Земства как успешный опыт работы местного самоуправления

— I —

По сравнению с административными службами центральных органов власти местное самоуправление в наибольшей мере обеспечивает права и свободы граждан, усиливает их возможность участвовать в совместных делах, способствует повышению эффективности всего управления. В самом деле, в унитарном государстве отсутствуют какие-либо государственные образования, обладающие правами суверенности, а его административно-территориальные структуры подчиняются центральным органам власти. Отсюда оно не может быть демократичным и способно существовать только путём подавления всякого своеобразия.

Поэтому для построения демократичного и высокопродуктивного государства обладающее автономными правами местное самоуправление незаменимо. Более того, чем больше прав и выше авторитет местных органов власти, тем с большим основанием можно считать страну свободной, гармоничной и человечной. Именно этот фактор в наибольшей степени отражает суть существующего государства. В этой связи рассмотрим особенности развития такого самоуправления в России, которое оставило громадный след в её истории.

За время существования крепостного права в России государство не осуществляло непосредственной опеки над большой частью населения в связи с тем, что ответственность за крепостных лежала на плечах помещиков. Они обладали всей полнотой власти над своими крестьянами и должны были принимать меры к обеспечению их благополучия, к устранению беспорядков, недовольства, радеть о благоустройстве деревни. Но после крестьянской реформы 1861 года ситуация кардинально изменилась. Миллионы крестьян получили личную свободу и гражданские права. И хотя они были ограниченными, тем не менее из бывших крепостных надо было воспитывать свободных граждан России. А поэтому перед властью встали важнейшие задачи переустройства и государства, и общества, и самого управления.

В связи с этим Император Александр II подготовил Именной указ Правительствующему Сенату от 1 Января 1864 года, в котором поручалось: «Признав за благо призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных пользы нужд каждой губернии и каждаго уезда, местное их население, посредством избираемых от онаго лица, Мы повелели Министру Внутренних Дел составить, на указанных нами началах, проекты постановлений об устройстве особых земских, для заведывания упомянутыми делами, учреждений» ^[66]. При этом создание Земств решало сразу две задачи. С одной стороны, оно частично компенсировало потерю власти дворянством, а с другой — перекладывало решение местных проблем и задач благоустройства территорий на плечи на плечи их жителей, а также на представителей всех сословий, всего населения страны.

Всоответствие с данным Указом, на уровне уездов и губерний Российской империи, где существовало дворянское землевладение, предстояло организовать Земства (земские учреждения), которые были ориентированы на удовлетворение повседневных нужд населения. Они представляли собой выборные органы местного самоуправления и действовали с 1864 по 1919 гг. В результате к 1916 г. земские учреждения работали в 43 из 94 губерний и областей России, а их деятельностью было охвачено 110 из 172 млн. общего народонаселения страны. В связи с успешной их работой в 1870 г. по типу земской была проведена также городская реформа. Она заменила прежние сословные службы всесословными выборными городскими учреждениями — городскими думами и городскими управами.

Члены Земств избирались из своей среды дворянами, землевладельцами, торговцами и промышленниками, обладающими недвижимым имуществом определённой ценности, а также сельскими обществами сроком на три года. Причём выборы по крестьянской курии были многоступенчатыми: вначале сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, те — выборщиков, а последние — гласных в уездное земское собрание. С 1890 года дополнительно был введён ещё и сословный избирательный ценз.

Деятельность земств была подчинена надзору губернаторов и Министерства внутренних дел. При этом главным, за чем неукоснительно следил губернатор, было строгое выполнение земствами своих прямых обязанностей, то есть решение административно-хозяйственных, а не политических задач. Высший надзор за работой земств осуществлял Сенат, который играл стабилизирующую роль во взаимоотношениях между земствами и местной администрацией.

Земские собрания, как представительные органы, работающие на общественных началах, проводились под председательством уездных предводителей дворянства или иных лиц, назначаемых на эту должность губернатором. Они собирались ежегодно для установления направлений деятельности земств и контроля за исполнением принятых решений. В них, помимо гласных, входили также местные представители административных ведомств, в том числе государственного имущества, духовного развития, попечительства и др. А поскольку земство — это орган, осуществлявший не только совещательные, но и исполнительные функции, из числа депутатов съезда избирались члены постоянно действующей Управы. В их число, кроме председателей, входило несколько их помощников, работающих за вознаграждение, число которых зависело от размеров земств ^[67].

