Органы внутренних дел как часть социальной системы

Понятие система является центральным и в науке управления. Органы внутренних дел, как и составляющие их элементы, относятся к социальным системам. Как указывалось ранее, социальная система может рассматриваться как структурированный объект социальной природы, характеризуемый не только системой отношений и функций, но и наличием установленных целей, отражающих объективно обусловленные потребности социальных субъектов.

Большие социальные системы образованы из совокупности относительно самостоятельных подсистем, функционирующих с единой целью. Здесь находит проявление философское понятие единства и тождества целого и частей, а поэтому отдельное не существует иначе, как через связь, которая ведет к общему. Целое и части не абсолютны, а относительны, в следствие чего могут переходить, превращаться друг в друга. Ни система, ни подсистема не являются всегда только целым или частью, а служат и тем и другим одновременно. В зависимости от того, в какой связи они рассматриваются, целое становится частью более общего и сложного целого, в которое оно входит, а часть становится целым для тех частей, из которых образована. Таким образом, система есть совокупность элементов, образующих единое целое и взаимодействующих друг с другом, а также с окружающей средой.

Общество, в отличие от управляемых систем (где программа воздействия задается извне), есть система, в которой процессы управления и регулирования протекают естественно и обусловливаются различными факторами, внутренне присущими самой системе общества. Необходимыми условиями для системы являются:

· наличие не менее двух элементов;

· взаимосвязанность этих элементов;

· наличие признаков, присущих только данной системе и отличающих ее от других;

· несводимость свойств системы к сумме свойств составляющих ее элементов.

С точки зрения теории управления понятия «признаки системы» и «системные признаки» имеют существенные различия. Первые даны в определении понятия системы, о котором говорилось выше. Это означает, что перед нами целостная система, а не просто сумма каких-то несвязанных предметов и явлений. Они едины и обязательны для всех систем. По системным признакам отличаются друг от друга механические, биологические и социальные системы.

Своеобразие элементов и специфика их связи обусловливают образование конкретной системы. Например, машина или коллектив людей являются системами, но в первом случае она механическая, во втором – социальная. Каждая из них, обладая признаками системы, отличается одна от другой системными признаками.

Социальная система в самом упрощенном виде может быть представлена как объединение или даже простейшая группа людей, расположенных в определенном порядке, соподчинении. Ей присуще наличие целей объединения, которые обусловливаются объективными закономерностями. Но в одном случае цели могут осознаваться людьми, и тогда последние объединяются ради их достижения, в другом – такого осознания не происходит. Однако цели, объединяющие людей как сознательно, так и стихийно, всегда социальны, так как определяются экономическими, политическими, классовыми и иными общественными интересами.

Высшим типом социальной системы является общество, занимающее самую высокую ступень иерархической лестницы.

Государство как форма политической организации общества – уже система второго порядка и по отношению к обществу в целом является его элементом. Оно состоит из множества элементов-подсистем – государственных органов различного назначения, размещающихся по всем ступеням иерархии.

Орган внутренних дел (того или иного уровня и назначения) является специфической социальной системой, осуществляющей борьбу с преступностью и охрану общественного порядка. Понятие «орган внутренних дел» включает любое системное образование, имеющееся в рамках единой системы органов внутренних дел страны, в том числе и само Министерство внутренних дел. Отсюда каждый такой орган полностью соответствует всем признакам системного образования. Во-первых, он всегда состоит из каких-то элементов – структурных подразделений и сотрудников; во-вторых, эти элементы связаны между собой определенным образом, что обусловлено должностной и организационной структурой; в-третьих, каждый орган при наличии многих общих с другими признаков – строго индивидуален.

Министерство внутренних дел является подсистемой государства, но в то же время само по себе представляет самостоятельную социальную систему, состоящую из своих элементов: МВД республик, УВД областей и т.д. В свою очередь, элементами структуры УВД являются как подразделения его аппарата и их службы на местах, так и подчиненные ему территориальные органы, иих структурные подразделения, а также отдельные группы сотрудников. Вместе с этим, что каждый такой элемент сам по себе является системным образованием.

Теория управления подразделяет социальные системы на управляющие и управляемые. Первые выступают как субъекты управления, а вторые – как его объекты. Всякая социальная система играет одновременно две роли: управляющего субъекта и объекта управления.

Министерство внутренних дел и все его структурные подразделения являются специализированными управляемыми социальными системами.

