Органи фінансового контролю в Україні

Система органів фінансового контролю в Україні. Компетенція представницьких та виконавчих органів держави, місцевого самоврядування щодо здійснення фінансового контролю.

Контрольні повноваження Рахункової палати. Компетенція Міністерства фінансів України та Державного казначейства Україниу сфері фінансового контролю.

Правовий статус органів Державної контрольно-ревізійної служби України.

6. Контрольні повноваження органів Державної подат­кової служби України.

Здійснення фінансового контролю Національним банком України, Державною митною службою України та Державною пробірною службою України. Повноваження інших органів щодо •здійснення фінансового контролю в Україні.

Система органів фінансового контролю в Україні

У здійсненні фінансового контролю беруть участь усі органи дер­жавної та місцевої влади і управління залежно від їх компетенції, визначеної Конституцією України, законами України, нормативними актами, що визначають їх статус. Залежно від характеру діяльності, повноважень у сфері фінансового контролю усі органи, які його здійснюють, поділяють на дві групи:

1) органи, що реалізують повноваження у сфері фінансового контролю поряд з іншими своїми повноваженнями. Це органи загальної компетенції, до яких належать: а) представницькі органи держави, місцевого самоврядування (Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні місцеві ради);

— 249 —

 

б) Президент України;

в) органи виконавчої влади загальної компетенції (Кабінет Міністрів України, Кабінет Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад);

г) міністерства, відомства, інші центральні органи виконавчої влади, які здійснюють фінансовий контроль поряд зі своїми основними функціями;

2) органи, що спеціально створені для здійснення фінансового контролю в Україні (Рахункова палата, Міністерство фінансів України, органи державної контрольно-ревізійної служби, органи державної податкової служби України, Державна пробірна служба України тощо)

Процес формування системи органів фінансового контролю нерозривно пов'язаний зі становленням України як демократичної, соціальної, правової держави.

Україна, здобувши незалежність, проголосила про створення бан­ківської, цінової, фінансової, митної, податкової системи, формування державного бюджету, впровадження своєї грошової одиниці¹⁷⁹ та одночасну реорганізацію існуючої і створення власної системи фінансового контролю. Найбільш важливими напрямами у цій сфері стали:

— подолання принципів партійності контролю та класового підходу до нього;

— скасування так званого робітничого, народного та інших, харак­терних для тоталітарного режиму, різновидів фінансового контролю;

- усунення надмірної централізації органів фінансового контролю;

- роздержавлення контролю;

- утворення інститутів фінансового контролю, придатних для де­мократичного суспільства, сучасних потреб держави, органів місцевого самоврядування;

- формування інститутів незалежного фінансового контролю, що відповідає принципам становлення громадянського суспільства в Україні.

¹⁷⁹ Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року №55-XII // Відомості Верховної Ради України. - 1990. - № 31. - Ст. 429.

— 250 —

 

 

Процес формування системи органів фінансового контролю в Україні можна поділити на два етапи:

1) етап становлення (1990-1997 рр.), під час якого було:

а) сформовано на законодавчому рівні систему органів державного фінансового контролю, а саме: органи держав-ноїподатковоїслужби (1993), органи державної контрольно-ревізійної служби (1993), Державне казначейство України (1995), Рахункову палату (1996);

б) закріплено правові основи діяльності органів фінансового контролю;

в) започатковано розмежування контрольних повноважень між органами державної влади та місцевого самовряду­вання відповідно до вимог Конституції України (1996);

г) відповідно до Закону України «Про аудиторську діяльність» (1993) утворено інфраструктуру незалежного фінансового контролю;

д) з прийняттям Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997) створено правові основи для формування місцевого фінансового контролю;

2) етап удосконалення (з 1998 р.), який передбачає здійснення заходів щодо реформування та подальшого розвитку системи органів фінансового контролю, її оптимпації та підвищення ефективності цих органів у здійсненні контрольних повноважень.

