Реорганизация системы формирования и деятельности административного управления

Гармония есть проявление Воли вечного Добра

Мэнли П. Холл ^[169]

— I —

Ладземля представляет собой добровольное объединение граждан с целью повышения их безопасности и благополучия. Её работоспособность во многом зависит от органов управления, от администрации и лидеров. От их добросовестности, нравственности и квалификации.

Вместе с тем современная система формирования и работы выборных органов власти и всей системы административного управления не выдерживает серьёзной критики. В самом деле, из всех возможным способов выдвижения и назначения административно-управленческой элиты сейчас функционирует едва ли не самая уродливая. Так, демократические способы выборов в большей мере способствуют профанации народного участия, приходу во властные структуры далеко не лучших представителей общества. А чисто административные способы назначения в большей мере отвечают интересам самой правящей власти, чем задаче служения обществу.

В результате нынешняя власть превратилась в громадного и плохо управляемого монстра, не способного удовлетворительно исполнять общественные функции и работающего преимущественно на себя. И это не только общероссийская проблема, но и головная боль всех других государств мира, хотя в России эти качества получили едва ли не самое гротескное проявление.

Данную проблему можно решать только кардинально и комплексно. Поочерёдному, частичному решению она не поддаётся, как невозможно перепрыгнуть через пропасть несколькими прыжками. В существующем своём состоянии власть способна загубить любые начинания, какими бы прогрессивными и многообещающими они ни были, если они не отвечают её личным интересам.

Вместе с тем последовательная реализация рассмотренных выше системообразующих мероприятий создаёт условия, при которых данная проблема может решаться кардинально. В самом деле, они запускают механизм саморегуляции, под воздействием которого всё окружение начнёт гармонизироваться, приобретать черты, соответствующие всем природным явлениям, не терпящим патологии. В результате возникнет поле потенциальных сил, сопутствующих прогрессивным действиям и препятствующих разрушительным. И тогда административное управление в прежнем своём качестве просто не сможет существовать.

Вместе с тем без определённых разумных действий здесь не обойтись. В противном случае процесс реорганизации административного управления затянется, и он, в силу своей природы, начнёт противодействовать всем системообразующим действиям. Будет страдать сам, но не даст радоваться и другим.

 

Каковы эти действия?

— В первую очередь потребуется внедрить систему промежуточных выборов глав муниципальных, районных, городских и областных органов власти, а также законодателей, как было описано в разделе 4.3.2 настоящей монографии;

— для этого следует тщательно рассмотреть и уточнить существующее административное деление Ладземли;

— подготовить и законодательно утвердить новый порядок выборов глав административных органов;

— довести до сведения населения особенности выборной системы Ладземли, показать её преимущества и открываемые ею возможности;

— установить перечень прав и обязанностей глав муниципальных образований;

— сформулировать требования к кандидатам и перечень оснований, запрещающих им участвовать в выборах (проживание в других муниципальных образованиях, наличие иностранного гражданства, судимости, дурных привычек, недостаток здоровья и требуемой квалификации);

— организовать первичные избирательные округа во всех местных муниципальные образованиях, в том числе в небольших населённых пунктах, среди жителей крупных домов, домохозяйств, внутри мелких хозяйственных объединений;

— зарегистрировать кандидатов в главы муниципальных образований, собрать сведения о них, провести предварительное обсуждение их среди жителей. При этом желательно, хотя и не обязательно, чтобы этих кандидатов было несколько. Таким образом, здесь происходит первичный отбор наиболее достойных кандидатов и отсев всех тех, кто не пользуется народным доверием, не умеет или не способен обеспечивать коллективные и общественные интересы;

— осуществить выборы глав первичных муниципальных органов;

— после этого путём совместных дискуссий, общей деятельности или иного изучения друг друга из собственной среды (!) главами муниципальных образований избираются руководители более высокого ранга, например районного, а далее — областного. И так до самого высокого ранга административного «дерева организации» вплоть до руководителя всей Ладземли;

— при этом избранный лидер сам назначает и организует деятельность своего административного аппарата, устанавливает его функции, права и обязанности. Лично отвечает за него. Это поменяет отношение вспомогательного персонала к людям, заставит его более ответственно и лучше исполнять свои функции, повысит его профессионализм;

— при переходе главы административного органа на более высокую должность на его место теми же выборщиками доизбирается новый руководитель.