Основные признаки управляемых системных образований любого вида изучает кибернетика, являющаяся наукой о наиболее общих законах управления в механических, биологических и социальных системах. Она обосновывает требования, которым должна отвечать система, чтобы ею можно было управлять, и указывает каким должно быть само управление, чтобы обеспечить эффективность функционирования названной системы.

Наука и практика управления выработали ряд требований к организации системы управления, которые присущи и организационной структуре органов внутренних дел. Рассмотрим эти требования.

· Детерминированность элементов системы. Признаки системы представляют то общее, что объединяет все системы. Не всякий набор элементов составляет управляемую систему, так, набор деталей или станков не есть конвейер (система), но будучи определенным образом подобраны и взаимосвязаны между собой эти детали или станки составят конвейер или управляемую систему. Если же изъять какую-либо деталь (станок), система-конвейер будет под угрозой распада. Однако не все элементы системы важны для нее. Они бывают более или менее существенны: одни совершенно необходимы для нормального функционирования системы, другие – менее необходимы, а третьи – факультативны.

Аналогичное требование характерно и организационной структуре органов внутренних дел. Все элементы должны находиться в причинно-следственной связи между собой и с системой в целом. Изменение в каком-либо одном элементе оказывает воздействие на функционирование других. Например, если какие-либо изменения в структурном подразделении органа внутренних дел и его деятельности не оказывают влияния на функционирование системы и проходят незамеченными, то правомерно предположить, что этот элемент либо не несет необходимой (целевой) функциональной нагрузки и без него можно обойтись, либо он решает какие-то функции-задачи, не связанные с задачами данного органа как целостной системы, и поэтому выпадает из его функционально-организационной структуры.

Подобная ситуация будет прослеживаться и в том случае, если два или несколько сотрудников или структурных подразделений будут действовать разобщенно, несогласованно. В частности, если сотрудники информационно не связаны между собой и работают, исходя из узко понимаемых «собственных» интересов и задач, руководить ими сложно, а сам аппарат будет действовать недостаточно эффективно.

Кроме того, несогласованность элементов системы может дезорганизовать ее деятельность. Поэтому требование их взаимозависимости означает обеспечение надлежащей организации, поддержание взаимодействия структурных подразделений и координацию их усилий со стороны субъекта управления. Взаимодействующими должны быть, следовательно, все элементы системы. В органах внутренних дел это должно находить выражение, прежде всего, в точном определении и четком разграничении функций структурных подразделений и функциональных обязанностей отдельных сотрудников, их соподчиненности и ответственности.

Всякая система функционирует в определенной среде, оказывающей на нее самое разнообразное воздействие. Это вынуждает ее определенным образом реагировать, перестраиваться, чтобы привести себя в соответствие с новыми условиями и требованиями. В противном случае она либо должна распасться на отдельные элементы, либо перестроиться в другую систему (системы) с новыми качествами.

Орган внутренних дел, как социальная система, испытывает разнообразные внешние и внутренние воздействия, как положительные (организующие), так и отрицательные (дезорганизующие). По сути дела, эти воздействия являются возмущающими (с точки зрения необходимости реагирования на них). Полное отсутствие таковых – состояние абсолютно невозможное, и представить его можно лишь абстрактно. В качестве названных воздействий выступают не решенные еще системой функции-задачи, а если все они будут решены, отпадает необходимость в самой системе.

· Динамичность системы. Она наиболее отчетливо проявляется на субъектах управления. Это требование достигается мерами, принимаемыми на основании прогноза возможных возмущений и своевременным реагированием на них. Такое реагирование заключается в функциональном и организационном совершенствовании. Например, в перераспределении функции или изменении организационно-штатной структуры, увеличении интенсивности работы за счет научной организации труда, применении более эффективных средств и методов решения служебных задач.

Система должна изменяться, реагируя на любые возмущающие воздействия, но лишь настолько, чтобы не утратить своего основного качества, отличающего ее от других и позволяющего решать поставленные задачи (например, возьмем миграцию населения – фактор, затрудняющий в определенной мере деятельность органов внутренних дел). Динамичность системы обеспечивается предоставлением субъекту управления необходимых прав и возможности выбора определенных решений из множества вариантов. Это означает повышение эффективности ее функционирования посредством организующего воздействия.

