Сущность и задачи контрольной деятельности

В деятельности органов внутренних дел, как и в повседневной жизни всегда существовал контроль. В общем виде контроль представляет собой процесс проверки и сопоставления того, что есть, с тем, что должно быть достигнуто. Проблемам организации и осуществления контроля посвящено множество научных работ. Кроме того, издаются специальные приказы, как общего, так и ведомственного назначения, уделяющие внимание вопросам необходимости совершенствования и усиления контроля. Однако реализация этой функции управления остается проблемной, поскольку не всегда и не всеми принимаются во внимание как ее содержательная сторона, так и научные вопросы организаторской деятельности.

В специальной литературе контроль рассматривается как одна из форм целенаправленного воздействия субъекта управления на управляемый объект, а также как система наблюдения и проверки соответствия процессов функционирования объекта принятым управленческим решениям и выявления результатов этого воздействия. Такой подход зачастую порождает отрицательные эмоции, и даже некоторое сопротивление, связанное с необходимостью подчинения либо приказу, распоряжению руководителя, либо контролирующему органу. Вместе с тем, данное понимание контроля не определяет его сущности и стоящих перед ним задач. В некотором смысле этот подход абсолютизирует роль субъекта управления, лишает объект самостоятельности, а также игнорирует объективные процессы самоорганизации социальных систем, в результате чего снижается значение управленческих воздействий.

С научной точки зрения под контролем следует понимаеть процесс, при помощи которого руководитель определяет правильность собственных решений: выполняются ли они в полном объеме, обеспечивается ли организация их исполнения, не нуждаются ли решения в известной корректировке. То есть контроль в этом случае не является собственно воздействием, посредством которого объект управления «приводится» в должное состояние. В данном случае контроль является средством обеспечения конечных результатов деятельности, то есть достижения цели. В процессе управления контроль выступает как элемент обратной связи, так как по его данным производится корректировка ранее принятых решений и планов.

Контроль является неотъемлемым элементом организации любой социальной системы. При его отсутствии управление этой системой становится мнимым. Такое понимание сути контроля свойственно многим отечественным ученым в области социального управления и административного права, а также зарубежным специалистам в области менеджмента. Правоохранительная деятельность органа внутренних дел в целом достигается осуществлением постоянного контроля, поскольку этим обеспечивается координация ее отдельных направлений и взаимодействие всех участников. Без контроля практически невозможно объединение усилий служб, подразделений и отдельных сотрудников во имя решения общих задач.

Поскольку процесс управления – это управленческий цикл как по отношению к чередованию функций управления, так и по отношению к чередованию схожих проблем оперативно-служебной деятельности (целеполагание, подготовка и принятие управленческого решения, контроль над его выполнением, корректирование решений и вновь целеполагание, принятие решений и так бесконечно), то содержание задач, решаемых в этом цикле, всегда находится в центре внимания исследователей и руководителей. Вместе с тем, изучение этой деятельности ограничивается, как правило, только ведомственными задачами. Изучение общих проблем организации контроля, таких как: соотношение между целеполаганием и результатом деятельности, психологическое восприятие объектом управления делегированных ему прав и обязанностей, влияние многообразия субъективных и объективных обстоятельств на эффективность деятельности органов внутренних дел, а также значение контроля, зачастую находятся без должного внимания.

Теория и практика управления определили перечень источников наиболее распространенных ошибок, возникающих при наблюдении за процессом исполнения управленческого решения в органах внутренних дел:

· руководитель как субъективная причина неверной оценки события, явления (например, предвзятость, предубежденность);

· наблюдаемый объект или событие как причины, вызванные объективными обстоятельствами функционирования объекта (например, высокий уровень латентности преступности);

· инструмент, используемый для наблюдения, как причина, которая обусловлена несоответствием метода наблюдения и свойств наблюдаемого явления, объекта;

· окружение, в котором производится наблюдение, как одна из причин, которые могут быть связаны с выбором масштаба наблюдаемых процессов (например, для системы в целом необходимо учитывать детерминирующее влияние среды; для отдельного структурного звена – взаимодействие с элементами системы; для предметной деятельности – ее организацию).

