Общие тенденции в реформировании системы государственного управления

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ...................................................................................................... 5

Глава 1. АКТУАЛЬНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ....................... 7

1.1. Роль Федеральной таможенной службы в регулировании

внешнеэкономической деятельности........................................... 7

1.2. Общие тенденции в реформировании системы

государственного управления.................................................... 12

1.3. Теория как предмет изучения: определение,

содержание, этапы формирования............................................. 15

1.4. Специальный менеджмент.

Интегративная модель управления............................................ 18

1.5. Таможенное дело в качестве объекта и субъекта управления. 22

1.6. Таможенный менеджмент —

теория управления таможенным делом..................................... 25

1.7. Объект и предмет таможенного менеджмента

и особенности их изучения......................................................... 28

1.8. Традиционная модель управления

таможенными органами и ее специфика.................................... 31

1.9. Инновационная модель управления таможенными органами.... 36

1.10. Вопросы стратегического управления

таможенными органами.............................................................. 44

Глава 2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ

ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ................................................ 66

2.1. Законы и принципы управления таможенными органами........ 66

2.2. Организационные основы управления

таможенными органами.............................................................. 69

2.3. Организационная структура таможенных органов................... 81

Глава 3. УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ

В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ................................................... 90

3.1. Методологические основы управления персоналом................ 90

3.2. Базовые технологии в управлении персоналом........................ 94

3.3. Система управления персоналом в государственной службе 102

Гл а в а 4. ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОЙ

УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ................................. 122

4.1. Сущность управленческой деятельности................................ 122

4.2. Управление конфликтами в таможенной деятельности......... 138

4.3. Формирование управленческой команды.............................. 146

Гл а в а 5. МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ

ТАМОЖЕННЫХ УСЛУГ......................................................... 156

5.1. Факторы, определяющие качество результатов деятельности 157

5.2. Основные принципы управления качеством

продукции и услуг..................................................................... 158

5.3. Стандартизация в обеспечении качества таможенных услуг. 162

5.4. Метрологическое обеспечение таможенных органов............. 163

5.5. Международные стандарты ИСО серии 9000 «Системы менеджмента качества»: назначение,

структура, содержание и требования....................................... 164

5.6. Совершенствование системы управления

таможенным органом на основе МС ИСО серии 9000.......... 167

5.7. Состав документации системы управления

таможенным органом................................................................ 175

Гл а в а 6. СИСТЕМНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ

ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ.............................................. 191

6.1. Системы и системные исследования....................................... 191

6.2. Содержание системных исследований.................................... 196

6.3. Системный подход и системный анализ.................................. 199

6.4. Подходы к формированию показателей и критериев оценки

эффективности таможенной деятельности.............................. 205

 

Приложение. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС

ПО ПРОГРАММЕ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ…………….219

 

ВВЕДЕНИЕ

 

 

Управление таможенным делом в современных условиях представляет собой синтез теории государственного управления и менеджмента, являет­ся самостоятельной областью знаний, требует целенаправленного, систе­матического и глубокого изучения.

В учебнике речь идет о новых институциональных условиях функцио­нирования и развития таможенных органов России на современном этапе; обосновывается необходимость дальнейшего развития системы таможен­ного администрирования и модели управления таможенными органами России, принципы и направления такого развития; излагаются базовые положения теории управления таможенными системами — проблемы, на­правления и подходы. Наряду с этим обозначаются ключевые программные документы, определяющие сущность и направления реформирования сис­темы государственного управления; характеризуются этапы ее реформиро­вания и основные результаты.

По мнению авторов, на решение проблемы эффективного управления таможенными органами в стратегической перспективе непосредственно или опосредованно влияют следующие основные факторы:

- практическая реализация Концепции долгосрочного социально-эко­номического развития Российской Федерации на период до 2020 года;

- перспектива вступления России в ВТО и присоединения к Киотской конвенции, а также внедрения Рамочных стандартов безопасности и облег­чения мировой торговли;

- комплексная реформа бюджетной системы на основе реализации ме­тода «бюджетирования, ориентированного на результат»;

- наличие взаимосвязи современных рыночных механизмов с органи­зацией и процедурами таможенного администрирования;

- реализация идеологии «контроль в виде сервиса» в целях содействия бизнесу в таможенной сфере;

эволюция традиционной модели управления таможенными орга­нами.

