Підзаконні акти як джерела фінансового права

Поряд із законами фінансові правовідносини регулюються цілою системою правових актів, які мають нормативний характер та видають­ся відповідно до закону, на основі закону, для виконання законів шля­хом конкретизованого нормативного регулювання фінансових право­відносин, їх прийнято називати підзаконними.

До підзаконних нормативно-правових актів належать:

- укази та розпорядження Президента України;

- акти (постанови) Верховної Ради України нормативного характеру;

- акти (постанови і розпорядження) Кабінету Міністрів України;

⁸⁷ Про банки і банківську діяльність: Закон України від 7 грудня 2000 року № 2121-ІІІ // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 5-6. - Ст. ЗО.

— 118 —

 

 

- акти відомчі (акти міністерств, відомств, комітетів, фондів);

- акти органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади;

- акти підприємств, установ, організацій.

Важливим джерелом фінансового права є укази та розпорядження Президента України, що містять фінансово-правові норми. Укази при­ймаються Президентом з метою:

а) деталізації і конкретизації загальних приписів закону, коли це обумовлено покладеними на нього конституційними обов'язками;

б) урегулювання тих фінансових відносин, які з тієї чи іншої причини не урегульовані законом.

Розпорядження Президента містять окремі доручення, що випли­вають із законодавчих актів.

З метою посилення контролю за дотриманням фінансової дисцип­ліни, цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна, активізації роботи щодо усунення виявлених недоліків і порушень Президент України видав Указ «Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи» від 7 серпня 2000 року № ЮЗІ/2000.⁸⁸

Президент України Указом від 10 червня 1997 року визначив поря­док офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності. Закони України, укази Президента та постанови Кабінету Міністрів України не пізніше як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.⁸⁹

Указ Президента України «Про заходи щодо підвищення ефектив­ності контролю за використанням бюджетних коштів» від 19 вересня 2000 року № 1074/2000 видано з метою забезпечення законності та підвищення ефективності використання коштів Державного бюджету України, посилення контролю у цій сфері та створення дійового механізму реагування на виявлені порушення.⁹⁰

⁸⁸ Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи: Указ Президента України від 27 серпня 2000 року № 1031/2000 // Урядовий кур'єр.

2000. - 20 вересня.

⁸⁹ Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та на­брання ними чинності: Указ Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 // Урядовий кур'єр. — 1997. — 14 червня.

⁹⁰ Про заходи щодо підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів: Указ Президента України від 19 вересня 2000 року № 1074/2000 // Офіційний вісник України. - 2000. - № 38. - 6 жовтня.

Окреме місце серед указів Президента України як джерел фінансового права займають ті з них, в яких визначається правовий статус органів, що мають повноваження у сфері фінансової діяльності. Так, відповідно до Указу Президента України «Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій» від 22 серпня 1996 року № 760/96 з метою посилення контролю за справлянням податків, зборів та інших обов'язкових платежів, зміцнення виконавської дисципліни працівників податкових органів на базі Головної державної податкової інспекції України, державних податкових інспекцій у Автономній Республіці Крим, областях, районах, містах і районах у містах, що ліквідуються, було утворено Державну податкову адміністрацію України та відповідно державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, районах, містах і районах у містах.⁹¹ Указами Президента України встановлені також повноваження Міністерства фінансів України, Головного контрольно-ревізійного управління України, Державної податкової адміністрації України, Державної митної служби України, Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України, Державного комітету фінансового моніторингу України, Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку тощо.⁹²

⁹¹ Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій: Указ Президента України від 22 серпня 1996 року № 760/96 // Урядовий кур'єр. - 1996. - 29 серпня.

