Проекты конституционных реформ

Вопрос о конституционной реформе возник еще во второй поло­вине 50-х годов. Уже тогда в правительственных кругах стала обсуж-

даться проблема объединения деятельности всех отраслей государст­венного управления, или, как тогда говорили, «единства власти».

Дело в том, что существовавший тогда порядок решения государ­ственных дел не обеспечивал такого единства. Каждый министр док­ладывал свои вопросы Императору лично. При этом нередко минист­ры действовали несогласованно, а то и просто не знали о действиях друг друга. Правительства как коллегиального органа не существова­ло. Правда, существовал Комитет министров, была даже должность председателя Комитета министров. Но этот Комитет занимался ре­шением повседневных мелких вопросов, вплоть до назначения посо­бий и пенсий чиновникам.

Имелся еще Государственный Совет — законосовещательный орган при Императоре. Но его состав постоянно пополнялся отстав­ными министрами и другими престарелыми сановниками.

Император в условиях абсолютной монархии был наделен всей полнотой как законодательной, так и исполнительной власти. Имен­но он лично (по идее) должен был координировать и объединять дея­тельность всех министерств и ведомств. Но государственное управле­ние усложнилось настолько, что он физически не в состоянии был это делать. Поэтому в 1857 г. был создан Совет министров, в который вошли ведущие министры и руководители самостоятельных ве­домств, а также председатели Государственного Совета и Комитета министров. В отличие от Комитета министров, по-прежнему зани­мавшегося мелкими текущими делами, Совет министров под председательством Императора обсуждал и решал важнейшие вопро­сы государственной жизни. В 60-е годы Совет министров заседал до­вольно часто. Но по мере того как Александр II старел, Совет мини­стров заседал все реже, а при Александре III он практически перестал собираться. И вновь возобладал старый порядок единоличных докла­дов министров Царю.

Нередко использовалась такая форма обсуждения вопросов, как созыв различных Особых совещаний. Обычно Царь поручал двум-трем министрам или иным видным сановникам разобраться в каком-то вопросе. Иногда в работе совещания участвовал и сам Царь. Реко­мендации таких совещаний оформлялись затем Императорскими указами. Отсутствие коллегиального правительственного органа от­рицательно сказывалось на государственном управлении.

Реформы носили половинчатый характер. Недовольство прояв­ляли не только крестьяне, разночинная интеллигенция, но и господ­ствующий класс — довольно широкие слои буржуазии и либерального дворянства. Они требовали дальнейших реформ госаппарата, суда,

отмены цензуры. Наконец, они выдвигали требования привлечения их представителей к управлению государственными делами - созда­ния представительных органов.

Недовольна правительством была и масса дворян-крепостников. Они считали, что правительство ущемило их интересы проведением крестьянской реформы, и также выдвигали различные конституци­онные проекты, сформулированные, например, камергером Безобра-зовым, суть которых сводилась к неким политическим компенсациям дворянству за потерю крепостных, введению «аристократической» конституции, призванной усилить политическую власть и влияние аристократии.

В верхушке царской бюрократии боролись две основные группи­ровки: буржуазно-либеральная во главе с Великим князем Констан­тином Николаевичем — братом Царя, занимавшим пост председателя Государственного Совета, и сторонников незыблемости самодержа­вия во главе с наследником престола, будущим Царем Александром III и его воспитателем и наставником обер-прокурором Синода К.П.Победоносцевым.

Столкновения этих группировок происходили при подготовке практически всех законопроектов о реформах. Однако наиболее рез­кими они были при обсуждении конституционных проектов.

Первый такой проект был подготовлен министром внутренних дел П.А.Валуевым еще в 1863 г. Суть его сводилась к образованию при Государственном Совете съезда государственных гласных, состо­явших из выборных от всех частей Империи (кроме Польши и Фин­ляндии): по 1-3 человека от губернских земских собраний, по 3 — от Петербурга и Москвы и по 1 - от 12 крупных городов. Кроме выбор­ных, в состав съезда должны были войти и лица, назначаемые прави­тельством, а также представители высшего духовенства; общая чис­ленность назначаемых членов съезда должна была составлять 1/5 от всех выборных. Предполагалось, что этот съезд будет рассматривать бюджет, сметы, а также вопросы, решение которых связано с изуче­нием новых законов, уставов или изменением действующих актов. После съезда все эти вопросы должны были направляться в общее собрание Государственного Совета, состоявшее из назначенных Ца­рем членов, но с участием избранных съездом 16 гласных. Хотя в про­екте Валуева и предусматривалось создание своеобразной двухпалат­ной представительной системы, однако сам Государственный Совет был лишь законосовещательным органом, его решения носили харак­тер рекомендаций и нисколько не ограничивали самодержавной вла­сти Императора. 7 декабря 1863 г. Царь отверг проект Валуева. В ап-

реле 1866 г. новый проект выдвинул Великий князь Константин Ни­колаевич. Его идея заключалась в создании при Государственном Со­вете двух съездов гласных: земского (избранного губернскими зем­скими собраниями) и дворянского (избранного губернскими дворян­скими собраниями). По существу, это было в какой-то мере повторе­нием проекта Валуева, только в еще более ограниченном варианте, так как, во-первых, вводилось сословное дворянское представитель­ство, а во-вторых, съезды гласных должны были заниматься лишь разбором жалоб и ходатайств местных органов самоуправления и во­просами местной хозяйственной жизни. Но и этот проект был откло­нен Царем. Однако революционная ситуация в конце 70-х — начале 80-х годов заставила правительство вернуться к этим проектам и по­ставить их на официальное обсуждение в Особом совещании под председательством Царя. Совещание 29 января 1880 г. отвергло оба проекта, хотя они и не представляли собой конституции в полном смысле слова.