В учебнике определены и раскрыты базовые вопросы теории и практики управления таможенными органами; обозначены концептуальные подходы

 

 

и методические рекомендации для практического решения задач по развитию таможенной системы; изложены методические подходы к управлению этими процессами в условиях происходящих стратегических изменений; раскрыты и адаптированы подходы классического менеджмента к новым институциональным условиям функционирования и развития таможенной службы. Предлагаемая концепция объединяет традиционную и инноваци­онные модели управления таможенными органами. Новая интегративная модель формируется на принципах классического администрирования и принципах управления в условиях рынка.

Развитие таможенных органов, так же как и предоставление государс­твенных услуг в процессе таможенного администрирования, будет в перс­пективе основываться на нормах и принципах международных конвенций и соглашений, на международных стандартах качества (по типу стандартов ИСО 9000). Кроме того, выбирая идеологию содействия бизнесу, таможен­ная служба в дальнейшем должна оптимизировать свою организационную структуру и технологии деятельности, а также найти свое место в сфере го­сударственных услуг.

 

Г л а в а 1
АКТУАЛЬНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ

РОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕГУЛИРОВАНИИ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

Ключевая роль в непосредственной реализации идей, целей, задач та­моженного регулирования, организации таможенного контроля и тамо­женной практики принадлежит Федеральной таможенной службе (далее - ФТС России)^[I], которая является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Основные цели ее деятельности:

— обеспечение экономической безопасности страны, защита здоровья и безопасности граждан России таможенными методами и средствами;

— таможенное регулирование и таможенный контроль в сфере внешне­экономической деятельности России;

— содействие участникам внешнеэкономической деятельности (далее — ВЭД), бизнес-сообществу при интегрировании в мировую финансово-эко­номическую систему;

— предоставление качественных таможенных услуг, обеспечение безо­пасности поставок, защита от терроризма, риска в процессе реализации та­моженных процедур и технологий.

В 2006 г. Президентом РФ и Правительством РФ были приняты реше­ния принципиального характера по совершенствованию деятельности ФТС России; расширены ее функции и полномочия. В дополнение к контроль­ным служба была наделена функциями формирования государственной политики и нормативно-правового регулирования в области таможенно­го дела. В итоге в настоящее время ФТС России осуществляет следующие общегосударственные функции:

— занимается выработкой государственной политики в области тамо­женного дела;

— осуществляет нормативно-правовое регулирование в области тамо­женного дела;

— выполняет функции контроля и надзора в области таможенного дела;

— является агентом валютного контроля;

— исполняет специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.

За время существования российских таможенных органов, начиная с 1991 г. в доход федерального бюджета перечислено таможенных платежей на сумму более 356,8 млрд. долл. США. Ежегодное поступление таможен­ных платежей за это время увеличилось более чем в 1393 раза: с 75,6 млн. долл. США в 1991 г. до 105,3 млрд. долл. США в 2006 г.^[II]. По итогам 2007 г. в доход федерального бюджета перечислено 3253,8 млрд, руб., что составля­ет 102,11 % от установленного таможенным органам задания.

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Годы

Рис. 1.1. Динамика роста таможенных платежей, перечисленных в федеральный бюджет России в период 1996-2006 гг.

Млрд. руб.

Процент выполнения

■ 80 -^-Выполнение

планового задания

Выполнение таможенной службой России функции контроля в облас­ти таможенного дела, характеризуемое динамикой таможенных платежей, перечисленных в федеральный бюджет страны, графически отражено на рис. 1.1. В целом за рассматриваемый период плановое задание таможен­ным органам выполнялось ими в полном объеме. При этом уровень пере­выполнения задания в 1996 и в 2001 гг. составил 113 и 110% соответственно, а в 1997 и 2006 гг. этот показатель вырос до отметки более чем 130%.

а)

Рис. 1.2. Динамика роста перечисленных в бюджет таможенных платежей (а) и доля таможенных платежей в ВВП (б)

За рассматриваемый период также увеличилась доля таможенных плате­жей в объеме ВВП. Динамика перечисления таможенных платежей в бюд­жет, а также их доля в объеме ВВП представлена на рис. 1.2.

