Правові форми фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування

Фінансова діяльність держави, органів місцевого самоврядування здійснюється у різноманітних формах, які за своїм характером можуть бути правовими і неиравовими.

Правові форми фінансової діяльності виражаються у прийнятті правових актів у зв'язку зі встановленням чи застосуванням норм права.

Змістом неправових форм фінансової діяльності є: проведення нарад в апараті фінансово-кредитних органів; проведення засідань комітетів з питань бюджету та фінансів представницьких органів влади; роз'яснення фінансового законодавства; фінансово-економічний аналіз; підготовка матеріалів до фінансового планування, прогнозування та звітності тощо. Вони створюють передумови для здійснення правових форм фінансової діяльності.

Здійснюючи фінансову діяльність, державні органи, органи місце­вого самоврядування у межах своєї компетенції приймають фінансово-правові акти, в яких виражаються правові форми такої діяльності.

Фінансово-правові акти - це прийняті в установленій формі рі­шення державних органів, органів місцевого самоврядування з питань фінансової діяльності, що належать до їх компетенції.

Фінансово-правові акти класифікують: за юридичними властивос­тями; за юридичною природою; за органами, що їх видали, тощо.

За юридичними властивостями фінансово-правові акти поділяють на:

а) нормативні - акти, які регулюють групу однорідних фінансових відносин і містять загальні правила поведінки їх учасників; стосуються широкого кола осіб; розраховані на тривалий час і неодноразове використання;

— 36 —

 

б) індивідуальні - акти, які регулюють один який-нсбудь конкретний випадок; стосуються точно визначених учасників фінансових відносин; зумовлюють виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин. Індивідуальний фінансово-правовий акт розрахований на одноразове застосування; стосується конкретної особи; видається з конкретного питання.

За юридичною природою серед фінансово-правових актів виділяють:

а) законодавчі - закони, що приймаються представницьким орга­ном державної влади;

б) підзаконні - акти інших державних органів, органів місцевого самоврядування, що базуються на законах та прийняті на виконання законів у визначених формах (укази, постанови, накази тощо).

Залежно від суб'єктів нормотворчості розрізняють такі фінансово-правові акти:

а) закони і постанови Верховної Ради України;

б) укази та розпорядження Президента України;

в) постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;

г) накази, інструкції, розпорядження, положення, вказівки керів­ників міністерств та відомств;

ґ) постанови і рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

д) постанови, рішення та розпорядження Ради Міністрів Автономної Республіки Крим;

е) розпорядження глав місцевих (обласних і районних) державних адміністрацій;

є) рішення та постанови місцевих рад та їх виконавчих комітетів; накази керівників їх управлінь та відділів;

ж) накази, статути, положення та інструкції адміністрацій підпри­ємств, установ, організацій.

Серед фінансово-правових актів виділяють велику групу фінансово-планових актів - актів, що приймаються у процесі фінансової діяльності держави, органів місцевого самоврядування і які є планами з мобілізації, розподілу та використання фінансових ресурсів на визначений період.

До фінансово-планових актів належать:

— 37 —

 

а) основний фінансовий план держави - Державний бюджет України, а також місцеві бюджети;

б) бюджети державних цільових позабюджетних фондів;

в) кошторис доходів та видатків Національного банку України;

г) фінансові плани страхових організацій;

ґ) фінансові плани підприємств та об'єднань;

д) кошториси бюджетних установ тощо.

Значення фінансово-планових актів полягає в тому, що за їх допо­могою державні органи та органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень регулюють суспільні відносини у сфері акумуляції, розподілу та використання фінансових ресурсів, проведення контролю за їх використанням, за виконанням фінансових планів, фінансових зобов'язань перед державою, органами місцевого самоврядування.

Фінансова діяльність держави, органів місцевого самоврядування базується на фінансовій політиці.