Функции земств оказались крайне обширными. Они самостоятельно определяли главные направления своей деятельности (за исключением ряда обязательных повинностей — строительства, мостов, переправ, содержания общественных учреждений). Особое внимание ими уделялось здравоохранению, образованию, воспитанию и повышению хозяйственной культуры граждан. В результате земствами было построено множество больниц, фельдшерских и медицинских пунктов. А также школ, библиотек (только в 1898 году последних было открыто 5 тыс., а в 1910 г. — уже около 30 тыс.), музеев, театров, выставок, народных домов, курсов и народных чтений для взрослых.

Земства впервые в истории медицины и здравоохранения разработали и внедрили новую форму организации медпомощи — территориальную участковость, которая в дальнейшем на принципиально иной социально-экономической основе была развита советским здравоохранением. В соответствие с ней, уезды делились на участки (обычно по 4 — 5 на уезд). Каждым участком заведовал врач, содержащийся земством. Для приёма амбулаторных больных, а также стационарного лечения нуждающимся в каждом участке работали земские больницы или приёмные покои, в которых обслуживание, предоставление лекарств и содержание больных было бесплатным.

В среднем на участкового врача приходится по 10 — 15 тыс. человек, поэтому его разъезды были очень частыми. Помощниками земских врачей являлись фельдшеры, акушерки и фельдшерицы. Денежное содержание всех этих работников было сравнительно высоким. Кроме того, они обеспечивались бесплатным жильём, транспортом, имели социальные льготы, а поэтому труд земских медиков был весьма престижным. Для объединения деятельности земских врачей периодически созывались их съезды (первый из них был организован в Твери в 1871 г.).

 

Одним из основных направлений деятельности земств являлось просвещение и грамотность населения. И это неслучайно, поскольку приоритет образования отлично понимали в обществе, а официальные структуры с этой проблемой справлялись недостаточно. Поэтому ещё до всяких реформ общественностью в России явочным порядком были созданы Комитеты грамотности. Они ставили целью своей деятельности содействие начальному образованию, устраивали педагогические курсы для народных учителей, издавали дешёвые книги, учебные пособия и естественным путём влились в земское движение. Так, всеобщее начальное образование в России было введено именно по инициативе земства.

Земские школы были двух типов — одноклассные с трехгодичным курсом обучения, рассчитанные на пятьдесят учеников с одним учителем. И двухклассные с четырёхлетним курсом с 50 и более учениками в зависимости от количества детей в селе, от потребности в образовании, от материальных и денежных возможностей местной земской управы. А обслуживались они уже двумя учителями.

Причём во главу угла деятельности земств были поставлены земские учителя, зарплаты которых достигали 40 руб/месяц, в то время как раньше им платили всего по двенадцать — пятнадцать рублей. Выше были зарплаты только у земских врачей. При этом из заработков учителей не делались никакие вычеты притом, что лекарства для них были бесплатными, земство платило за учительскую квартиру, дрова, вычитало только половину стоимости подписки на периодические издания, оплачивало стипендии будущим учителям и врачам, само выплачивало им пенсии.

Кроме указанных направлений деятельности земств в начале XX века был введён также институт земских агрономов, которых было несколько на уезд. Они учили правильному использованию органических удобрений, пропагандировали травосеяние, организовывали сельскохозяйственные лаборатории, руководили работой опытно-показательных хозяйств. Через кооперативы и земские сельскохозяйственные склады снабжали население на льготных условиях сортовыми семенами, кормами, обеспечивали их передовыми орудиями труда и машинами, предоставляли удобрения, организовывали специализированные учебные заведения, устраивали временные курсы, выставки. Среди мероприятий земств по содействию экономического благосостояния населения немалое место занимала также агрономическая помощь — осушение болот, орошение засушливых земель, борьба с оврагами, окультуривание опытных полей и т. д. А также улучшение животноводства путём организации ветеринарных пунктов, закупки племенного скота, оздоровления его рациона, обустройства пунктов содержания, хлевов, коровников, овчарен и конюшен.