Важно отметить, что рост платежей в данном случае обусловлен не толь­ко Важно

б)

Важно отметить, что рост платежей в данном случае обусловлен не толь­ко увеличением объемов ввоза и вывоза товаров, но и мероприятиями, про­водимыми таможенными органами и направленными на дальнейшее совер­шенствование инструментов таможенного администрирования, наиболее эффективное их использование, на решение задач всемерного содействия развитию торговли, ускорению товарооборота и расширению внешнетор­говых связей России.

В целях совершенствования организации таможенного оформления и контроля товаров и транспортных средств, повышения качества и эф­фективности управленческих процессов в таможенных органах внедрены административные регламенты, которые определяют последовательность действий (административных процедур), обеспечивающих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, эффек­тивную работу структурных подразделений и должностных лиц. Регламен­ты обеспечивают четкий порядок исполнения государственных функций и предоставления услуг, доступность информации для всех заинтересован­ных лиц, а также возможность обжалования действий (бездействия) тамо­женных органов и должностных лиц.

Таможенные органы проводят активную работу по совершенствова­нию нормативно-правовой базы в сфере таможенного дела и приведению ее к уровню мировых стандартов. В указанный период создана работо­способная система, позволяющая адекватно реагировать на поступающие

жалобы и обеспечивать право на государственную защиту, гарантированное Конституцией РФ, в рамках механизма обжалования, предусмотренного Таможенным кодексом РФ (далее — ТК РФ).

Динамика совокупных затрат на содержание таможенной службы Рос­сии представлена на рис. 1.3. Как видно из рис. в рассматриваемый период бюджетные ассигнования, выделяемые на содержание таможенной систе­мы, увеличивались год от года, что позволяло гарантированно обеспечивать функционирование различных звеньев таможенной системы.

тыс. руб.

 

Совокупные затраты

 

 

годы

Рис. 1.3. Динамика совокупных затрат на содержание таможенной службы России

 

 

Динамика изменения внешней среды, показателей деятельности и объ­ема финансирования таможенной службы отражена на рис. 1.4.

Таким образом, с одной стороны, можно говорить о достаточно ста­бильном функционировании системы таможенных органов в рассматри­ваемый период, о положительной динамике показателей деятельности, об эффективном и рациональном использовании бюджетных средств по стра­тегическим направлениям ее развития^[III]; с другой — достаточно очевидными становятся усиливающиеся, принципиально новые тенденции:

— в мировых экономических процессах — глобализация и регионали­зация сфер производства и потребления, межгосударственная интеграция и формирование на этой основе общих границ и единых требований к та­моженным процедурам и администрациям, международное централизо­ванное регулирование экономических процессов;

 

 

 

-20

-40

Рис. 1.4. Динамика прироста показателей деятельности таможенных органов

 

 

— в сфере внешнеэкономической и таможенной деятельности России —
интенсификация и структуризация процессов в сфере внешней торговли,
новые требования к параметрам и качеству таможенного администрирова-
ния, предъявляемые как со стороны государства, российского бизнес-со-
общества, участников ВЭД, так и со стороны международных и межгосудар-
ственных институтов.

Все это в целом формирует фундаментальное базовое противоречие между
интенсивным ростом и инновационными процессами в экономике России,
в мировой экономике и экстенсивной модернизацией с использованием
преимущественно методов традиционного администрирования, инстру-
ментов таможенного регулирования: таможенных институтов¹, таможен-
ных органов, таможенных технологий и услуг.

 

^1 Институт (от лат institutum — установление, учреждение): 1) совокупность устой- чивых формальных и неформальных правил, норм, обычаев взаимосвязи, взаи- модействия между людьми, организациями, государственными органами, имею- щими место в экономике и обществе; 2) организация или орган, осуществляющий определенный вид деятельности. Таможенный институт — это целостная совокуп- ность идей, правил, норм и механизмов, определяющих, формирующих или раз- вивающих таможенную организацию (таможенные органы), или сама таможен- ная организация как открытая эволюционирующая система.

