с типовыми кибернетическими моде­лями.

1. Определите последовательность процесса управления таможенной системой.
2. Определите характерные особенности инновационной модели уп­равления таможенными органами.
3. Определите факторы, актуализирующие проблему маркетинга та­моженных услуг.
4. Раскройте проблемы теории и практики маркетинга таможенных услуг.
5. Раскройте сущность и основные положения концепции стратеги­ческого управления. Этапы стратегического управления.

 

Рекомендуемая литература

1. Макрусев В. В., Дианова В. Ю. Таможенный менеджмент. М.: Изд-во Рос­сийской таможенной академии, 2009.
2. Общий и специальный менеджмент: учеб, пособие. В 2-х ч. / под общ. ред. А. Л. Гапоненко и А. П. Панкрухина. М., 1997.
3. Макрусев В. В. Основы системного анализа: учебник. М.: РИО РТА, 2006.
4. Мескон М. -X., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 2006.
5. Дойль П. Маркетинг-менеджмент и стратегии. СПб.: Питер, 2002.
6. Макрусев В. В., Сафронов А. В. Государственные таможенные услуги. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2008. 196 с.
7. Дианова В.Ю., Макрусев В.В. Маркетинг таможенных услуг: учебник. М.: РИО РТА, 2005.
8. Ершов А. Д., Макрусев В. В., Калинина О. В., Сизова К. А. Таможенные ус­луги в международной цепи поставки товаров: монография. М.: РИО РТА, 2007.

 

Гл а в а 2
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