Наряду со всем этим земства осуществляли пропаганду агрономических и медицинских знаний, правил гигиены и санитарии среди населения. Организовывали бесплатные курсы повышения квалификации, на которые направлялись земские врачи, учителя и агрономы. За ними закреплялись хозяйственные задачи местного благоустройства: строительство и содержание больниц, школ, ветеринарных пунктов, домов призрения, благотворительности, ремонта дорог, страхования от несчастных случаев и тому подобного. Они обустраивали места проживания людей, следили за чистотой и порядком, организовывали уборку и окультуривание территорий. А позднее, с развитием единоличных наделов — обучение их хозяев основам агрономических знаний, внедрение новой техники, развитие ремёсел, кустарных производств. Так, земства предоставляли кустарям заказы, кредиты, снабжали сырьём, организовывали сбыт их продукции, безвозмездно защищали их права.

Кроме того, земства содержали заведения для душевнобольных, дома престарелых, сирот и школы для них, обеспечивали всем необходимым госпитали и богадельни. Устраивали приюты для подкидышей и слепых, основывали детские ясли на период полевых работ, ночлежные дома при школах для детей из удалённых селений. Предоставляли единовременную помощь населению, пострадавшему в результате стихийных бедствий. Кроме того, в 1-ю мировую войну они осуществляли призрение сирот, оказывали помощь инвалидам, раненым, беженцам и семьям фронтовиков. Организовывали почтовые службы для пересылки корреспонденции внутри уездов, а также осуществляли связь с государственной почтовой службой. Наряду с этим для повышения эффективности своей деятельности земства проводили статистические обследования сельского хозяйства и его социально-экономического развития, анализировали состояние болевых точек и изыскивали способы их устранения.

В условиях бурного роста кооперативного движения начала XX века земства оказывали также содействие развитию кооперации. Для финансирования кооперативов они учреждали земские кассы мелкого кредита, проводили их инструктаж, устраивали кооперативные съезды и курсы, привлекали кооператоров к проведению различных экономических и культурно-просветительных мероприятий. При этом население приучалось к страхованию своего имущества, в результате чего оно приобретало финансовую устойчивость и проводилось как в обязательной, так и в добровольной форме.

Со временем полномочия земств ещё более расширились. Так, они стали проводить вакцинацию населения (в конце XIX века против оспы), организовывать помощь в неурожайные годы, создавать противопожарные службы, заниматься попечительством о народной трезвости и др. Они обустроили территорию Бородинского поля к празднованию 100-летниго юбилея сражения, построили на нём дороги и поставили монументы. Для помощи в организации всех исполняемых работ у земств имелись собственные печатные органы: журнал «Самоуправление», выпускались специальные газеты, брошюры, освещавшие успехи земского движения и доводящие до общественности планы его последующих действий ^[68].

 

Поскольку все эти мероприятия требовали немалых финансовых и трудовых вложений, земства обладали некоторыми постоянными источниками собственных доходов. Они состояли из части прибыли организаций и частных лиц, которые располагались на их территории, от налогообложения недвижимого имущества (главным образом строений, земель и лесов), от разработки и эксплуатации местных природных ресурсов и полезных ископаемых, от выдачи свидетельств и патентов на торгово-промышленную и некоторые другие виды деятельности. Земства получали также доходы от эксплуатации собственного недвижимого имущества и от своих хозяйственных предприятий, проценты с принадлежавших им капиталов, акций и др.

Наряду с этом земствам было предоставлено право облагать население целевыми сборами и повинностями (денежными, трудовыми, гужевыми и т.д.) на земские нужды. Причём их величины устанавливались исходя от конкретных решаемых задач, а поэтому контроль за целевым использованием формируемых таким образом средств и за результатами их финансирования был повсеместным. И таким образом земства сами формировали свой бюджет, устанавливали, сколько денег им нужно собирать и на что конкретно они пойдут. Решения по этим вопросам принимались делегатами губернских съездов и лишь в отдельных случаях требовалось согласование с представителями государственной администрации. Кроме этого, земства получали от меценатов и правительства значительные целевые кредиты и пособия на строительство школ, больниц, устройство сельскохозяйственных опытных станций, борьбу с эпидемиями, со стихийными бедствиями и т. д.

 

В результате за более чем полвека существования земского движения в России возникла развитая инфраструктура, особенно в провинциях. Земствами была построена сеть дорог, мостов и паромных переправ, связывающих между собой населённые пункты и города. Почти в каждой деревне открылись церкви, школы, больницы, фельдшерские пункты, качество преподавания и лечения в которых зачастую не уступало тому, которое было в городах. Отсюда за годы своего существования земства подняли уровень образования, культуры населения и народного здравоохранения, расширили агрономическую помощь крестьянам в таком масштабе, на который государственная власть была неспособна.