 

 

Теория как предмет изучения: ОПРЕДЕЛЕНИЕ/ СОДЕРЖАНИЕ/ ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ

Таможенное дело как особый, специфический объект управления нуж- дается в адекватной теоретической платформе. Речь идет о комплексе взгля- дов, идей, форме организации знаний, гармонично взаимоувязывающих на единых теоретико-методологических принципах объект управления — та- моженное дело, субъект управления, действующий в рамках интегративной модели, и окружение: систему государственного управления, ВЭД и т. п. Теория как предмет изучения может быть определена в широком и в более узком (специальном) смыслах. Введем соответствующие определения и пос- троим адекватные им морфологические структуры. Они раскрывают логи- ческую конструкцию введенных понятий, позволяют в дальнейшем исполь- зовать ее в качестве своеобразной «формулы» (аналогии) в ходе определения базового для данной дисциплины понятия «таможенный менеджмент». Теория (греч. theoria, от theoreo — рассматриваю, исследую): 1) в широком смысле — это комплекс взглядов, представлений, идей, направленных на истолкование и объяснение какого-либо явления; 2) в более узком и специальном смысле — высшая, самая развитая форма организации научного знания, дающая целостное представление о законо- мерностях и существующих связях в определенной области действитель- ности. Достаточно очевидно, что в первом случае теория представляется опреде- ленным комплексом взглядов, идей, во втором — знаниями о закономерностях и существенных связях относительно изучаемого объекта — объекта теории. Обобщая оба определения, можно утверждать, что теория представляет собой целостную систему знаний, состоящую из элементов (взглядов, пред- ставлений, идей, существенных связей, закономерностей), взаимосвязан- ных логической зависимостью. Содержание теории определяется некоторой совокупностью утвержде- ний и понятий — исходного базиса теории, — вводимых по определенным логико-методологическим принципам и правилам.

 

 

В нашем случае речь идет о таможенном деле, об управлении таможен- ным делом, о специфических формах взаимоотношений государства, госу- дарственных организаций и частных компаний, юридических и физических лиц, возникающих в процессе таможенного регулирования и контроля вне- шнеторговой деятельности (в более широком контексте — ВЭД) России. Методологически центральную роль в формировании теории играет ле- жащий в ее основе идеализированный объект — теоретическая модель (на- пример, теоретическая модель внешнеэкономической и таможенной де- ятельности^1) существующих связей реальности, представленных с помощью определенных гипотетических допущений и идеализаций. Построение иде- ализированного объекта — необходимый этап создания любой теории, осу- ществляемый в специфических для разных областей знания формах. Развитие теории осуществляется циклично по направлению от понятий (определений) к формальным представлениям — абстракциям, к идеализиро- ванному объекту — теоретической модели с последующим уточнением поня- тий и далее - к адекватной формализации, корректировке модели (рис. 1.5).

 

 

 

Соотношения элементов идеализированного объекта — как исходные, так и выводные — представляют собой теоретические законы, которые в от- личие от эмпирических законов формулируются не непосредственно на основе изучения опытных данных, а путем определенных мыслительных действий с идеализированным объектом.

 

 

^1 См.: Макрусев В. В. Основы системного анализа: учебник. М.: РИО РТА, 2006. С. 256.

 

Процесс практической проверки теории и ее оценки является сложным и многоступенчатым. Как подтверждение теории отдельными эмпиричес­кими примерами не может еще служить безоговорочным свидетельством в ее пользу, так и противоречие теории отдельным фактам не есть основа­ние для отказа от нее. Но при этом подобное противоречие служит мощным стимулом совершенствования теории вплоть до пересмотра и уточнения ее исходных принципов.

Таким образом, таможенное дело как особый специфический объект управления нуждается в адекватной теоретической платформе, в рамках которой взаимоувязаны: таможенное дело — объект управления, лицо, при­нимающее решение (таможенный инспектор, руководитель) — субъект уп­равления, система государственного управления, сфера ВЭД и т. п. — окру­жающая среда.

Задачи таможенного менеджмента как теории заключаются в разработ­ке целостной системы знаний в области управления таможенными объек­тами, состоящей из элементов, взаимосвязанных логической зависимостью одних элементов от других. В составе элементов теории находятся:

· система понятий и определений таможенного менеджмента, вводи­мых по определенным логико-методологическим принципам и правилам;

· общие и частные теоретические модели таможенного менеджмента;

· свойства, закономерности в таможенном менеджменте;

· современные теоретические взгляды и положения теории управления и объединяющая их интегративная теория управления таможенными объ­ектами;

· методы, инструменты и методики таможенного менеджмента.

