Право как средство управления органами внутренних дел

Потребность охватить всех членов общества едиными правилами поведения появилась еще на ранних стадиях общественного развития. С возникновением государства наиболее важные правила отношений приобретают значение права (закона), которые создаются и обеспечиваются им принудительными мерами. При этом очень многие правила являются неюридическими. Основными формами и средствами, с помощью которых осуществляется регулирование поведения и общественных отношений людей, являются: моральные, нравственные, корпоративные, эстетические, религиозные и др. Они выражают объективную потребность любого общества в упорядочении действий и взаимоотношений его членов, в подчинении их поведения социально-необходимым правилам. Социальные нормы выступают в качестве мощного фактора сознательного и целенаправленного воздействия социальной общности на образ, способ и формы жизнедеятельности людей.

По мере развития общественных отношений организующая роль права становится объективной потребностью и закономерностью государственного строительства. Эта закономерность проявляется в укреплении законности во всех сферах общественной жизни, расширении сферы действия права, а также повышении уровня юридических гарантий прав и свобод граждан. В праве проявляются его собственные функции, выражающие логику и значение права, которые связаны не только с регулированием, но и с обогащением государства общечеловеческими, духовными началами, глубоким гуманитарным смыслом.

В управлении органами внутренних дел сущность права определяется способностью обеспечить социальную организованность, что в конечном итоге является характерной чертой демократического общества. Увеличение значимости права вызывается не простым провозглашением социальных принципов, а глубокими преобразованиями жизни общества (созданием новых форм собственности, укреплением экономических начал, познанием и сознательным использованием объективных законов общественного развития и др.), которые побудили значительную активизацию граждан в социальном процессе.

Управленческая роль права возросла, поскольку социальные изменения в настоящее время характеризуются:

· подвижностью и быстротечностью общественных отношений;

· объемностью и крупномасштабностью процессов, происходящих в государстве и обществе;

· необходимостью значительных материальных затрат на реализацию задач экономического и социального характера;

· вовлечением в сферу правового регулирования новых общественных отношений, возникших под воздействием социально-экономических реформ.

Кроме того, повышение управленческой роли права позволило расширить возможности его управленческого воздействия, а именно:

· повысить научную обоснованность законодательства и приведение его в соответствие с потребностями общества;

· повысить удельный вес конституционных норм в системе права;

· усилить управленческое воздействие права и иных социальных регуляторов на базе их согласованности и взаимопроникновения.

Современный период характеризуется переходом к новым экономическим формам управления производством, что накладывает соответствующий отпечаток и на другие сферы социальной жизни, в том числе и на организацию управления в обществе. Объективные потребности государства и ограниченные возможности выделения для этого необходимых материальных средств и людских ресурсов требуют совершенствования управления. Само управление является одним из основных положений экономики и других социальных процессов. И здесь существенная роль принадлежит праву, которое не только весьма активно служит интересам управления, но и представляет собой фактор интенсификации управления.

Право не может нормально функционировать, если оно не имеет признаков системности. Степень их проявления является одним из критериев суждения о том, насколько совершенны право, его отрасли, подотрасли, институты и отдельные нормы. Поэтому в юридической науке к числу закономерностей права справедливо относят развитие в нем качества органичной системы, а также свойства системности.

Решение проблемы системности правового регулирования деятельности органов внутренних дел осложняется многочисленностью и разноуровневостью источников его правового регулирования. Например, полиция монархической России должна была руководствоваться нормами, разнесенными в Своде законов Российской Империи по 12 из 16 томов. В настоящее время отечественная милиция находится в аналогичном, если не более сложном, положении.

Совершенствование законодательства Российской Федерации и повышение роли права в управлении делами государства реализуется через преодоление ведомственной разобщенности, совершенствование отраслевого и территориального начала в управлении, а также через правовое обеспечение целевых и региональных программ укрепления правопорядка.

Повышение качества деятельности органов внутренних дел предполагает приведение системы управления в соответствии с уровнем развития социальных отношений, достижениями науки, оперативной обстановкой и требованиями экономической целесообразности. Существующий административно-правовой характер формирования и совершенствования элементов системы органов внутренних дел ограничивает применение практикуемых в экономике подходов к формированию управленческих структур. Однако построение новых организационных структур, а также совершенствование существующих представляет собой непрерывный процесс.

Оценка социальной системы в целом позволяет характеризовать право как необходимый фактор управления. В то же время, право является важнейшим элементом, средством, инструментом и конститутивным компонентом управления.

Право – это нормативно-оформленная директивная основа управления, в которой содержится не только программа развития общества, но и программа деятельности управляющих и управляемых подсистем. Такая программа правового характера обычно вырабатывается в цивилизованном обществе правящей партией и под ее руководством государственными органами. В ней закрепляются политические и экономические цели. Благодаря таким внутренним свойствам, как нормативность, формальная определенность и др., право способно быть наиболее рациональным средством социального управления.