Фінансова політика - це сукупність заходів, які здійснюють держава, органи місцевого самоврядування у сфері управління публічними фінансами¹³ та їх використання для здійснення своїх завдань і функцій з метою впливу на стан фінансової системи України. Фінансову політику здійснюють державні органи, органи місцевого самоврядування, суб'єкти господарювання. Відповідно, виділяють державну, місцеву фінансову політику та фінансову політику підприємства, установи, організації, її об'єктом виступає сфера фінансів, яка охоплює рух фінансових активів та зобов'язань. Мета фінансової політики залежить від рівня її проведення. Зокрема, головною метою державної фінансової політики є забезпечення стабільного фінансового розвитку країни. Вона спрямована на збалансоване й ефективне управління публічними фінансовими ресурсами.

За змістом фінансова політика передбачає:

- постановку завдань діяльності, визначення її перспективних цілей та цілей, які повинні бути досягнуті у цей час;

- вироблення методів, засобів та форм фінансової діяльності, за допомогою яких можна оптимально досягти поставлених цілей.

Фінансова політика, яку реалізують держава, органи місцевого самоврядування, визначає зміст і завдання їх фінансової діяльності,

¹³ Рукавишникова Й. В. К вопросу об особенностях метода финансового права // Государство й право. - 2004. - № 4. - С. 36.

— 38 —

 

оскільки є не чим іншим як сферою публічної діяльності зазначених суб'єктів у цій сфері з метою планомірної мобілізації, розподілу та використання централізованих та децентралізованих фондів коштів. Вона здійснюється відповідно до принципів, функцій, методів фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування.

Ознаками фінансової політики є її імперативний (владний), вольо­вий, перспективний, цілеспрямований характер та результативність. Імперативний (владний) характер фінансової політики виявляється у визначенні державою та уповноваженими нею органами її змісту, форм та методів здійснення. Вольовий характер означає, що у процесі реалізації фінансової політики держава та уповноважені нею органи пізнають, переосмислюють й оці-нюють усі процеси, які відбуваються у фінансовій сфері, та приймають відповідні рішення. Оскільки фінансова політика виражає не лише іс-нуючі фінансові відносини, а й прогресивні тенденції розвитку таких відносин, то вона має перспективний характер. Цілеспрямованість фі-нансової політики означає, що вона включає найбільш важливі аспекти фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування. Ознакою фінансової політики є її результативність, тобто досягнення конкретних цілей та конкретних підсумків.

Основними інструментами, за допомогою яких реалізуються будь-які напрями державної політики у цій сфері, є правові механізми та способи.

Різновидами фінансової політики є бюджетна, податкова, кредит­на, банківська, валютна, митна політика.

Основним напрямом як фінансової політики взагалі, так і її окремих складових, є забезпечення фінансової безпеки. У ст. 7 Закону України «Про основи національної безпеки України» однією із загроз національним інтересам і національ-ній безпеці України в економічній сфері названо нестабільність у правовому регулюванні відносин у сфері економіки, в тому числі фінансової (фіскальної) політики держави.¹⁴

Існує два рівні фінансової політики щодо забезпечення фінансової безпеки: міжнародний та національний. Перший передбачає систему узгоджених дій усіх зацікавлених держав для захисту їх спільних фінансових інтересів, а другий - комплекс організаційно-правових

¹⁴ Про основи національної безпеки України: Закон України від 19 червня 2003 року № 964-ІУ // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 39. - Ст. 351.

 

заходів усередині держави для запобігання негативному впливу факторів, які загрожують фінансовій безпеці окремої держави.

Предмет діяльності держави щодо забезпечення фінансової безпе­ки складає коло суспільних відносин щодо: оцінки та прогнозування ситуації у фінансовій сфері; відстежування тенденцій виникнення факторів, які викликають загрозу для фінансової безпеки держави та їх урахування при формуванні фінансової політики держави; визначення й аналізу факторів, які підривають стабільність фінансової системи держави у коротко- та довгостроковій перспективі тощо.