· Наличие в системе управляющего параметра и усилительного свойства. Для того чтобы система была управляемой, в ней должен быть субъект управления, реализующий основные функции системы. Анализируя роль и место такого субъекта в среде социального управления, можно отметить, что не всегда наличествует фактическая его способность выступать в этой роли. Так, порой субъект управления не имеет фактических возможностей реализовать свое предназначение. Как правило, это: отсутствие у субъекта необходимых прав и полномочий; отсутствие соответствующих материально-технических и финансовых возможностей; отсутствие необходимого времени для решения управленческой задачи; субъективная неспособность конкретного лица выполнять возложенные на него задачи (недостаточная квалификация, неудовлетворительное состояние здоровья, халатное отношение к делу) и т.п.

В органах внутренних дел управленческие функции реализуют начальник (командир), его заместители, аппарат управления. Они должны обладать не только способностью и объективными возможностями воспринимать управляющие воздействия (команды управления) и руководить подчиненными управляемыми объектами, но и качествами управляющего параметра, то есть должны быть наделены властными полномочиями и нормативными гарантиями их реализации.

В ходе реализации управляющих воздействий порой возникает опасность ослабления или даже затухания соответствующих команд, идущих от субъекта к объекту управления. Это – следствие либо помех в каналах связи, либо действия так называемых барьеров, стоящих на пути информационных потоков. Помехи в названных каналах характерны, для механических систем, а их устранение – проблема техническая. Ее следует решать, совершенствуя средства связи и передачи управляющей информации. В управляемых социальных системах барьеры между субъектом и объектом управления – категория иного свойства. Их устранение или ослабление отрицательного воздействия непосредственно связано с решением комплекса задач научной организации управления.

Значение усилительного свойства всех социальных систем, в том числе и органов внутренних дел, проявляется, прежде всего, в возможности воспринимать даже слабые команды. При этом эффект указанного свойства связан в первую очередь с преодолением барьеров (географического – территориального, ведомственного, смыслового, организационного и психологического характера), которые объективно ослабляют эти команды, как идущие сверху, так и передаваемые после переработки вниз.

· Наличие в системе обратных связей. Общеизвестно, что связь, идущую от субъекта к объекту управления, в науке управления называют прямой связью, а от объекта к субъекту – обратной. Другими словами, по каналам прямой связи идут команды-сигналы, называемые управляющей информацией. Извещения о реагировании на них, идущие от объекта к субъекту, есть обратная связь. Здесь процесс управления происходит по схеме «сигнал – ответ». По каналам обратной связи идет осведомительная информация, которая является сырьем для выработки обоснованных управленческих решений. Объекты, не сигнализирующие о своей реакции на команды и, следовательно, не отвечающие требованию наличия обратной связи, выпадают из системы. Управление в данном случае затруднено или вообще невозможно.

В системе органов внутренних дел особое место занимают горрайлинорганы внутренних дел (ГРОВД). Это самое крупное правоохранительное звено в системе МВД России, которое обеспечивает непосредственное выполнение задач охраны правопорядка и борьбы с преступностью. В связи с этим представляется необходимым дать характеристику ГРОВД как одной из разновидностей социальных систем.

Поскольку социальные системы имеют определенную структуру, то есть набор соответствующим образом расположенных и взаимосвязанных между собой элементов, то любой орган внутренних дел также состоит из ряда структурных подразделений (отделов, отделений, групп и т.д.). Эти подразделения, реализующие определенные функции, составляют набор компонентов (элементов) системы. Вместе с тем следует иметь в виду, что своеобразным элементом этой системы выступают и отдельные работники органа внутренних дел. Элементы органа внутренних дел, то есть его структурные подразделения, связаны между собой по вертикали и горизонтали. Они оказывают друг на друга различные по степени значимости воздействия.

Каждый горрайорган внутренних дел, равно как и любое его структурное подразделение, обладает системным признаком, то есть определенным комплексом свойств и качеств, которые не могут быть сведены к сумме качеств и свойств составляющих элементов, и наоборот. Это значит, что составляющие орган внутренних дел подразделения уголовного розыска, дознания, охраны общественного порядка и другие хотя и имеют свои задачи, функции и обладают относительной самостоятельностью, однако только орган в целом в состоянии решать задачи в полном объеме. При этом необходимо учитывать не только подчиненность частей целому, но и их относительную самостоятельность в рамках всей системы, к которой они принадлежат.