Применительно к управляющей и управляемой подсистемам управленческая трактовка права дополняется указанием на направленность его действия, на особенности его служебной роли в той или другой подсистеме. Причем право здесь выражено в качестве объективного условия, воздействующего на управляющих и управляемых. Кроме того, право выступает объективной реальностью, объективным фактором воздействия на сознание, волю и деятельность людей в конкретной общественной практике. Объективность права не означает, что ему придается первичная роль по отношению к общественным процессам. Если объективность права относительна, то объективность материальных процессов и отношений в обществе абсолютна. Право, с одной стороны, способствует организации и осуществлению процесса управления, его рациональности и эффективности, а с другой – вносит элемент правомерности в осуществление государственного управления, создает режим законности управления, обеспечивает четкость и слаженность всей управленческой работы.

В управляемой подсистеме право играет в основном роль средства воздействия на сознание и деятельность управляемых лиц. Посредством правовой регламентации устанавливаются их субъективные права и обязанности, границы допустимого и возможного поведения, предусматриваются меры принудительного воздействия для того, чтобы при необходимости добиться выполнения принятых актов управления. Организующее воздействие права на управляемых осуществляется с помощью правовых запретов, дозволений и предписаний, реализация которых обеспечивается мерами убеждения, поощрения и принуждения.

По отношению к управляемой подсистеме правовой фактор не ограничивается наличием правовых норм и их автоматическим действием на сознание и волю управляемых. В конечном итоге он влияет на поведение и социальные связи людей, поскольку включает в себя механизм применения права. Юридическая сторона государственного управления не сводится к установлению нормативно-правовых положений как предписаний общего характера, рассчитанных на регулирование типичных общественных отношений. Посредством принятия государственными органами управленческих решений индивидуального характера на основе применения норм права управление также предполагает распространение нормативных предписаний и на индивидуальные общественные отношения, а также определенных участников этих отношений.

Определяя направленность организующего потенциала права, можно выделить некоторые аспекты повышения его роли в сфере государственного управления. В частности, право рассматривается как:

· одно из главных средств управления;

· необходимое средство организации и совершенствования самого процесса управления;

· форма закрепления мероприятий, проводимых правительством в этой области;

· гарантия законности в управленческой деятельности;

· средство обеспечения надлежащего выполнения управленческих функций.

Правовые нормы и правовые акты являются важнейшими (хотя и не единственными) регуляторами и средствами проведения в жизнь экономических и иных мероприятий управленческого характера. Без самого внимательного учета юридической стороны управления и достижений юридической науки нельзя полностью и достаточно квалифицированно раскрыть смысл социального управления и отдельных его компонентов.

Социальное управление не может быть сведено только к его правовой характеристике. Социально-экономическая обусловленность, а также материальные, технико-организационные, кибернетические и другие аспекты управления вносят определенную упорядоченность в общественную жизнь государства и права. Государственно-правовые компоненты управления органически связаны между собой, а также с системой и объектами социального управления в обществе.

Сложным и многогранным процессом является решение стоящих перед органами внутренних дел задач. Этот процесс не может успешно осуществляться без должного правового регулирования. Необходимость правового регулирования (в том числе и ведомственного) вызывается тем, что органы внутренних дел являются специализированными органами управления в сфере борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, которая достаточно полно урегулирована законодателем. Соответственно, деятельность этих органов четко регламентирована нормами права, тем более что они выступают как исполнительно-распорядительные органы государства и в силу этого обеспечивают проведение в жизнь общегосударственной политики.

В Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации отмечено, что оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации. Органы внутренних дел – это сложный социальный механизм, призванный обеспечить решение важных и сложных задач, относящихся к охране правопорядка и борьбе с преступностью. Эффективность их функционирования во многом зависит от степени и качества правового регулирования.

Отличие правового воздействия от правового регулирования состоит в том, что правовое воздействие является частью социального воздействия. Как культурная и информационная ценность право определяет направления человеческой деятельности, вводит ее в общие рамки цивилизованных общественных отношений. Правовое регулирование заключается в издании общеобязательных норм поведения. Уровень механизма правового регулирования зависит не только от состояния законодательства. Важно также реализовать на практике принятые законы. Поэтому остро встает вопрос о механизме реализации норм права. Режим законности требует соблюдения и исполнения правовых норм всеми точно и беспрекословно.

Предметом правового регулирования являются конкретные общественные отношения, которые могут поддаваться нормативно-организационному воздействию.

Акты правового регулирования органов внутренних дел представляют собой совокупность взаимосвязанных и соподчиненных правовых документов. При их разработке должен четко соблюдаться процесс, связанный с соблюдением ряда требований. Прежде всего, это последовательность, конкретность, системность и т.д.