У результаті прийняття нових редакцій законів України: «Про Рахункову палату» (1998), «Про Національний банк України» (1999), видання указів Президента «Про Положення про Міністерство фінансів України» (1999), «Питання Державної митної служби України» (2000), «Про Положення про Головне контрольно-ревізійне управління» (2000), «Про затвердження положення про Державну податкову адміністрацію України» (2000), «Про Положення про Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України» (2003), «Про Положення про Державний комітет фінансового моніторингу України» (2004), «Питання Державної комісії з цін­них паперів та фондового ринку» (2004) тощо та постанов Кабінету Міністрів України «Про деякі питання діяльності Державного казначейства України» (1999), «Про утворення Державної пробірної служби та казенних підприємств пробірного контролю» (2000), «Про затвердження Положення про Державний департамент фінансового

— 251 —

 

 

моніторингу» (2002) тощо було окреслено коло повноважень як існуючих, так і новостворених органів фінансового контролю.

Відповідно до конституційних положень в Україні сформовано три залежних одна від одної сфери фінансового контролю, а саме:

- державна сфера, суб'єктами контролю в якій є органи держав­ної влади;

- муніципальна сфера, в якій роль контролюючих суб'єктів виконують органи місцевого самоврядування;

- громадянське суспільство, суб'єктами контролю в якому є гро­мадяни та утворювані ними інституції, відносно незалежні від органів державної влади та місцевого самоврядування.

Компетенція представницьких та виконавчих органів

Держави, місцевого самоврядування щодо здійснення

Фінансового контролю

Фінансовий контроль в Україні здійснюється органами державної та місцевої влади - як представницькими, так і органами виконавчої влади.

Відповідно до Конституції України Верховна Рада України має такі контрольні повноваження:

- контроль за виконанням Державного бюджету України (п. 4 ст. 85, статті 96, 97);

- контроль за використанням коштів Державного бюджету України (ст. 98);

- контроль за використанням наданих Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також позик, отриманих Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій, не передбачених Державним бюджетом України (п. 14 ст. 85);

- контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України (пп. 11,13 ст. 85, ст. 87).

Контроль, який Верховна Рада України здійснює відповідно до Конституції України, має назву парламентського (п. 33 ст. 85).

Законодавчий орган здійснює парламентський контроль самостій­но на пленарних засіданнях, а також через постійні комітети.

Правові форми здійснення такого контролю регулюються Консти­туцією України, законами України «Про статус народного депутата»,

— 252 —

 

«Про комітети Верховної Ради України», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про Рахункову палату», Регламентом Верховної Ради України тощо.

Регламент Верховної Ради України встановлює порядок здійснен­ня контрольної діяльності, який випливає з її конституційних повнова­жень (ст. 1.0.2).¹⁸⁰

Суб'єктами парламентського контролю є: парламент у складі на­родних депутатів; Голова Верховної Ради України та його заступники; голови та члени тимчасових слідчих комісій; голови та члени тимчасо­вих спеціальних комісій; народні депутати України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

До повноважень Верховної Ради України, зазначених у ст. 109 Бюджетного кодексу України, належить: контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу, зокрема здійснення контролю за виконанням Державного бюджету України; заслуховування звітів про стан виконання Державного бюджету України, в тому числі заслуховування звітів розпорядників бюджетних коштів про використання коштів Державного бюджету України; контроль за використанням коштів резервного фонду Державного бюджету України.¹⁸¹

Контроль Верховної Ради України здійснюється через її комітети, повноваження яких визначені у Бюджетному кодексі України, Законі України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 року.

Відповідно до ст. 109 Бюджетного кодексу України комітети Вер­ховної Ради України беруть участь у підготовці до розгляду Верховною Радою України проекту закону про Державний бюджет України, готу­ють і попередньо розглядають питання щодо контролю за виконанням та звіту про виконання Державного бюджету України в частині, що віднесена до компетенції комітетів.