 

В ступенчатой системе выборов реализуются как декларируемые достоинства демократии, использующей приоритет большинства над меньшинством, так и требование тщательного отбора претендентов, контроля за деятельностью лидеров, наделения их властными полномочиями. Появится реальная конкуренция кандидатов во власть. И чем выше окажется должность, тем более компетентными будут избиратели. Это создаст благоприятные условия для выдвижения истинных лидеров общества, а не дутых фигур. Права и обязанности в такой системе власти передаются преимущественно снизу вверх, а не наоборот.

Тогда в структуре власти уже начнут действовать не только прямые, но и обратные связи, образуя гармоничную и работоспособную систему управления, подобную всем природным образованиям. Конкуренция претендентов на самом деле окажется высокой, их возможности будут примерно равными. А поэтому такой выбор властной элиты будет не только более честным, но и качественным. Решение о нравственном и профессиональном уровне личности, о пригодности её занимать ту или иную должность будут принимать ни несведущая толпа или лично заинтересованная «элита», а целостная система отбора. А в ней чем более высоким является пост, тем более нравственными, опытными и компетентными будут как выборщики, так и кандидаты. Очевидно, что культура выбранного лица определяется культурой его избирателей.

На выборы уже перестанут влиять всякого рода ПИАР-технологии, подкуп избирателей, недобросовестная реклама. Ни психически больные, ни неспособные работать на общество, ни демагоги и популисты, коррупционеры или их марионетки доверием наделены не будут. А если вдруг таковые через нижнее сито всё-таки просочатся, на пути их встретятся следующие преграды. Причём выборная компания уже не потребует больших затрат сил и денег, времени и усилий.

При этом очевидно, что кто предоставляет власть, тот и вправе её лишать. В этой связи проблема отзыва не справляющегося со своими обязанностями должностного лица решается самым простым и очевидным образом. Она потребует не больше процедур, чем сам выбор. И данное обстоятельство укрепит ответственность выбранного лица перед своими избирателями. Сделает невозможной работу власти против народа.

С другой стороны, для установления равновесия при смене руководителя потребуется согласие вышестоящих структур. В противном случае он окажется заложником либо его начальников, либо своих избирателей, и уже не сможет проводить смелую инновационную политику. Это сделает власть лучше контролируемой и управляемой обществом.

— II —

Всему этому будет способствовать также изменение способов финансирования административного аппарата. Время, когда он благоденствует за счёт государственного бюджета, сам собой управляет и всем распоряжается, но ни за что не отвечают, тогда канет в Лету.

Для этого предстоит:

— разделить производственные и распределительные функции, исполняемые администрацией, как было описано вразделе 3.1.2;

— установить, которые из административных органов будут финансироваться бюджетом, какие — местными структурами, а какие будут зарабатывать деньги на своё содержание сами;

— принять соответствующие законы, нормативные акты, закрепляющие указанное разграничение;

— для административных структур, обеспечивающих производственный процесс, курирующих деятельность работающих предприятий финансирование осуществляется путём отчисления доли дохода управляемых ими организаций;

— причём объём средств, выделяемых каждым предприятием на содержание курирующих их административных органов, определяется их долей в численности указанных предприятий по сравнению с таковой во всех организациях, подчинённых данной административной структуре. С учётом, разумеется, повышенной ответственности при исполнении предназначенных им функций (раздел 3.1.1).

При таком положении вещей производственная администрация уже перестанет быть кумиром, которому платят дань лишь потому, что в её руках власть, деньги и возможность создавать неприятности. Тогда не только управление потребуется от неё, но и его результаты. Деятельность администрации уже будет контролироваться не столько вышестоящими структурами с их неизбежной предвзятостью и бюрократическими шаблонами, но и всеми теми, кого они призваны обслуживать, кто их финансирует и от них зависит.