Вследствие этого на хуторах и отрубах развилось более совершенное землепользование с применением агротехнических приёмов, с использованием современных машин и инвентаря. Под влиянием научно обоснованной организации и возрастающей справедливости повседневной жизни оздоровился морально-нравственный и культурный облик людей. Улучшилась комфортность их проживания, санитарии, обустраивались места досуга и отдыха. При этом земства широко использовали преимущества, присущие общинам и артелям, вследствие чего стоимость производимых ими работ была низкой, а качество их — высоким.

С помощью земств в некоторой степени был разрешён вопрос о разгрузке центральных губерний от малоземельных крестьян благодаря переселению их в районы Сибири и в другие места с недостаточным населением. Этот процесс особенно усилился после строительства Транссибирской магистрали, в котором широко использовались артельные методы организации работ. В результате на громадных территориях азиатских и сибирских губерний началась планомерная работа по освоению новых земель, их орошению и благоустройству, возводились новые города и населённые пункты.

Общая перемена в общественном строе повлияла благотворно и на развитие городской жизни в России. Так, до крестьянской реформы в большинстве губерний продолжалось господство патриархальных отношений и превалировали натуральные формы ведения хозяйства. Однако в результате деятельности земств появилось много торгово-промышленных предприятий, контор и банков, более цивилизованными сделались товарно-рыночные отношения. В этой связи из административных пунктов города стали всё больше превращаться в центры народно-промышленного и культурного развития, образования и здравоохранения.

 

Деятельность земств теснейшим образом связана с историей благородного и самоотверженного труда сельской интеллигенции, находившейся на земской службе, прежде всего земских врачей, учителей и агрономов. Некоторые представители данной интеллигенции стали видными учёными и общественными деятелями. Многие служащие земств активно участвовали в работе таких общественных учреждений, как Вольное Экономическое общество, Общество русских врачей в память Н. И. Пирогова и других объединений.

Особенно большое влияние приобрели земства во время 1-й мировой войны. На фронтах её очень скоро выяснилось, что снабжение армии правительственными учреждениями и частными предпринимателями поставлено отвратительно. В этой связи для решения этой важнейшей проблемы государства были образованы земские союзы: в июле 1914 года — Всероссийский, в августе — Городской, предназначенные для помощи правительству в организации снабжения армии, призрения раненых и беженцев. В результате правительство передало в их руки часть военных заказов и дело сразу же оживилось.

Причём помимо снабженческих функций земства занялись улучшением санитарного состояния и, благодаря своевременно принятым мерам, ни в армии, ни в тылу не было эпидемий. Земства создали знаменитые «летучки» — мобильные отряды, предназначенные для максимально быстрой помощи раненым. Их отыскивали на полях сражений, перевязывали, устраивали временные лазареты. А при необходимости — перевозили в тыл и там размещали по госпиталям и больницам.

В 1915 году для лучшей организации и обеспечения войск оба Союза объединились в Главный комитет по снабжению армии и образовали Всероссийский земский и городской союз (ЗЕМГОР). Он взял на себя своевременную и качественную доставку в армию всего нужного, от провизии до снарядов и патронов, и во многом решил эту проблему. Но тут правительство в очередной раз испугалось такого резвого и сильного конкурента и пошло на попятный, оставив дело снабжения за своими учреждениями, а земству передало только посреднические функции ^[69].

 

Земства опирались на первичные комитеты, которые были низовыми ячейками общества, обеспечивающими его единство и прочность. Вследствие этого и всех его успехов они приобрели большое влияние на общество. И это неудивительно, поскольку работая на местах, в провинции, непосредственно с людьми, земцы более добросовестно и лучше других понимали имеющиеся недостатки и находили оптимальные способы их устранения. Поэтому земства постепенно становились центрами «кристаллизации» местной интеллигенции, активной, действующей, созидающей, и таким образом составили серьёзную либеральную оппозицию власти.

Они сыграли значительную роль в развитии русской деревни, внесли непосредственный вклад в становление гражданского общества, в построение честных и благородных отношений между людьми, общественностью и властью. А принимая во внимание, что местное самоуправление и его порядки определяют всю повседневную жизнь граждан, важность данных обстоятельств трудно переоценить. В этой связи можно утверждать, что эффективность земской организации самоуправления оказалась существенно более высокой, чем у традиционного административного управления.