Законом України «Про комітети Верховної Ради України» встановлений обсяг контрольних повноважень комітетів Верховної Ради України. Зокрема, основними функціями комітетів є: здійснення контролю за дотриманням та реалізацією Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України, за

І»» регламент Верховної Ради України: Затверджений постановою Верховної Ради України від 27 липня 1994 року № 129/94-ВР // Відомості Верховної Ради України. 1994.-№35.-Ст. 338.

¹⁸¹ Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 року № 2542-ІП // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 37-38. - Ст. 189.

— 253 —

відповідністю підзаконних актів Конституції, законам України, а також вивчення ефективності їх застосування; участь у контролі за виконанням державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів.¹⁸²

Крім того, відповідно до ст. 33, 34 Закону України «Про Рахункову палату» Верховна Рада України періодично, але не менш як два рази на рік, доручає відповідному комітету Верховної Ради України здійснювати аналіз підсумків проведених контрольних заходів та виконання доручень, які мала здійснити протягом року Рахункова палата, заслуховує у разі необхідності інформацію про проведену роботу, перевірки, ревізії та обстеження, що нею проводяться, і дає оцінку стану її контрольної діяльності.

Комітети Верховної Ради України за згодою Верховної Ради Укра­їни заслуховують доповіді, інформації (повідомлення) Рахункової палати за підсумками проведених перевірок, ревізій та обстежень відповідно до термінів, необхідних для виконання цих доручень і узгоджених з відповідними комітетами.

На підставі доповідей та інформацій (повідомлень) Рахункової па­лати комітети Верховної Ради України можуть розробляти пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства України, розвитку бюджетної та фінансово-кредитної системи України, а також готувати висновки з конкретних питань, що стосуються виявлених відхилень і порушень, які подаються на розгляд Верховної Ради України.

Особлива роль у здійсненні контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, який має повноваження щодо: контролю за відповідністю поданого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України Основним напрямам бюджетної політики на наступ­ний бюджетний період та підготовки відповідного висновку; контролю за відповідністю законопроектів, поданих на розгляд Верховної Ради України, бюджетному законодавству.

Серед форм парламентського контролю в Україні одне з провідних місць посідають запит народного депутата та депутатське звернення до органів парламенту, Кабінету Міністрів України, керівників інших

органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Зокрема, запит народного депутата та його обговорення у парламенті об'єктивно можуть спричинити збір голосів депутатів на підтримку пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, наслідком чого може бути прийняття резолюції недовіри урядові та його відставка.¹⁸³

Контрольні повноваження Уповноваженого Верховної Ради Укра­їни з прав людини урегульовані у Законі України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 року. Вони поширюються на відносини, що виникають між громадянами та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами при реалізації прав і свобод людини і громадянина, в тому числі у сфері фінансового контролю. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини серед інших повноважень має право: безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації; на ознайомлення з документами; вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків; запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних і письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі (ст. ІЗ).¹⁸⁴

Повноваження Президента України у сфері фінансового контро­лю випливають з його конституційного статусу глави держави, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ст. 102).

Особливостями контрольних повноважень Президента України є такі:

¹⁸² Про комітети Верховної Ради України: Закон України від 4 квітня 1995 року № 116/95-ВР// Відомості Верховної Ради України. - 1995. -№ 19. - Ст. 134.

— 254 —

¹⁸³ Майданник О. Організаційно-правові форми здійснення парламентського контролю в Україні // Право України. - 2003. - № 7. - С. 9.

¹⁸⁴ Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Закон України від 23 грудня 1997 року № 776/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 20. - Ст. 99.

— 255 —

1) самостійне формування норм фінансового контролю в указах і розпорядженнях з фінансових питань;

2) стеження за адекватністю норм фінансового контролю, сформо­ваних парламентом, та їх блокування в разі невідповідності (право вето);

3) самостійнеутвореннятарегламентованаучастьуколегіальному утворенні органів, уповноважених здійснювати фінансовий контроль;

4) здійснення контролю самостійно або за допомогою легітимне створених інституцій (Рада національної безпеки і оборони України тощо).