Взрыв в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г. привел к диктатуре М.Т.Лорис-Меликова, ставшего начальником Верховной распоряди­тельной комиссии с неограниченными полномочиями. Популярный генерал, герой русско-турецкой войны 1877-1878 гг., он хорошо по­нимал, что одними репрессиями укрепить самодержавие невозможно. Поэтому он проводил, с одной стороны, политику беспощадных ре­прессий в отношении террористов, а с другой — старался привлечь на свою сторону либеральное дворянство и буржуазию обещаниями конституции. В январе 1881 г. Лорис-Меликов подал Александру II записку с проектом, который вошел в историю как «конституция Ло-рис-Меликова».

Лорис-Меликов предлагал создать две временные подготови­тельные комиссии для подготовки законопроектов по финансовым вопросам и местному управлению, а также общую законосовеща­тельную комиссию. В эти комиссии должны были войти наряду с чиновниками выборные депутаты, избираемые губернскими зем­скими собраниями (по 2 от губернии) и городскими думами (от крупных городов). Предлагалось также дополнить Государствен­ный Совет 10-15 выборными представителями общественности. При всей скромности и ограниченности этого проекта он все же вводил в государственный механизм важный конституционный принцип — принцип народного представительства. Преобразован­ный Государственный Совет становился как бы зародышем буду­щего парламента, а сам проект знаменовал возможное зарождение парламентской системы.

Александр II в общих чертах одобрил проект М.Т.Лорис-Меликова. Он даже утвердил проект соответствующего «Правитель­ственного сообщения». По иронии судьбы это произошло утром 1 марта 1881 г. В этот же день Александр II был убит террористами-народовольцами.

Новый Царь Александр III долго колебался, а затем отверг «конституцию Лорис-Меликова». Новое правительство Александра III, из которого были изгнаны либерально настроенные министры (Лорис-Меликов, Милютин, Абаза), взяло курс на укрепление са­модержавия, усиление роли дворянства и укрепление репрессив­ного аппарата.

Контрреформы 80-90-х годов

Непоследовательность реформ и деятельность революционно-террористических организаций (народников) привели в конце 70-х — начале 80-х годов к обострению социально-политической обстановки в стране.

1 марта 1881 г. народовольцами-террористами был убит Царь-реформатор Александр II, который собирался продолжить либераль­ные реформы. После этого новый Царь Александр III стал на путь контрреформ. Был издан ряд актов, усиливавших власть МВД и по­лиции.

Первым мероприятием по осуществлению нового курса стало принятие Положения об усиленной и чрезвычайной охране (1881 г.). В дополнение к нему в 1892 г. принимается Закон о военном поло­жении, регламентировавший полномочия военных властей в приф­ронтовой полосе в условиях войны. Однако этот закон предусмат­ривал возможность объявления военного положения и в мирное время в случае массовых беспорядков. Власть в местностях, объяв­ленных на военном положении, передавалась военному командо­ванию и на гражданских лиц распространялась юрисдикция воен­но-полевых судов.

В отношении крестьянства наряду с прекращением временно­обязанного состояния, некоторым снижением выкупных платежей, заменой подушной подати поземельным налогом и отменой соляного налога проводилась линия на усиление патриархальных начал в кре­стьянской семье. Закон 1886 г. устанавливал, что для семейного раз­дела (выделения взрослых детей) требовалось согласие главы семьи и решение сельского схода, принятое квалифицированным большинст­вом в две трети голосов.

Следующим шагом явилось учреждение в 1889 г. института зем­ских участковых начальников. Каждый уезд делился на участки, в ко­торые назначались участковые земские начальники из местных по­томственных дворян, имевшие в данном уезде земельные владения, и одновременно отменялись мировые суды.

В 1889 г. с введением института земских начальников правитель­ство отчасти восстанавливало помещичью власть над крестьянами.

Земская контрреформа 1890 г. и городская контрреформа 1892 г. повышали имущественный ценз и приводили к господству дворян и крупной буржуазии в органах местного самоуправления.

В судебной области произошла ликвидация мировых судов во многих уездах, сужалась компетенция суда присяжных, значительная категория дел передавалась в подсудность военно-полевой юстиции.

Источники права

На основе материалов кодификаций, проведенных в дорефор­менный период, были изданы второе и третье Полное собрание зако­нов. В него вошла значительная часть нового пореформенного зако­нодательства. Такие же новеллы включались в Свод законов.

В ограниченном виде применялись нормы обычного права: в крестьянских волостных судах, в некоторых областях торгово-промышленной деятельности. С 1863 г. под контролем Сената изда­ется периодическое Собрание узаконений и распоряжений правительст­ва. В него входили уставы акционерных обществ, кредитных обществ, постановления министров и сенатская практика.

Толкование законов и решение юридических коллизий находи­лись в ведении Сената. Разъяснения Сената стали обязательными для юридической практики. Отдельные постановления Сената, утвер­жденные Императором, приобретали статус законов.