Прекрасно понимая преимущества земств, правительство для ограничения их влияния на общество ввело специальные законодательные положения, установившие запрет на занятие ими политической деятельностью (всякие чиновники не терпят конкуренцию!). Тем не менее, это влияние на все аспекты жизни страны со временем только росло. В результате вокруг земств сгруппировалась наиболее энергичная, демократически настроенная молодёжь, интеллигенция. А принимая во внимание, что земства, в отличие от других органов местного управления, получали властную санкцию и требуемые им средства от выбравшего их населения, а не от царя или правительства, сущность их власти кардинальным образом отличалась от других управленческих структур на местах.

В этой связи земства начали постепенно принимать участие и в политической жизни страны. Так в 1871 году проводились первые нелегальные съезды земств, целью которых были консолидация сил, борьба за демократизацию общества. Для этого ими была создана нелегальная организация «Союз земцев-конституционалистов», которая начала вести работу по изменению общественного строя, принятию конституции (его руководители — Пётр и Павел Долгоруковы, Д. И. Шаховский и др.). В 1905 году союз объединился с «Союзом освобождения» и таким образом была создана Конституционно-демократическая партия (кадетов).

Казалось бы, чем не зародыши для построения коммунистического общества?! Однако часть идеологов-большевиков, захвативших власть в стране вооружённым путем и ослеплённых стремлением продолжить то же в общепланетарном масштабе, мало интересовалась благополучием собственной страны. Из-за этого они пренебрегли имеющимся опытом, предпочли опираться на силу образованного ими центрального административного аппарата, а не на самоорганизующие начала в обществе. А поэтому не могли примириться с существованием других полюсов не зависящей от них силы, в связи с чем в 1918 — 1919 гг. земства, несмотря на весь их громадный созидательный потенциал, были ликвидированы.

— II —

В наше время для обслуживания населения организованы местные органы самоуправления в виде муниципальных образований (МО). Однако эффективность их оказалась значительно меньшей, чем была у земств. Поэтому важно проанализировать, чем существенным отличаются между собой данные формы самоорганизации общества, какие факторы способствуют их лучшей работе, а от каких следует отказаться?

Как и у земств, основными функциями МО является обеспечение комплексного социально-экономического развития территории, содержание социальной, культурной и инженерно-коммунальной её инфраструктуры, оказание безвозмездных услуг населению, охрана общественного порядка, обеспечение законности. А также местное нормотворчество, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, утверждение и исполнение местного бюджета, назначение и сбор местных налогов и сборов.

Сопоставим, как данные функции исполнялись земствами и как выполняются они существующими МО. При этом как в одних, так и в других органах местной представительной власти депутаты избираются самим населением. Но если в действующих органах избирателями являются все дееспособные жители территории, то в земствах — только их представители.

В этой связи все проблемы существующей всеобщей избирательной системы, в том числе запутанность избирательного законодательства, недостаточная информированность населения об истинных качествах кандидатов, низкая степень конкурентности, неравные условия ведения предвыборной агитации самовыдвиженцами и партиями, общественными движениями и организациями не могут не сказываться на качественном составе избираемого депутатского корпуса. Этому способствует также воздействие на этот процесс административного ресурса, отсутствие надёжных механизмов воспрепятствования фальсификаций, сложность отзыва не выполняющих должным образом свои обязанности депутатов и проч., и проч.

В земствах было не так, избиратели были прекрасно осведомлены о деловых и нравственных качествах кандидатов и поэтому выборы были не слепыми, а осознанными. И сами избиратели оказывались более грамотными, ответственными и мотивированными. То есть в земствах больший упор делался на качественный, в том числе морально-этический, состав избирателей, а не на количественный. А так как в большинстве случаев депутаты работали на общественных началах, материальной выгоды от своего избрания они не получали и поэтому служили обществу по зову сердца, для престижа, от души.

Для оперативного руководства деятельностью и в тех, и в других органах самоуправления из числа депутатов путём анализа деловых и нравственных качеств кандидатов выбирается председатель. А также назначаются члены постоянно действующих исполнительных структур, которые реализуют решения законодательных собраний. И хотя в их составе в обязательном порядке присутствуют представители местной администрации, в обоих случаях они не входят и не входили в систему органов государственной власти и не могут считаться государственными образованиями. Их гражданская правоспособность имеет целевой (ограниченный) характер, определяемый исключительно прикладными интересами жителей муниципальных или земских образований.