Причём это регулирование окажется не периодическим, авральным, а повседневным. Оплата труда работников вышестоящих организаций начнёт впрямую зависеть от результатов собственного труда так же, как и у всех других работающих. То есть и за тех, кто их будет финансировать, придётся бороться, демонстрируя свою полезность. И нести материальную ответственность за неэффективное управление, за неправильные действия, от результатов которых налогоплательщики несут убыток, не получают ожидаемой пользы.

В результате рыночный принцип начнёт работать и в этой сфере человеческой деятельности. Администрация перестанет быть надобщественной структурой, всем распоряжающейся, но ни за что не отвечающей. Она начнёт жить по тем же правилам, что и все иные производственные структуры.

Очевидно, что указанная мера позволит существенно упрочить вертикальные связи предприятий, сделает их адекватными ситуации, гибкими и работоспособными при одновременном сокращении численности административного аппарата. Будет содействовать использованию эффективных обратных связей в системе управления и его объекта.

 

С другой стороны, при внедрении новой формы налогообложения образуется финансовый поток, предназначенный для удовлетворения общественных и коллективных потребностей граждан, обеспечиваемых федеральными, региональными и местными налогами (см. раздел 4.2.2). И для его обработки, обслуживания потребуется соответствующий сектор управления потребительской экономики, отличающийся от производственной.

Указанный сектор состоит из учреждений, оказывающих потребительские услуги как отдельным лицам, коллективам, так и государственным объединениям. Это армия и правоохранительные органы, больницы и учебные, воспитательные заведения, стадионы и дома отдыха, коммуникации и защитные сооружения, и ещё многое другое. К этому сектору относятся выборные органы власти всех уровней, призванные разрабатывать законы и контролировать их исполнение, прокуратура и благотворительные учреждения.

Поэтому очевидно, что финансирование потребительского сектора экономики не может быть таким же, как и производственного. Оно должно осуществляться путём взимания определенной части налогов, т.е. прямых выплат из оплаты труда работников, как предлагалось выше. И в зависимости от того, для удовлетворения каких коллективных или общественных потребностей граждан собираются налоги, формируются соответствующие исполнительные структуры.

Для этого:

— административные органы, ответственные за обеспечение общественных потребностей граждан, в том числе за управление, оборону, правопорядок, науку, высшее образование, культуру, законодательство, коммуникации и др. финансируются с помощью специальных налогов, как было описано в разделе 4.2.2;

— часть административных органов, обеспечивающих коллективные потребности граждан, в том числе местного самоуправления, охраны правопорядка, содержание дошкольных и школьных учреждений, строительство и финансирование клубов и спортивных сооружений, местных дорог и инфраструктуры обеспечивается целевыми местными налогами;

— финансирование организаций, обеспечивающих другие коллективные потребности, может осуществляться, по желанию налогоплательщиков, либо из налоговых отчислений, либо путём прямой оплаты;

— величина отчислений на содержание аппарата, ответственного за обеспечение коллективных потребностей, устанавливается самими налогоплательщиками;

— контроль за расходованием выделяемых средств обеспечивается налогоплательщиками и представителями избираемых ими органами местного самоуправления.

 

В предлагаемой схеме управления деньги оказываются именно там, где имеются предназначенные для их обслуживания трудовые и товарные потоки, и ровно в таком количестве, чтобы их надёжно обеспечивать. Встречные перемещения средств исключены. В то же время при необходимости открывается возможность концентрировать усилия для выполнения глобальных или форс-мажорных проектов. Это исключит возможность финансового давления каких-либо структур как в производственном, так и в потребительском секторах экономики.

 

Предложенная форма организации управления полностью отвечает признакам высокоорганизованных систем (см. §2.5). По своей структуре она переплетена прямыми и обратными связями, достаточно полно моделирует живой организм с жёсткой увязкой всех его составляющих, определённостью их функций и характером взаимодействия. И недостойно иметь худшую организацию человеческого сообщества, чем устроен организм каждого из входящих в него людей.

Данная схема может быть использована не только в территориальных образованиях, но и внутри крупных организаций, всевозможных их объединениях. При этом все системообразующие мероприятия могут вводиться одновременно или последовательно, формируют единую организационную систему, отвечающую коммунистическим требованиям.

Характерно, что данная система формирования и работы административного управления близка к той, которая раньше использовалась в Земствах