⁹³ Див.: Положення про Міністерство фінансів України: Указ Президента Украї­ни від 26 серпня 1999 року № 1081/99//Офіційний вісник України 1999. -№ 35. -Ст. 1785. Про Положення про Головне контрольно-ревізійне управління України: Указ Президента України від 28 листопада 2000 року № 1265/2000 // Офіційний вісник України. - 2000. - № 48. - Ст. 2080. Про затвердження Положення про Державну податкову адміністрацію України: Указ Президента України від 13 липня 2000 року № 886/2000 // Офіційний вісник України. - 2000. - № 29. - Ст. 1200. Про Положення про Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України: Указ Президента України від 4 квітня 2003 року № 292/2003 // Офіційний вісник України. - 2003. - № 15. - Ст. 650. Про Положення про Державний комітет фінансового моніторингу України: Указ Президента України від 24 грудня 2004 року № 1527/2004 // Офіційний вісник України. - 2004. - № 52. - Ст. 3455. Про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку: Указ Президента України від 12 червня 1995 року № 446/95 // Урядовий кур'єр. - 1995. - 20 червня. Про додаткові заходи щодо вдосконалення діяльності Державної комісії з цінних паперів та фондо-вого ринку: Указ Президента України від 25 вересня 2002 року № 861/2002 // Офіційний вісник України. •- 2002. - № 40. - Ст. 1854. - Питання Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку: Указ Президента Украї-ни від 15 грудня 2004 року № 1488/2004 // Офіційний вісник України. - 2004. - № 50. - Ст. 3265 тощо.

— 120 —

Вплив на регулювання фінансових правовідносин мають і акти Верховної Ради України нормативного характеру. Як правило, це постанови про порядок введення в дію того чи іншого закону, що містить фінансово-правові норми. З метою створення єдиної інформаційної системи зведення державних доходів та видатків на всіх рівнях влади, забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних даних Верховна Рада України прийняла постанову «Про структуру бюджетної класифікації України» від 12 липня 1996 року № 327/96-ВР.⁹³ Особливе місце серед актів Верховної Ради України займає її Регламент, який має силу закону і встановлює порядок скликання та проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності, процедуру окремих видів діяльності Верховної Ради, її органів і організацій, народних депутатів, посадових осіб та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради України та її посадових осіб, які випливають з їх повноважень, встановлених Конституцією України.⁹⁴ Постановами Верховної Ради України затверджуються Основні напрями бюджетної політики на кожен рік.

Вищим органом державної виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів України, який в межах своєї компетенції на основі та на виконання Конституції, законів України, постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України та Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України наділений правом видавати постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Вони містять фінансово-правові норми, які стосуються основних напрямів фінансово-кредитної та грошової політики.

Норми фінансового права містяться у Положеннях про міністерст­ва та інші органи виконавчої влади, які затверджуються постановами Кабінету Міністрів України (Положення про Фонд соціального захисту інвалідів, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2002 року № 1434; постанова Кабінету Міністрів України від 28 квітня 2000 року № 732 «Про утворення Державної пробірної

⁹³ Про структуру бюджетної класифікації: Постанова Верховної Ради України від 12 липня 1996 року №327/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 42. -Ст. 208.

^9-4 Регламент Верховної Ради України від 27 липня 1994 року № 129-ВР //Відомості Верховної Ради України/. - 1994. -№ 35. - Ст. 338.

— 121 —

 

служби та казенних підприємств пробірного контролю»; постанова Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2002 року № 1204 «Про затвердження типових положень про Головне фінансове управління обласної, Київської міської та фінансове управління Севастопольської міської державної адміністрації, про фінансове управління районної, районної у м. Києві та фінансовий відділ районної у м. Севастополі державної адміністрації» тощо).

Багато постанов видаються з метою конкретизації та деталізації за­конів України і указів Президента України. Так, з метою реалізації Бю­джетного кодексу України було прийнято постанови: «Про механізм зупинення операцій з бюджетними коштами» від 28 жовтня 2002 року № 1627, «Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місце­вих бюджетів» від 24 лютого 2003 року № 207, «Про розроблення прогно-зних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету» від 26 квітня 2003 року № 621, «Про затвердження Порядку надання та погашення безвідсоткових середньострокових позичок місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування» від 28 січня 2005 року № 104 тощо.

Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття. В постановах може встановлюватись й інший порядок уведення їх у дію.