Самостоятельность горрайлинорганов проявляется в их статусе. В их деятельности имеет место принцип двойного подчинения, то есть они обеспечивают двойной непрерывный информационно-управленческий контакт. Горрайлинорганы одновременно испытывают управляющие воздействия как со стороны соответствующих администраций городов, областей, так и МВД, УВД. Образование и ликвидация отделов (управлений) внутренних дел – исключительная компетенция соответствующих местных органов. Обязательно согласование с ними решений МВД, УВД по использованию ассигнований, выделенных из местных бюджетов. Местные органы власти утверждают в должности участковых инспекторов, осуществляют отвод органам внутренних дел соответствующей территории, выделение для них помещений, оборудование телефонной связью, обеспечение надлежащих жилищно-бытовых и культурных условий для личного состава и т.д.

Горрайлинорганы (как и МВД, УВД) представляют собой относительно автономные образования со своими управленческими звеньями, структурными подразделениями и зачастую внутрисистемными объектами управления (УВД городов, ОВД, имеющие территориальные отделения милиции). Все отраслевые и некоторые обеспечивающие подразделения горрайлинорганов (кадровые, воспитательные, финансово-хозяйственные) аналогичны соответствующим подразделениям МВД, УВД. В процессе функционирования они осуществляют как внешнее, так и внутреннее управление. При этом набор внешних функций горрайорганов за небольшим исключением идентичен набору внешних функций МВД, УВД. Можно сказать, что им присуще подавляющее большинство функций внешнего управления, возложенных на МВД, УВД. Внутриорганизационная деятельность отличается лишь масштабами ее осуществления.

Борьбой с правонарушениями в той или иной мере занимаются различные государственные и общественные организации, но основная тяжесть этой работы ложится на систему МВД России, и прежде всего на ее базовое звено – городские (районные) органы внутренних дел, ибо в указанном звене непосредственно решаются задачи борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. Наряду с этим, горрайорганами осуществляется значительный объем немилицейских функций. В горрайлинорганах сосредоточены основные людские ресурсы и техника. Ими в пределах обслуживаемых территорий реализуется правоприменительная практика, воплощаются управленческие команды вышестоящих органов в конкретные действия.

Обширная информация о совершенных преступлениях, о лицах, их совершивших, о гражданах, стоящих на грани конфликта с законом, и о причинах правонарушений, позволяет органам внутренних дел быть инициаторами и активными участниками борьбы с преступностью, а также профилактики антиобщественного поведения. Вся деятельность органов внутренних дел протекает в непосредственной связи с населением. Контакты с населением проходят при непосредственном выполнении органами внутренних дел задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.

Органы внутренних дел, являясь частью государственного аппарата на определенной территории обслуживания, вместе с предприятиями, учреждениями города (района) участвуют в решении экономических задач посредством охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. В свою очередь, учреждения и предприятия оказывают горрайорганам необходимую помощь при решении названных задач. При этом следует учитывать, что горрайорганы внутренних дел изымают у преступников и возвращают государству и гражданам большое количество материальных ценностей.

Органы внутренних дел занимают особое место среди федеральных и местных органов власти и управления. Значение горрайорганов внутренних дел в социальной системе определяется, прежде всего, важностью и непосредственным характером решаемых задач в деле охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. В свою очередь охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в первую очередь зависят от повседневной работы многих тысяч оперуполномоченных, участковых инспекторов милиции, дознавателей, других сотрудников, которые под руководством своих непосредственных начальников трудятся на переднем крае борьбы с преступностью.

Органы внутренних дел образуют целостную в функциональном и организационном отношениях систему, объединенную общностью целей и единством управления в сфере охраны общественного порядка. Сложность этой системы обусловлена, с одной стороны, многогранностью выполняемых задач по обеспечению общественного порядка, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, безопасности дорожного движения, а с другой – распределением задач и функций между органами внутренних дел различных уровней, что вызвано, прежде всего, организационными факторами.

Органы внутренних дел представляют собой сложную социальную организацию, так как объединяют множество разнообразных составных частей. В свою очередь, входящие в нее группы однородных органов образуют относительно самостоятельные организационные формирования, управляемые своими центрами. Каждое их таких формирований является подсистемой более крупной системы и в то же время состоит из своих подсистем.

Все рассмотренные подсистемы входят одна в другую в определенной последовательности. Иерархичность такого построения отчетливо проявляется в том, что все формирования, образующие единую систему, выступают в роли субъекта и объекта управления одновременно. Каждое формирование имеет сложную структуру. Отношения между вышестоящими и нижестоящими органами строятся на началах субординации. Поэтому преобладающей формой их взаимоотношений будет подчинение (прямое – всем вышестоящим управленческим звеньям и непосредственное – ближайшему вышестоящему звену).