Для оцінки та прогнозування ситуації у сфері фінансової діяльності держави, органів місцевого самоврядування на державному рівні розро­бляють стратегію фінансової безпеки - систему конкретних заходів, методів та механізмів, за допомогою яких: визначаються критерії та параметри стану фінансової системи держави, які відповідають вимогам фінансової безпеки і забезпечують захист життєво важливих фінансових інтересів особи, суспільства та держави; виробляється механізм забезпечення фінансової безпеки країни, захисту її життєво важливих інтересів на основі застосування органами усіх гілок влади - правових, економічних та адміністративних заходів впливу; виявляються внутрішні та зовнішні загрози фінансовій безпеці, дається їм аналіз та проводяться заходи з метою запобігання, подолання або виключення їх негативного впливу в майбутньому.

Важливе місце у стратегії фінансової безпеки займає відстежуван­ня її внутрішніх та зовнішніх загроз - сукупності умов і факторів, які створюють небезпеку життєво важливим фінансовим інтересам особи, суспільства та держави. Загрози розмежовують за певними критеріями у такі групи:

1) за напрямами впливу на фінансову діяльність держави:

а) внутрішні загрози фінансовій безпеці — сукупність умов і факторів усередині держави, що створюють небезпеку життєво важливим фінансовим інтересам особи, сус­пільства та держави (наприклад, незбалансованість та низька ефективність державних фінансів, відсутність жорсткого контролю за використанням державних фінансів, наявність недоліків у функціонуванні бюджетної системи, фіскальна спрямованість бюджетної політики, неефективний розподіл фінансових ресурсів держави, недосконала податкова та митна системи держави, масове приховування доходів і ухилення від сплати податків,

— 40 —

неефективне бюджетне, податкове, банківське та митне законодавство і його неузгодженість із законодавством Євросоюзу, низька правова, фінансова та договірна дисципліна, криміналізація економіки, зростання корупції та організованої злочинності, її проникнення в основні галузі фінансової діяльності внаслідок послаблення системи державного фінансового контролю тощо); б) зовнішні загрози фінансовій безпеці - сукупність умов і факторів у взаємовідносинах України з іншими державами, міжнародними організаціями та світовою спільнотою в цілому, що створюють небезпеку життєво важливим фінансовим інтересам особи, суспільства та держави. До них належать, зокрема, такі: високий рівень зовнішнього боргу та боргова залежність держави; незбалансованість валютного ринку держави; недостатній експортний та валютний контроль з боку держави; неповернення валютних коштів в Україну, які незаконно зберігаються за її межами; незаконне переміщення коштів за кордон; 2) за сферою фінансової діяльності:

а) загрози фінансовій безпеці у бюджетній сфері: наявність помилок у бюджетній політиці держави, зокрема, її суто фіскальна спрямованість; нецільове та незаконне використання бюджетних коштів; недосконалий механізм формування доходноїтавидатковоїчастин бюджетів; значна частка дотацій та субсидій у бюджетному регулюванні; відсутність дієвого та ефективного механізму контролю за використанням бюджетних коштів; недосконале бюджетне законодавство тощо;

б) загрози фінансовій безпеці у податковій сфері: неефективна податкова система держави; існування великої кількості податків; ускладнена процедура оподаткування; слабка система захисту платників податків; масове приховування доходів і ухилення від сплати податків; неефективне податкове законодавство тощо;

в) загрози фінансовій безпеці у кредитно-банківській діяльності та сфері грошового обігу: недоліки чинного банківського законодавства; слабкий захист банківських телекомунікацій від несанкціонованого введення в обіг фіктивних та підроблених банківських документів; ви-

— 41 —

 

користання для операцій із незаконного переведення коштів у готівку банківських цінних паперів (векселі, ощадні сертифікати тощо); поширення обсягів позабанківського грошового обігу; несвоєчасні та малоефективні заходи щодо захисту інтересів вкладників банків; використання в якості забезпечення кредиту юридично або фактично відсутнього заставного майна; отримання обманним шляхом гарантій (поручительств) під «безнадійні» кредити; використання кредитів не за прямим (цільовим) призначенням; порушення умов кредитування та строків повернення кредиту; слабка роль Національного банку України по нагляду за діяльністю банків; приховування деякими банківськими установами (за винагороду) фактів легалізації коштів тощо;