Каждый из перечисленных источников наблюдения может порождать три типа ошибок:

1. Систематическое искажение – неверное представление о состоянии наблюдаемого объекта, когда полученная информация не теряет своего значения (допущенную ошибку можно исправить, используя некоторое правило или известный алгоритм);

2. Эффект «тумана» – неверное представление о состоянии наблюдаемого объекта, когда полезная информация «размыта» среди прочих данных или искажена информационным шумом (полученные сведения теряют практическое значение, при этом состояние объекта наблюдения остается неопределенным);

3. Эффект «миража» – неверное представление о состоянии наблюдаемого объекта вследствие ложной информации, то есть дезинформация (искаженные данные показывают мнимое состояние объекта).

Причинно-следственные соотношения ошибок, возникающих при наблюдении за объектом управления, формируют группу организационно-методических задач, которые имеют своей целью создание организационно-правовых и нормативно-методических основ осуществления контроля в органах внутренних дел.

1. Преодоление субъективизма в процессе контроля. Многие методы управления основаны на субъективном восприятии действительности (например, психологические и педагогические). Кроме того, субъективный фактор находится в основе руководства (в частности, профессиональный опыт, практические навыки и стиль руководства). По отношению к процессу управления субъективный фактор может обладать как негативным, так и позитивным содержанием в зависимости от свойств личности руководителя органа внутренних дел.

В практике управления нередко встречаются факты субъективизма, например, когда руководитель дает предварительную установку проверяющим на преимущественное выявление недостатков в деятельности подчиненных служб и подразделений. Иногда сами проверяющие допускают предвзятость контроля посредством одностороннего подбора фактов в отношении проверяемого объекта или негативного характера, или приукрашивающих реальную действительность.

Задача преодоления субъективизма при оценке деятельности органа внутренних дел может решаться посредством применения научных методов контроля, с помощью систематического сбора контрольной информации, а также совершенствования личных качеств руководителя. При этом важно, чтобы субъект управления заранее определял критерий оценки эффективности деятельности подчиненных структур, своевременно доводил их до сведения исполнителей. Объективности контроля в органах внутренних дел способствуют также организационные предпосылки:

· постановка целей,

· планирование отдельных контрольных мероприятий,

· соблюдение системности контроля,

· его методическое обеспечение,

· обучение методам контроля,

· соблюдение гласности,

· оказание практической помощи на объекте контроля и т.д.

2. Преодоление неопределенности объекта контроля. Субъект управления, принимая то или иное управленческое решение, имеет своей целью совершенствование деятельности объекта управления и относящихся к нему обстоятельств. Вместе с тем порой самые лучшие управленческие решения могут порождать проблемы, которые не могли быть предугаданы заранее даже самыми добросовестными разработчиками. Например, на деятельность органов внутренних дел оказывают существенное влияние социально-экономические факторы, латентность преступности, изменение законодательства, правосознание граждан и др. Еще один фактор неопределенности – это конкретные исполнители управленческих решений, которых нельзя запрограммировать на выполнение любой задачи с абсолютной точностью. Эти и другие объективные обстоятельства могут вносить существенную неопределенность в информацию о состоянии оперативной обстановки на территории обслуживания органа внутренних дел, а также на реализацию организационных мер, принимаемых руководством.

Для решения задачи преодоления неопределенности любая организация, в том числе и орган внутренних дел, должна обладать действенным механизмом контроля, особенно в период разработки и принятия управленческих решений. Такой подход обеспечивает объективность и своевременность оценки реально складывающейся обстановки в тот или иной период деятельности. Тем самым обеспечивается своевременный учет воздействия различных факторов в соотношении с внутриорганизационной деятельностью.