Содержание теории должно определяться совокупностью утверждений

и понятий, идей относительно таможенного дела, управления таможенным делом, взаимоотношений государственных организаций и частных компа­ний, юридических и физических лиц, возникающих в процессе таможенно­го администрирования.

Необходимым этапом создания теории является формирование идеа­лизированного объекта — теоретической модели (например, теоретической модели таможенного дела или модели внешнеэкономической и таможен­ной деятельности).

Таможенный менеджмент как теоретическая платформа, теория управ­ления таможенным делом представляет собой особый специфический раз­вивающийся предмет изучения. Важным этапом его формирования являет­ся выбор теоретической базы из конкурирующих теорий.

 

Варианты стратегии сокращения

1. Ликвидация — полная распродажа материальных запасов и активов организации.

 

- Отсечение лишнего — отделение от себя некоторых подразделений или видов деятельности.

- Сокращение и переориентация — сокращение части своей деятель­ности в попытке увеличить прибыли.

Сочетание. Стратегия сочетания представляет собой объединение лю­бых из трех стратегий — ограниченного роста, роста и сокращения. Стра­тегии сочетания придерживаются крупные фирмы, активнодействующие в нескольких отраслях.

Процесс реализации стратегии осуществляется по двум основным на­правлениям — проведение стратегических изменений и стратегическое уп­равление реализацией стратегического плана.

Основными функциями управления реализацией стратегии являются: разработка стратегической программы или плана, разработка базовой стра­тегии, мотивация персонала на осуществление стратегии.

Основными компонентами формального планирования и инструмен­тами реализации стратегии являются: тактика, политика, процедура, пра­вило.

Тактика представляет собой конкретные краткосрочные стратегии, вы­рабатывается на уровне руководства среднего звена.

Политика представляет собой общее руководство для действий и приня­тия решений, которое облегчает достижение целей; формируется выс ш ими управляющими на длительный период времени.

Процедура описывает действия, которые следует предпринимать в кон­кретной ситуации (запрограммированное решение, которое исключает не­обходимость «заново изобретать колесо»).

Правило точно определяет, что должно быть сделано в специфической единичной ситуации, и полностью исключает свободу выбора.

Управленческие инструменты, применяемые в ходе реализации страте­гического плана и контроля за его выполнением, включают:

1) бюджеты;

2) управление по целям;

3) управление по результатам;

4) систему сбалансированных показателей;

5) метод динамического норматива;

6) программно-целевое планирование и т. д.

Бюджет представляет собой метод распределения ресурсов, охарактери­зованных в количественной форме, для достижения целей, также представ­ленных количественно.

Этапы составления бюджета

1. Объявление высшим руководством общих целей фирмы.

 

2. Подготовка отделами и подразделениями оперативных смет.

1. Проведение высшим руководством анализа и проверки предложений по бюджету.
2. Подготовка итоговых бюджетов, где ведется постатейный учет ресур­сов и использования фондов.

Управление по целям (МВО) включает следующие этапы процесса (рис. 1.14):

Рис. 1.14. Стадии этапа планирования действий

1. определение основных задач и мер, необходимых для достижения це­лей;

2. установление имеющих определяющее значение взаимосвязей между основными видами деятельности;

3. уточнение ролей и взаимоотношений и делегирование соответствую­щих полномочий для выполнения каждого вида деятельности;

4. оценка затрат времени для каждой основной операции и подопера­ции;

5. определение ресурсов, необходимых для каждой операции;

6. проверка сроков и коррекция планов действий.

Оценка реализации стратегии предполагает:

· сравнение результатов работы с целями;

· механизм обратной связи для корректировки стратегии;

· системность и непрерывность.

Внешняя эффективность реализации стратегии отражает уровень соот­ветствия деятельности предприятия требованиям среды и обычно выража­ется через показатель достижения целей.

 

Внутренняя эффективность стратегии отражает результаты изменений, прошедших в процессах преобразования ресурсов в продукт, и выражается через экономические показатели.