До підзаконних нормативно-правових актів належать також акти, що приймаються міністерствами, відомствами, комітетами, фондами, статус яких визначається у відповідних положеннях та у Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади України, затвердженому Указом Президента України від 12 березня 1996 року № 179. Відповідно до Положення міністерства інші центральні органи виконавчої влади України узагальнюють практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляють пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносять їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень вони організовують виконання актів законодавства, здійснюють систематичний контроль за їх реалізацією, на основі та на виконання актів законодавства видають накази, організовують і контролюють їх виконання. У випадках, передбачених законодавством, їх рішення є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами. Нормативно-правові акти міністерств, відомств підлягають державній реєстрації у Міністерстві юстиції України в порядку, встановленому законодавством. Міністерство у разі потреби видає разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами спільні акти.⁹⁵ Такі акти:

- мають нормативний характер;

- є обов'язковими для виконання на всій території України;

- видаються з питань, віднесених виключно до компетенції міністерств, відомств;

- розкривають і конкретизують фінансово-правові норми, що містяться у законах, указах Президента України, постановах та розпорядженнях Кабінету Міністрів України, приймаються на їх підставі і направлені на їх виконання.

Відомчі акти підлягають обов'язковій державній реєстрації, яка здійснюється Міністерством юстиції, відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 року № 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади», Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731. На державну реєстрацію подаються постанови, накази, інструкції державних органів та міністерств, що містять правові норми, встановлюють правила поведінки, розраховані на невизначене коло осіб, підприємств, установ, організацій і неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії та характеру відомостей, що в них містяться.⁹⁶

⁹⁵ Про Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України: Затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 року № 179/96 // Урядовий кур'єр. - 1996. - 28 березня

— 123 —

 

Відомчі нормативні акти вступають у дію через 10 днів після їх державної реєстрації, якщо в них не передбачено інший термін, але не раніше їх офіційного оприлюднення.

Відомчі акти головним чином містять норми, які розвивають, конкретизують та доповнюють правові приписи законів України та постанов Кабінету Міністрів України, вони є актами спеціальної компетенції, хоч інколи мають міжгалузевий і навіть загальний характер.

Форма відомчих нормативно-правових актів різноманітна: накази, постанови, інструкції, розпорядження, вказівки органів виконавчої влади (міністерств, відомств) тощо. Специфіка кожного виду нормативно-правового акта зумовлена особливостями його змісту та порядку прийняття.

Такі акти можна поділити на чотири групи:

1) акти міністерств і відомств, які здійснюють фінансову діяльність у зв'язку з виконанням своїх основних функцій і завдань (наприклад, наказ Міністерства транспорту України від 9 червня 2003 року № 429 «Про встановлення знижки з цільових портових зборів», наказ Міністерства юстиції України від 18 лютого 2003 року № 13/5 «Про затвердження Інструкції про порядок обліку депозитних операцій у державних нотаріаль­них конторах та в приватних нотаріусів», наказ Міністерства праці та соціальної політики України від 18 грудня 2000 року № 339 «Про затвердження Інструкції про порядок обчислення і сплати внесків на загально-обов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття та обліку їх надходження до Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття»);

2) акти міністерств і відомств, для яких фінансова діяльність є основною (Міністерства фінансів України, Національного банку України, Державної податкової адміністрації України, Державного казначейства України), наприклад, наказ Міністерства фінансів України від ЗО травня 2003 року № 384 «Про порядок закупівлі послуг, пов'язаних із здійсненням державних зовнішніх запозичень, обслуговуванням і погашенням державного боргу», постанова Правління Національного банку України від 9 лютого 2005 року № 32 «Про встановлення граничної суми готівкового розрахунку», наказ Державної податкової адміністрації України від 11

— 124 —

червня 2003 року № 290 «Про затвердження Інструкції про порядок нарахування та погашення пені за платежами, що контролюються органами державної податкової служби», наказ Державного казначейства України від 10 грудня 2002 року № 226 «Про затвердження «Порядку повернення платникам помилково та (або) надміру сплачених податків, зборів (обов'язкових платежів)» тощо);