Последовательность означает четкое соблюдение порядка очередности разработки нормативных актов, имея в виду, что каждый нормативный акт вытекает из соответствующего правового документа, принятого на более высоком уровне управления, то есть «сверху вниз». При таком подходе можно добиться требуемой преемственности нормативных актов.

Конкретность выражается в том, что каждый нормативный акт должен разрабатываться применительно к конкретному виду органа с учетом специфики.

Системность предполагает, что подготовка каждого из правовых документов должна осуществляться с учетом ранее принятых аналогичных документов, а также множества функций, реализация которых возложена на множество структур.

Система правового регулирования применительно к деятельности органов внутренних дел включает в себя как общее, так и ведомственное правовое регулирование.

Так как наиболее важные отношения в деятельности органов внутренних дел в той или иной степени урегулированы нормами права, то они целиком находятся в сфере действия механизма правового регулирования государства. Это, прежде всего, отношения, возникающие между сотрудниками органов внутренних дел и гражданами, что вполне закономерно, ибо отношения данного типа являются основными. С учетом тех обстоятельств, что органы внутренних дел выступают в роли представителей государства, предметом их регулирования становятся также отношения типа «государство – граждане».

Существует довольно обширная сфера отношений, которая регулируется актами ведомственного правового характера. В этой связи следует констатировать, что министр внутренних дел Российской Федерации издает не только акты по применению права (разового, индивидуального характера), но и нормативные правовые акты. Нормы, которые содержатся в этих актах, регламентируют внутрислужебные отношения. В отличие от индивидуальных правовых актов, нормативные правовые акты призваны обеспечить не только внутрислужебные, но и отношения, ориентированные во вне системы. Это значит, что субъект управления в системе органов внутренних дел с помощью правовых актов осуществляет управляющее воздействие на систему различных отношений. По сути, механизм ведомственного правового регулирования – это средство управления как непосредственно в системе органов внутренних дел, так и в ее взимоотношениях с внешней средой. Механизм ведомственного правового регулирования является частью общего механизма правового регулирования, находится под его влиянием и действует в его рамках.

Процесс обеспечения ведомственного правового регулирования является непрерывным. Это значит, что нормотворческая деятельность не может носить разовый характер, а должна осуществляться постоянно и планомерно. Названная необходимость возникает в силу того, что отношения не остаются постоянными, раз и навсегда установленными. В частности, принятие дополнительных правовых актов или их отмена вышестоящими субъектами управления, новые формы и методы работы требуют разработки новых актов или внесения изменений в существующие.

Анализируя задачи деятельности Министерства внутренних дел России как основного субъекта управления органами внутренних дел, можно заключить, что они состоят:

· в определении стратегических направлений их развития;

· в оперативном реагировании на изменение складывающейся оперативной обстановки при решении задач охраны общественного порядка и борьбы с преступностью;

· в обеспечении нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел, то есть в разработке ведомственных норм.

Министерство внутренних дел свое ведомственное воздействие осуществляет в основном при помощи приказов, инструкций, положений, наставлений и директив. Однако, далеко не каждое волеизъявление субъекта управления формируется в виде норм. Нормативно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел является лишь частью управления.

Правовое регулирование имеет достаточно выраженный управленческий характер как в сфере законодательного нормотворчества, так и в области ведомственного нормотворчества министерств и ведомств, поэтому нормы права можно рассматривать как элементы управляющей подсистемы.

Ведомственное нормотворчество не является правотворчеством в собственном смысле слова (это прерогатива законодателя), а носит правоисполнительный характер. Ведомственная нормотворческая деятельность представляет собой специфическую разновидность применения права в форме нормативного регулирования организации работы подразделений, входящих в их систему. Нормирование деятельности подведомственных организаций и их работников предполагает обязательное применение соответствующих законодательных норм права. Поскольку нормирование деятельности по организации работы соответствующих объектов находится в сфере управления ими, то ведомственное нормотворчество представляет собой специфическую разновидность управления.

Механизм ведомственного нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел во многом сливается с процессом управления. Так, субъект управления, нормируя поведение объектов, определяя, как они должны действовать в наиболее часто встречающихся типичных ситуациях, вносит упорядочивающее воздействие в управляемую систему, побуждая ее эффективнее решать поставленные задачи. Это значит, что отношения, возникающие между органом, издающим нормативные акты, и управляемыми объектами, следует рассматривать в рамках определенной системы управления. Вместе с тем, субъект может воздействовать на управляемые объекты и иными, не нормативными способами. Это, как правило, формы прямой управленческой связи, состоящей в даче команд, действиях по их исполнению. Тем не менее, основным способом управленческого воздействия в системе органов внутренних дел является нормирование деятельности посредством издания ведомственных нормативных актов.