Показатели, характеризующие эффективность деятельности в ходе ре­ализации инвестиционного проекта — прибыльность проекта, показатели финансового состояния, рентабельность капитала.

При реализации или изменении стратегии руководство всегда долж­но учитывать ее взаимосвязь со структурой и объединять формирование структуры организации и планирование. Структура основывается на стра­тегии и должна обеспечивать ее эффективность настолько, насколько это возможно с точки зрения общей ситуации.

Стратегические изменения определяются характеристиками существу­ющего и будущего стратегического состояния организации, динамичными изменениями внешней среды.

При осуществлении стратегических изменений более предпочтитель­ной является комбинация стилей (административный, партисипативный, демократический) в зависимости от важности и сущности стратегических изменений.

 

В таможенных органах

 

Федеральная таможенная служба сегодня находится в стадии реформи­рования, целью которого является качественное повышение результатив­ности регулирования сферой внешнеэкономической деятельности России, формирование условий стабильной, благоприятной среды для внешней торговли, создание современных и универсальных инструментов таможен­ного регулирования и контроля.

Главными факторами общемирового характера, напрямую влияющи­ми на формирование философии и политики в области таможенного дела, являются: устойчивая тенденция интегрирования различных стран мира в политические и экономические союзы и организации и тенденция гло­бализации процессов производства, торговли и финансово-экономических процессов.

Таможенные институты вынуждены развиваться в постоянно меняю­щихся условиях современного мира, и это развитие становится не только следствием естественной эволюции, но и результатом целенаправленных усилий их руководителей. В соотношении «управление функционирова­нием (деятельностью) — управление развитием» в последнее десятилетие все больший удельный вес и большую значимость приобретает управление

 

развитием. В связи с этим меняется и содержание управленческой деятель­ности: оно в меньшей степени направлено на администрирование, а в боль­шей — на преобразования.

Основные составляющие управления развитием таможенной службы — это формирование видения, определение целей и задач, стратегии, разра­ботка концепций и планов развития, управление таким процессом.

Стратегия в сфере таможенного дела формирует основу стратегического управления, включающего решение трех взаимосвязанных задач:

- формирования взаимоотношений таможенной службы Россиисучаст- никами ВЭД и другими представителями предпринимательского сообщес­тва, а также с таможенными администрациями различных стран, правоох­ранительными и контролирующими органами России и мира;

- совершенствования внутренних институтов таможенной службы, ко­торое позволяет адекватно реагировать на изменения окружающей среды и адаптироваться к ним, используя их в своих целях;

- реализации спланированных в рамках разработанной стратегии изме­нений (посредством использования программно-целевых методов).

Изменения позиций таможенной службы во внешней среде и ее внут­ренних институтов в значительной мере зависят от наличия целей и средств их достижения. В свою очередь, на выбор целей влияют глубина понимания текущих и потенциальных изменений в окружающей деловой среде.

В основе формирования стратегии таможенной службы лежат анализ динамики внешней и внутренней среды и определение факторов, ведущих к ее изменениям, а суть стратегического управления в таможенных органах заключается в планировании и реализации действий, регулирующих на­правления и величины указанных изменений в будущем.

В систему управления таможенными органами постепенно проникают методы стратегического управления, в результате появляются такие отно­сительно новые управленческие явления, как:

1) формирование миссии и целей таможенной службы;

2) стратегический анализ внешней среды, включающий:

- анализ угроз и возможностей макроокружения;

- анализ среды непосредственного окружения (анализ движущих сил, анализ конкурентной среды в отрасли по матрице М. Портера, SWOT-анализ конкурентов.

К инструментам анализа внутренней среды государственных органов можно отнести: SWOT-анализ; построение стратегического профиля орга­низации; метод PDS (problem detection study); инструменты позволяют вы­являть и формулировать проблемы, связанные с использованием потреби­телями продукции или услуг; модель McKensey «7s» — способ осмысления

 

проблем, связанных с развитием или перестройкой компании; Модель «Дженерал электрик» / «МсКешеу» — матрица стратегического позицио­нирования конкретных видов деятельности, входящих в бизнес-портфель, а также их ранжирование на получение инвестиций по критерию будущей прибыли в заданной стратегической перспективе; модель ADL-LC — инст­румент стратегического управления, который обосновывает принятие ре­шений по стратегиям отдельных бизнесов компании.