3. Выбор метода контроля. Методы контроля в системе управления органами внутренних дел чрезвычайно разнообразны. Поскольку контроль заключается в познании явлений и процессов, связанных с функционированием объекта управления, то по содержанию методы контроля соответствуют научным методам познания.

Сложные процессы организации управления в органах внутренних дел порождают необходимость применения соответствующего инструментария для осуществления контроля над всеми сторонами их деятельности: охрана общественного порядка, дознание, оперативно-розыскная деятельность и другие. Любой из видов и направлений указанной деятельности должен быть проконтролирован объективно и в необходимом объеме. Это возможно при использовании определенных методов контроля. В связи с этим основные методы контроля, их формы и полномочия соответствующих субъектов являются предметом постоянного внимания со стороны Министерства внутренних дел России. Однако реализация полномочий по осуществлению контроля требует дополнительной дифференциации.

4. Учет воздействия «средовых» факторов. Контроль деятельности органа внутренних дел требует максимально полного учета, анализа и оценки всех факторов, влияющих на функционирование контролируемой системы. Каждый вид деятельности органа внутренних дел может анализироваться в определенном масштабе. Выбор масштаба проводимого контроля определяется его целями и задачами. В согласованности с ними должны находится также формы, методы контроля и объем информации, необходимой для объективной оценки того или иного направления оперативно-служебной деятельности. Проработка данных вопросов относится к этапу подготовки контроля и в целом является предметом нормативного регулирования деятельности контролирующих органов.

Кроме перечисленных задач контроля к организационно-методическим можно отнести задачу по созданию необходимых условий для достижения основной цели контроля – определение эффективности функционирования органа внутренних дел, а также решение отдельных правоохранительных задач. В общем случае, цели контроля всегда предметны и соответствуют задачам, которые призваны решать органы внутренних дел.

Различные стороны оперативно-служебной деятельности, а также цели и задачи контроля в органах внутренних дел регулируются законодательными и иными нормативно-правовыми актами в форме целевых программ оперативно-служебной деятельности. В системе задач контроля в органах внутренних дел можно выделить основные программно-целевые задачи.

1. Определение эффективности оперативно-служебной деятельности. Она включает в себя измерение и оценку эффективности посредством соотнесения эмпирической системы с характеризующими ее качественными и количественными показателями. Оценка эффективности состоит в выявлении наиболее важных факторов, влияющих на охрану общественного порядка и борьбу с преступностью, а также в определении результатов деятельности органов внутренних дел, учитывая сложную диалектическую природу человеческой деятельности, вскрывая диалектику противоречий.

Задача определения эффективности осуществляется с помощью системы качественных и количественных показателей, характеризующих содержание, форму, методы и личностный стиль деятельности руководителей органов внутренних дел. Данные социологических, криминологических и иных специальных исследований, отчетные и аналитические документы органов внутренних дел, а также государственная и ведомственная статистическая отчетность в совокупности служат источниками показателей.

2. Предупреждение кризисных ситуаций. Органам внутренних дел часто приходится действовать в кризисных ситуациях, в условиях острого дефицита времени при недостаточности информации об оперативно-служебной обстановке. Данные обстоятельства могут порождать ошибки и сбои в деятельности правоохранительных органов. В этой связи, контроль имеет своей целью установить причину ошибок и избежать ее повторения в будущем.

Главным условием успешной деятельности в любой ситуации является наличие опыта оперативно-служебной деятельности и предупреждение кризиса в различных нестандартных ситуациях посредством контроля.

3. Поддержка успеха. Успех деятельности органов внутренних дел во многом определяется различными аспектами, в том числе касающимися ее социально-психологической поддержки. При отсутствии положительного результата у большинства исполнителей снижается настроение, а вместе с ним и эффективность труда. В связи с этим важно вовремя заметить и поддержать даже незначительный успех в деятельности отдела, подразделения или конкретного сотрудника. Главным средством получения реальных результатов их деятельности является контроль. Он также помогает правильно оценить промежуточный результат, определить степень продвижения к намеченным целям и развить те условия, которые благоприятствовали успешному достижению поставленной цели.