Секретаріат Президента України відповідно до Положення про нього для виконання покладених на нього завдань має право: запитувати та отримувати в установленому порядку інформацію, документи і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій і посадових осіб; порушувати за дорученням Президента України перед керівниками органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій питання про усунення виявлених у їхній діяльності недоліків про факти порушення Конституції та законів України, указів і розпоряджень Президента України інформувати правоохоронні органи.¹⁸⁵

Контрольні функції Кабінету Міністрів України урегульовані у Конституції України та у Тимчасовому регламенті, затвердженому по-становою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 року № 915. ^т

Кабінет Міністрів України відповідно до ст. 116 Конституції Укра­їни подає Верховній Раді України звіт про виконання Державного бю­джету України, а також спрямовує, координує і контролює діяльність міністерств, інших органів виконавчої влади, Ради Міністрів Автоном­ної Республіки Крим, обласних Київської та Севастопольської міських держадміністрацій (п. З розділу І Тимчасового регламенту), зокрема

¹⁸³ Питання Секретаріату Президента України: Указ Президента України від 24 березня 2005 року № 532/2005 // Офіційний вісник України. - 2005. - № 7. - Ст. 390.

^1№ Про затвердження Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 року № 915 // Офіційний вісник України. - 2000. - №24. - Ст. 994.

— 256 —

 

 

органів виконавчої влади, які здійснюють фінансовий контроль: Націо­нального банку України, Міністерства фінансів України, Державної податкової адміністрації України тощо.

Контрольні функції Кабінету Міністрів України реалізуються шляхом:

- утворення урядових органів державного управління (департа­ментів, служб, інспекцій), постійних і тимчасових робочих органів (комітетів, комісій, робочих груп), які мають контрольні повноваження;

- реалізації права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України та щорічного затвердження плану законопроектної роботи;

— видання у межах своєї компетенції постанов та розпоряджень у сфері фінансового контролю, обов'язкових для виконання на території України;

- прийняття Програми діяльності Кабінету Міністрів України на період його повноважень, щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України, інших державних програм і актів Кабінету Міністрів України;

- звіту Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України;

- розгляду Кабінетом Міністрів України депутатських звернень і запитів, розгляду звернень громадян.

Конституцією України, Бюджетним кодексом України, законами України визначені повноваження Верховної Ради Автономної Респуб­ліки Крим та відповідних рад, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відпо­відних рад щодо здійснення фінансового контролю на відповідній території.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні ради у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства здійсню­ють контроль за виконанням рішення відповідної ради про бюджет.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим здійснює контроль: за виконанням нормативно-правових актів з фінансових питань; за вико­нанням бюджету Автономної Республіки Крим; за використанням коштів бюджетних цільових (у тому числі валютних) фондів; за виконанням програм Автономної Республіки Крим тощо.

— 257 —

 

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 28) передбачає, що делегованими повноваженнями виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері фінансової діяльності є такі:

1) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

2) здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням цін і тарифів.

Контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ здійснюється:

1) Радою Міністрів Автономної Республіки Крим - стосовно бюджетів міст республіканського значення та районних бюджетів Автономної Республіки Крим;

2) обласними державними адміністраціями - стосовно районних та міських (міст обласного значення) бюджетів;

3) міськими державними адміністраціями в містах Києві та Севастополі - стосовно районних бюджетів у цих містах бюджетів;

4) районними державними адміністраціями - стосовно бюджетів міських (міст районного значення), сільських, селищних та їх об'єднань;

5) виконавчими органами міських рад - стосовно бюджетів районів у місті, сільських, селищних чи міст районного значення, що входять до складу цих міст (ст. 115 Бюджетного кодексу України).