Основой ведомственных нормативных актов является ведомственная норма. Она представляет собой образец, правило поведения, которое санкционировано уполномоченным лицом и рассчитано на неоднократное использование многими органами, службами, подразделениями и работниками системы органов внутренних дел, и имеет своей целью обеспечить желаемое поведение последних.

Ведомственная правовая норма представляет собой изначальный элемент механизма регулирования, определяющий основу и направление поведения в складывающихся отношениях в системе органов внутренних дел. Эти нормы образуют базу ведомственного правового регулирования. Их воздействие на регулируемые отношения состоит не только в определении круга субъектов, на которых распространяется их действие, но и в формировании обстоятельств, при которых данные субъекты руководствуются их предписаниями, а также в раскрытии содержания самого правила поведения. Характерно и то, что от степени разработанности правовых норм, их ясности и четкости зависит уровень складывающихся отношений. Отличительной стороной ведомственной нормы является то, что она носит служебный и оперативный характер.

Не менее существенным элементом ведомственного правового регулирования является правовая норма, которой свойственна регламентация служебной деятельности, то есть отношений, которые возникают при реализации задач охраны правопорядка и борьбы с преступностью.

Среди элементов механизма ведомственного правового регулирования деятельности органов внутренних дел наиболее важны нормативные акты. Это акты реализации юридических прав и обязанностей. Они представляют собой юридически значимые действия субъектов по осуществлению прав и обязанностей, вытекающих из конкретных правовых отношений.

Ведомственные правовые акты играют роль средства, при котором уполномоченные субъекты системы органов внутренних дел внешне выражают свою волю. При этом во всех случаях их главная цель – это упорядочение отношений в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.

Наибольший вес в механизме ведомственного правового регулирования имеют индивидуальные правовые акты. Эти акты существенно дополняют нормативное регулирование деятельности органов внутренних дел, как бы продолжают его и являются формой так называемого поднормативного регламентирования служебной деятельности органов и их работников, то есть выполняют свою функцию в уточнении правового положения субъектов в реально создавшейся обстановке. В индивидуальных актах выражается воля управомоченных должностных лиц, направленная на возникновение, изменение или прекращение конкретных служебных правоотношений. В форме таких правоотношений в деятельности управляемых объектов реализуется регулирующее воздействие ведомственного субъекта управления.

Индивидуальным правовым актам органов внутренних дел присущ ряд специфических признаков. Они регламентируют единичные и вполне определенные отношения и применяются по строго индивидуализированному случаю. Им свойствен разовый характер, то есть они действуют однократно. Правовые акты этого вида обращены, как правило, к конкретным лицам либо группам лиц, выделенным по какому-либо признаку. Индивидуальные правовые акты имеют цель вызвать определенные юридические последствия, установить субъективные права и конкретные обязанности адресатов. Они выступают всегда в качестве юридического факта, порождающего, изменяющего или прекращающего конкретные правоотношения.

В большинстве индивидуальных правовых актов наличествует государственно-властный характер, за исключением случаев, когда издается акт во исполнение решений большей юридической силы (законодательных, правительственных актов, актов органов надведомственного управления и т. п.), при этом органы внутренних дел выступают в роли исполнителя права.

Ведомственный нормативный акт органов внутренних дел – это сложное по содержанию явление, которое выступает средством оформления управленческих решений по установлению, изменению или отмене норм, регламентирующих их деятельность.

Ведомственные правовые акты имеют двоякое предназначение. В частности, это обеспечение стабильности, а также оперативное реагирование на происходящие изменения. Ведомственный нормативный акт органов внутренних дел занимает в ведомственной системе управления строго определенное место, играет роль относительно устойчивых отношений, тогда как ведомственные нормы выступают в качестве субординационных и регулируют менее устойчивые отношения.

Эффективность ведомственного правового регулирования – это соотношение между результатом этого регулирования и стоящей перед ним целью. Субъект, осуществляющий ведомственное правовое регулирование, заинтересован в том, чтобы его акты полно и правильно отражали стоящие задачи, были достаточно эффективны. Основным свидетельством эффективности ведомственных правовых норм являются результаты деятельности по охране правопорядка и борьбе с преступностью.

Таким образом, механизм правового регулирования представляет собой совокупность правовых средств, посредством которых обеспечивается регулирование деятельности органов внутренних дел. Иными словами, ведомственное правовое регулирование – это такое воздействие ведомственных норм на поведение работников системы, в результате которого возникают, изменяются или прекращаются служебные правовые отношения. Механизм ведомственного правового регулирования состоит в закреплении этих отношений и включает в себя принятие правовых норм вышестоящими органами управления для нижестоящих. Правовые нормы являются источниками для разработки и принятия решений, регламентирующих отношения, что обеспечивает единообразие в решении вопросов, связанных с достижением общих целей, стоящих перед органами внутренних дел.