4. Выбор стратегии деятельности и совершенствование системы управления. Контроль позволяет не только выявлять и предупреждать недостатки оперативно-служебной деятельности, но и помогает корректировать стратегические цели, задачи, структуру и функции органов внутренних дел в зависимости от реально складывающейся ситуации.

Контроль представляет собой действие, состоящее в выявлении и сопоставлении фактически достигнутых промежуточных или конечных результатов с целями и задачами. Контроль исполнения означает своевременное выявление и предупреждение возникающих проблем путем анализа любых отклонений, как в сторону понижения, так и в сторону повышения показателей. Вместе с тем, контроль выявляет передовой, прогрессивный положительный опыт, с целью его широкого внедрения в практику органов внутренних дел.

Субъекты и формы контроля

Ни одно направление оперативно-служебной деятельности не должно осуществляться бесконтрольно, включая организацию процесса управления. Руководитель любого структурного звена органов внутренних дел в пределах своей компетенции должен осуществлять контроль как неотъемлемую часть своих служебных обязанностей. Вместе с тем, контроль не может быть прерогативой какого-либо одного подразделения или руководителя.

В зависимости от уровня управления структурные подразделения органов внутренних дел выполняют разный объем задач, связанный с осуществлением функции контроля. Чем выше уровень управления, тем больше объем полномочий в этой сфере. Особую роль в реализации контрольных функций играют штабные подразделения, занимающиеся разработкой системы контроля. В ее основе на уровне горрайоргана должен находиться комплекс организационных мер, обеспечивающих постоянную оценку оперативной обстановки, а также осуществление наблюдения за всеми направлениями оперативно-служебной деятельности.

Система контроля в органах внутренних дел должна быть максимально полной, всесторонней и одновременно достаточно оперативной. Всесторонность обеспечивает наиболее полное представление о состоянии оперативной обстановки и деятельности органа внутренних дел по всем направлениям работы. Оперативность предусматривает незамедлительное предоставление информации, которая указывает на отклонения в работе и просчеты в ее организации. Эти требования находятся в некотором противоречии друг с другом. В частности, полнота контроля требует времени и значительных усилий на обработку и анализ управленческой информации, а оперативность предусматривает незамедлительное предоставление руководителю необходимых данных.

До настоящего времени в органах внутренних дел не разработана типовая модель системы контроля, поэтому, сообразуясь с особенностями решаемых задач, спецификой обслуживаемой территории и требованиями вышестоящих органов, каждый руководитель совместно со штабом создает ее самостоятельно. Компромисс между полнотой и оперативностью контроля основан на практическом опыте субъекта управления, приобретенных им навыках руководства и практической целесообразности той или иной контролируемой информации.

К числу основных элементов системы контроля в органе внутренних дел относятся:

· субъекты, уполномоченные в том или ином объеме осуществлять контрольные функции;

· объекты контроля, то есть участки и направления оперативно-служебной деятельности, подлежащие обязательному контролю;

· установленные формы контроля, посредством которых субъекты осуществляют наблюдение, в том числе выбирают необходимый инструментарий – методы и средства контроля;

· организационно-технические средства связи и оперативной передачи информации между субъектами и объектами контроля;

· организационные структуры, на которых возлагается задача централизованного сбора, систематизации и анализа информации, а также составления сводных отчетов;

· система критериев (стандартов), посредством которых производится оценка степени сложности оперативной обстановки, результативность организационно-управленческой деятельности, связанной с реагированием на изменение обстановки, а также качество работы служб и подразделений органа внутренних дел.

Перечисленные элементы не могут произвольно вводиться субъектами управления, поскольку элементы системы контроля едины для всех органов внутренних дел, и призваны, прежде всего, поддерживать процесс управления.