Таким образом, понятие «Муниципальное образование» в том виде, в котором оно существует в закреплённом Конституцией современном российском федеральном законодательстве, представляет собой компромисс между «административно — территориальной единицей», которая по сути своей является образованной «сверху» управленческой ячейкой, и понятием «общины», т.е. добровольным объединении граждан для управления своими делами. Но если в МО права администрации превалируют над правами граждан настолько, что от самоуправления в них мало что остаётся, то в земствах такое влияние было ограничено целесообразностью.

 

Источники финансирования земств и МО примерно одинаковы. Но формируются они по разным принципам и расходуются иначе. Так, если в земствах значительная часть налоговых поступлений устанавливается самими земскими собраниями и являются целевыми, то в МО они лимитируются законодательством РФ и к конкретным решаемым задачам не привязаны. То есть если население земских округов само определяло, на какие нужды требуются средства и в каком количестве, то в МО оно на это влияет слабо.

Как пример, если жители какого-либо населённого пункта были заинтересованы в строительстве моста через овраг, они обращались с требованием в избранное ими земство. И оно устанавливало нужные материальные, финансовые и трудовые затраты, организовывало сбор средств, привлекало специалистов и начинало строить мост, в том числе с участием самого населения. При существующем порядке люди платят государству налоги, некоторая часть которых возвращается для обслуживание самих налогоплательщиков. И если население обращается в МО с ходатайством о строительстве требуемого ему моста, тогда вопрос изучается, согласовывается, утверждается или отвергается. В случае положительного решения данное строительство включается в план, составляется смета расходов, пробивается финансирование и только после этого мост начинают проектировать и строить. Какой из данных способов строительства моста является для населения более простым, скорым, менее бюрократизированным, отвечающим его интересам, экономным и надёжным — очевидно.

Таким образом, если земства сами определяли очерёдность работ исходя из потребностей населения и того, сколько оно за это готово платить, то в МО они диктуются чиновниками. Отсюда если в земствах отсутствовал денежный дефицит на исполнение намеченных ими работ и они финансировались в полном объёме, то МО испытывают такой дефицит повсеместно. Если исполнители работ в земствах заинтересованы в экономии средств и в высоком качестве работ, то в МО связь между этими факторами ослаблена. В связи с чем возможны и воровство, и неэффективность денежного расходования, и низкое качество работ, а поэтому в обязательном порядке им требуется внешний контроль.

В результате финансы, которыми распоряжаются существующие органы местного самоуправления, трудно назвать бюджетом. Скорее это смета расходов на определённые нужды с передаваемыми под них доходными источниками или прямым государственным или региональным финансированием. В этой связи потребности населения, экологические и природоохранные проблемы, вопросы обустройства его жизни решались земствами более взвешенно и рачительно, чем осуществляются сейчас государственными структурами и их местными органами.

Из-за этого если административный и контрольный аппарат земств были небольшими и бюрократические процедуры в них оказывались минимальными, то в МО чиновничий аппарат размножается без всяких ограничений со стороны населения. Поэтому если в земствах чиновники зависят от людей, то в МО они оказываются правителями и подвластны только вышестоящим органам. В этой связи если законодательные положения земств были простыми и адаптированными под местные нужды, то в МО они призваны быть универсальными, а поэтому крайне сложны, запутаны и мало зависят от тех, для кого пишутся. Отсюда если демократические принципы исполнялись в земствах в полном объёме, то в МО они проявляются только во время выборов и не везде.

Более того, формируемые таким образом бюджеты МО утверждаются вышестоящими органами государственной власти, цели которых не всегда совпадают с задачами местных образований. Это естественным образом приводит к гротескному перераспределению средств в пользу проблем, решаемых органами государства и регионов в интересах собственной, а не местной власти. Подобная схема бюджетного процесса порочна ещё и потому, что она полностью губит всякую инициативу на местах и, что самое главное, не позволяет грамотно организовать комплексное развитие территории и обустраивать ареал проживания её населения.

В целом можно отметить следующие недостатки существующих муниципальных образований:

• противоречивая нормативно — правовая база;

• несоответствие объёма полномочий органов местного самоуправления с имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсами;

• несбалансированность местных бюджетов;

• слабая собственная доходная база;

• безответственность должностных лиц местного самоуправления.

Кроме того, стремление региональных лидеров оказывать давление на муниципалитеты, не признавая их самостоятельность, способствует сохранению традиций централизованного управления и препятствует институциональному развитию местного самоуправления ^[70].