3) спільні акти міністерств і відомств, які здійснюють фінансову діяльність у зв'язку з виконанням своїх основних функцій і завдань, та тих, для яких фінансова діяльність є основною (наприклад, спільний наказ Міністерства аграрної політики України, Міністерства фінансів України від 8 вересня 2003 року № 337/534 «Про затвердження Порядку використання коштів Державного бюджету України на фінансування заходів з підготовки насіння та вирощування озимої пшениці за нетрадіційними технологіями», спільний наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Державної податкової адміністрації України, Міністерства праці та соціальної політики України, Державного комітету України по геології і використанню надр від 7 квітня 1999 року № 79/187/51/57 «Про затвердження Методики розрахунку платежів за користування надрами для видобування урану, сировини ювелірної (дорогоцінне каміння), крім бурштину, ювелірновиробної (напівдорогоцінне каміння), виробної (виробне каміння) та облицювальних матеріалів», спільний наказ Міністерства юстиції України, Державної податкової адміністрації України від 7 лютого 2003 року № 9/5/59 «Про реєстрацію податкових застав нерухомого майна» тощо);

4) спільні акти міністерств і відомств, для яких фінансова діяльність є основною (наприклад, наказ Головного контрольно-ревізійного управління України та Державного казначейства України від 11 червня 2002 року № 141/105 «Про затвердження Порядку надання інформації про обсяги коштів державного та місцевих бюджетів, що виділялись головним розпорядникам бюджетних коштів та установам, організаціям і підприємствам», наказ Державної податкової адміністрації України, Міністерства фінансів України, Державного казна­чейства України від 3 лютого 2005 року №58/78/22 «Про

— 125 —

 

затвердження Порядку взаємодії органів державної податкової служби України, Міністерства фінансів України, фінансових органів та органів Державного казначейства України в процесі повернення помилково та (або) надміру сплачених податків, зборів (обов'язкових платежів) платникам податків», наказ Державної податкової адміністрації України та Державної митної служби України від 29 липня 2004 року № 439/551 «Про затвердження Порядку взаємодії митних і податкових органів при організації та проведенні спільних планових і позапланових перевірок суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності», наказ Головного контрольно-ревізійного управління України і Державної податкової адміністрації України від 13 вересня 2004 року № 252/531 «Про затвердження Порядку погодження органами державної контрольно-ревізійної служби з органами державної податкової служби планів-графіків проведення перевірок суб'єктів підприємницької діяльності» тощо). Відповідно до Указу Президента України «Про заходи щодо вдос­коналення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» від 9 лютого 1999 року № 145/99 запроваджено єдину систему планування, координації та контролю за нормотворчою діяльністю органів виконав­чої влади. Ним передбачено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади подають щорічно до 1 січня до Міністерства юстиції України звіти про стан нормотворчої діяльності. В Указі вказано на необхідність розроблення і прийняття нормативних актів України, які за своєю суттю повинні відповідати законодавству Європейського Союзу.⁹⁷

У зв'язку з розвитком органів місцевого самоврядування в Україні активізувалася їх нормотворча діяльність у сфері фінансів. Важливою складовою частиною системи джерел фінансового права є постанови і рішення В ерховної Ради України та Ради Міністрів Автономної Ре спуб-ліки Крим, розпорядження глав місцевих адміністрацій, акти місцевих рад, виконавчих комітетів та керівників їх управлінь і відділів щодо питань бюджетного процесу, місцевих податків та зборів, здійснення місцевих запозичень, функціонування місцевих валютних фондів. Вони містять фінансово-правові норми та регулюють фінансову діяльність певного адміністративно-територіального утворення.

⁹⁷ Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади: Указ Президента України від 9 лютого 1999 р. №145/99 // Офіційний вісник України. - 1999. - № 6. - 26 лютого.

— 126 —

Підзаконні нормативні акти представницьких органів місцевого самоврядування (Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільсь­ких, селищних, міських, районних у містах, районних і обласних рад), що видаються в межах їх компетенції та містять фінансово-правові норми, є обов'язковими для виконання на відповідній території. Вони належать до регіональних джерел фінансового права і включають:

- Конституцію Автономної Республіки Крим;

- постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

- рішення органів місцевого самоврядування (сільських, селищ­них, міських, районних у містах, районних і обласних рад);

- нормативні накази керівників і управлінь виконавчих комітетів місцевих рад.

Конституція Автономної Республіки Крим містить норми про фі­нансову діяльність в Автономній Республіці Крим та повноваження органів під час її здійснення.

Відповідно до ст. 4 Конституції Автономної республіки Крим⁹⁸ її норми мають пряму дію.