Использование перечисленных инструментов стратегического анализа позволяет исследовать внешнее окружение таможенной системы (выявить основные возможности и угрозы), а также позиционировать таможенную систему как государственный социально-экономический институт на рын­ке государственных услуг; оценить сильные и слабые стороны, возможнос­ти и угрозы внутри самой таможенной системы.

Концепция стратегического управления в таможенных органах базиру­ется на основополагающих документах, определяющих институциональные условия и ограничивающие тренд развития таможенных органов в XXI в.:

- международных конвенциях и многосторонних договорах;

- Киотской Конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур;

- Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли;

- Концепции административной реформы, утвержденной распоряже­нием Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р;

- Федеральной программе «Реформирование и развитие системы госу­дарственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утверж­денной Указом Президента РФ от 10. 03.2009 № 261.

- Концепции развития таможенных органов, утвержденной распоря­жением Правительства РФ от 14.12.2005 № 2225-р;

- федеральных целевых и ведомственных программах развития и т. д.

В июне 2005 г. в рамках ВТО были разработаны и приняты Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли, в которых зало­жен фундамент для реформирования, модернизации таможенных служб мира, институционализации основных направлений их деятельности. Ра­мочные стандарты содержат перечень требований, предъявляемых к та­моженным администрациям как институтам, важнейшими из которых являются:

- укрепление сотрудничества между таможенными администрациями с целью расширения их возможностей по обнаружению товаров повышен­ного риска;

- укрепление сотрудничества между таможенными структурами и пред­принимательским сообществом;

содействие непрерывному движению грузов по всей безопасной меж­дународной цепи поставок товаров¹.

Наряду с указанными требованиями, следует отметить наличие еше ряда требований, имеющих ключевое значение для направления процесса институционализации таможенной службы России. Указанные требования могут быть разделены на четыре блока:

1) требования к комплексному управлению цепью поставок товаров;

2) требования, касающиеся технологии осуществления досмотра грузов;

3) использование эффективной системы управления рисками;

4) применение единой системы показателей эффективности.

Федеральная таможенная служба как федеральный орган исполнитель­ной власти и социально-экономический институт государства осущест­вляет свою деятельность в соответствии с приоритетами государственной политики и стратегическими целями социально-экономического развития страны. Поэтому сущность и содержание всех выполняемых таможенной службой функций должны соответствовать основным значимым для обще­ства и государства стратегическим целям и меняться в соответствии с дина­микой институциональной среды.

Стратегическая цель, задачи и направления развития таможенных орга­нов России определены в Концепции развития таможенных органов. Стра­тегической целью ФТС России является определение наиболее эффектив­ных методов реализации задач в области таможенного дела в соответствии с международными стандартами и российским законодательством.

Данная стратегическая цель соответствует положениям ст. 71 Консти­туции РФ, ТК РФ, федеральных законов о федеральных бюджетах, она на­правлена на выполнение задач, определенных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, основных направлениях деятельности Пра­вительства РФ, и будет способствовать достижению таких стратегических целей развития страны, как:

- обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста;

- повышение устойчивости бюджетной системы;

- создание условий для экспорта (внешняя конкурентоспособность) и повышение внутренней конкурентоспособности товаров и услуг;

- развитие интеграции на пространстве Содружества Независимых Го­сударств;

- развитие торговых и иных экономических связей с другими странами;

- снижение уровня непроизводительных транзакционных издержек;

 

 

^[I] См.: Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. ВТО, 2005.

- повышение информационной прозрачности деятельности государст­венной власти;

- повышение уровня национальной безопасности;

- снижение уровня коррупции;

- снижение рисков и возможного ущерба от террористических угроз.

Степень достижения стратегической цели характеризуется обеспечени­ем соблюдения таможенного законодательства РФ и пополнением доход­ной части федерального бюджета страны.

Достижение стратегической цели и выполнение поставленных социаль­но-экономических задач будут обеспечены путем решения трех тактичес­ких задач, соответствующих сфере деятельности и функциям таможенных органов, определенным в ТК РФ и в Положении о ФТС России, утвержден­ном