Очевидно, что в связи со всеми изложенными обстоятельствами эффективность МО не может быть высокой в принципе.

— III —

Вместе с тем практика организации местного самоуправления не нова и использовалась с древнейших времён до наших дней. Более того, именно местные органы власти заложили основу государственного и общественного устройства всех стран и народов. При этом под самоуправлением понимается право и способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ими в рамках закона под свою ответственность и на благо своего населения. Главная цель их — улучшать качество жизни местного сообщества и увеличивать его вклад в развитие всей страны. Согласно данному представлению, страны состоят из территориальных объединений, деятельность которых определяется интересами всего сообщества.

Имеется большое число работ, посвящённых особенностям местного самоуправления в разных странах. Так, М. Голдсмит и Г. Балдерсхайм ^[71] выделяют три основные его формы:

1. Североамериканская модель, при которой сфера деятельности муниципалитетов относительно узка и ограничена конкретностью исполняемых ими функций. Для таких организаций характерны полная автономия и отсутствие всякого контроля со стороны центральных органов власти. Они представляют собой специфическую форму объединения местных жителей, основанную на личной свободе каждого при делегировании ими некоторых прав коллегиальному органу для решения конкретных общественно значимых задач. Причём такие структуры могут работать как на постоянной, так и на временной основе, т.е. использоваться для решения каких-то краткосрочных проблем.

2. Южноевропейская модель (характерная, в частности, для Франции и Италии). В ней муниципальная активность граждан невелика, а имеющиеся блага и ценности распределяются на основе личных отношений (патронажа). Тем не менее, при такой модели наблюдается высокая степень участия населения в местных выборах с целью реализации каких-то собственных политических предпочтений во всём государстве. Причём практическое участие местных органов в улучшении жизни своего населения незначительно.

3. Скандинавская или североевропейская модель, действующая в Дании, Финляндии, Швеции и в Норвегии, а также в некоторой степени — в Великобритании. Муниципалитеты здесь активны и несут ответственность за решение широкого спектра задач, представляющих интересы граждан, а также оказывающих им различные услуги. И тем самым способствующих реализации идеи государства всеобщего благополучия.

При этом следует отметить, что наиболее широкие полномочия органов самоуправления в области бюджета предусмотрены в странах с федеративной системой организации власти (США, Германия, Канада и др.), поскольку в основу построения их финансовой системы заложен бюджетный федерализм. Главными качествами самоуправления в них являются:

• стремление к самодостаточности всех территорий;

• самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджетного процесса (регулирование допускается только в отношении не самодостаточных территорий).

 

Особенность стран скандинавской системы заключается в том, что управление в них максимально децентрализовано. С этим связано фактическое отсутствие у государства исполнительских функций и оперативного управления в области здравоохранения, социального обеспечения, образования, регулирования труда и занятости, экологической обстановки и т. д. В этой связи большая часть ВНП этих стран потребляется их муниципальными образованиями. Так, в Швеции в 1988 г. она составляла 71.9%, в Дании — 68.7%, в Финляндии — 66.8% и в Норвегии — 61.9%. В них государство осуществляет только общее законодательное регулирование и обеспечивает значительную часть финансирования. Для сравнения, в Великобритании доля бюджета муниципалитетов в их ВНП составляла только 39.7%, в Италии — 34.3%, в Испании — 28.6%, в Бельгии — 21.4%, а в Португалии — всего 8.6% ^[72].

Таким образом, скандинавская система местного самоуправления отражает основные принципы их политических предпочтений, таких как демократичность, социальная ориентированность, децентрализация, обеспечение прав человека и др. Отсюда наиболее близкой к российским земствам оказалась именно данная модель самоуправления. В ней местная власть является более важной составляющей государственного управления, чем в других западноевропейских странах, вследствие чего их можно называть муниципальными государствами всеобщего благосостояния.

 

При этом каждая из стран скандинавской модели самоуправления обладает своей спецификой. Так, в Дании действует законодательно установленный принцип, согласно которому вся местная инфраструктура, услуги в здравоохранении, в получении гражданами среднего образования, в газо- и водоснабжении, в обеспечении транспортом, региональной культурой, спортом должны быть одинаковы для всех граждан на всей территории королевства. Финансовоеобеспечение полномочий осуществляется за счёт классических источников. Причём основным нало