Ст. 27 Конституції Автономної Республіки Крим визначено, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим з питань, що мають нор­мативно-правовий характер, приймає постанови, а з питань, організа­ційно-розпорядчого характеру - рішення. Такі нормативно-правові акти є обов'язковими для виконання на цій території та не повинні суперечити Конституції Автономної Республіки Крим. Інакше вони не мають юридичної сили і можуть бути оскаржені до суду особами, права та інтереси яких порушені, та визнані судом недійсними, якщо інше не встановлено законом України.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим має право скасувати свої акти повністю або частково.

До підзаконних нормативних актів належать також постанови, рішення і розпорядження Ради Міністрів Автономної Республіки Крим та акти (розпорядження) місцевих виконавчих органів влади. Вони також містять фінансово-правові норми, а тому є джерелами фінансового права.

Рада Міністрів Автономної Республіки Крим в межах своєї компе­тенції:

⁹⁸ Конституція Автономної Республіки Крим: Прийнята на другій сесії Верхо­вної Ради Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 року // Сборник нормативно-правовьіх актов Автономной Республики Крим. - 1998. - № 12. - Ст. 1008.

— 127 —

 

 

- видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові для виконання на всій території республіки;

- має право скасувати акти міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим, інших підвідомчих її органів, а з питань виконання державних функцій і повноважень - також акти місцевих державних адміністрацій, якщо вони прийняті з порушенням Конституції України, законів України, актів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України.

Рада Міністрів Автономної Республіки Крим має право скасувати свої акти повністю або частково, крім того, такі акти можуть скасовува­тися Президентом України.

Підзаконним нормативним актам органів місцевого самоврядуван­ня як джерелам фінансового права властиві такі особливості:

- мають територіальну обмеженість;

- характеризуються самостійністю в прийнятті рішень, які стосуються затвердження та виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів;

- є обов'язковими для виконання для розміщених на відповідній території підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчого підпорядкування, а також для посадових осіб і громадян цієї території;

- рішення органів місцевого самоврядування (сільських, селищ­них, міських, районних у містах, районних і обласних рад) набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення (якщо не встановлено пізніший термін у самому акті).

Нормативно-правові акти, які стосуються прав та свобод людини і громадянина, встановлюють їх обов'язки, набирють чинності після оприлюднення їх в установленому порядку.

Прийняття рішеннь про відповідність Конституції Автономної Республіки Крим, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України здійснюється відповідно до Конституції України Конституційним Судом України.

З мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України може призупинити дію цих нормативно-правових актів з одночасним зверненням до Конституційного Суду України відносно їх конституційності.

— 128 —

 

 

Дія актів органів місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим з питань виконання делегованих їм повноважень у разі, коли вони суперечать Конституції України та законам України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правовим актам Автономної Республіки Крим, може призупинятися відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим (акти представницьких органів), Радою Міністрів Автономної Республіки Крим (акти виконавчих органів) з одночасним зверненням до суду.

Основне призначення локальних нормативних актів, що видаються підприємствами, установами, організаціями, як джерел фінансового права - конкретизувати законодавчі приписи відповідно до умов конкретного колективу з метою регулювання фінансової діяльності. До них належать нормативний наказ, інструкція адміністрації, статут, положення. Локальні нормативні акти реєструються місцевими органами державної виконавчої влади.

Локальна норма у фінансовому праві України - правило загально­обов'язкової поведінки, санкціоноване державою та прийняте у встановленому законом порядку безпосередньо на підприємствах, в установах, організаціях і яке діє в їх межах.

Локальні фінансово-правові норми, що приймаються на рівні підприємства, установи, організації, є складовою частиною системи фінансового права. Вони повинні бути внутрішньо погодженими з більш загальними правовими нормами, які посідають провідне, визначальне місце в ієрархії правових норм.

Ознаками локальних фінансово-правових норм є такі:

- обмежена сфера дії в просторі та часі;

- обмежене коло суб'єктів;

- спеціальна процедура прийняття;

- максимальна конкретизація загальних правових норм. Здійснення локальної нормотворчості відбувається за таких умов:

локальна норма повинна бути прийнята в попередньо встановленому централізованому порядку; необхідна наявність загальної норми, яка надає право локальної нормотворчості.