г) загрози фінансовій безпеці у сфері валютного регулювання: незаконне переміщення за кордон валюти та її використання для фінансування незаконних фінансових операцій; незаконний переказ за кордон безготівкових коштів шляхом використання системи міжбанківських міжнародних розрахунків; невиконання державними органами повною мірою функцій валютного контролю; занижений курс гривні відносно вільноконвертованих іноземних валют; випадки ухилення деяких інофірм від реєстрації в податкових органах та відкриття рахунків; недосконалий рівень взаємодії правоохоронних органів України і відповідних міжнародних організацій щодо попередження та виявлення правопорушень у сфері валютного регулювання тощо.

При формуванні фінансової політики держави необхідно відстежу-вати та враховувати у комплексі як внутрішні і зовнішні, так і загрози безпеці держави за сферами фінансової діяльності, які у сукупності підривають стабільність її фінансової системи.

За основний критерій фінансової безпеки приймають досягнення стійкого, динамічного і ефективного розвитку економіки з першочерго­вим розв'язанням завдань підвищення рівня життя населення.¹⁵ Цей узагальнений критерій конкретизують через такі показники як: обсяг

¹⁵ Барановський О. Визначення показників фінансової безпеки // Економіка. Фінанси. Право. - 1999. - № 8. - С. 14.

— 42 —

 

внутрішнього валового продукту; дефіцит бюджету; державний внутрішній та зовнішній борг; рівень життя; темпи інфляції; рівень безробіття; рівень заробітної плати тощо.

Відповідно до Указу Президента України від 7 травня 2001 р. № 294/2001 при Раді національної безпеки і оборони України створено Міжвідомчу комісію з питань фінансової безпеки і оборони. Основними завданнями Комісії є: внесення пропозицій щодо комплексного розв'язання проблем забезпечення фінансової безпеки України; виявлення та оцінка загроз фінансовій безпеці України, тенденцій їх виникнення при формуванні фінансової та грошово-кредитної політики держави; вивчення стану державного регулювання фінансових ринків, тенденцій їх розвитку та внесення пропозицій і рекомендацій щодо поліпшення ситуації у цій сфері; аналіз діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо додержання ними інтересів національної безпеки у фінансовій та грошово-кредитній сферах, внесення відповідних пропозицій і рекомендацій; вивчення та внесення пропозицій щодо використання досвіду розвинутих країн із забезпечення фінансової безпеки та подолання тіньової економіки.¹⁶

Питання для самоконтролю

1. Які ознаки властиві фінансовій діяльності держави, органів місцевого самоврядування?

2. Що виступає об 'єктом фінансової діяльності?

3. Якими чинниками обумовлено існування фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування?

4. На які групи поділяють принципи фінансової діяльності?

5. Визначте зміст загальних принципів фінансової діяльності.

6. Які принципи фінансової діяльності відносять до галузевих та спеціальних?

7. Визначте зміст принципу фінансової безпеки держави.

¹⁶ Питання Міжвідомчої комісії з питань фінансової безпеки і оборони: Указ Президента України від 7 травня 2001 року № 294/2001 // Офіційний вісник України.

-2001.-№20.-Ст. 833.

— 43

 

8. Якими чинниками обумовлений вибір методів фінансової діяльності?

9. За допомогою яких методів здійснюється фінансова діяльність держави, органів місцевого самоврядування?

10. У чому полягає відмінність між обов'язковими і добровільнимиметодами формування фондів коштів?

11. Якіметоди використовують держава, органи місцевого самоврядування під час розподілу (перерозподілу) та використання фондів коштів?

12. Назвіть функції фінансової діяльності держави, органів місцевого самоврядування.

13. Визначте зміст правових і неправових форм фінансової діяльності.

14. Що таке фінансово-правові акти та на які групи їх поділяють?

15. Які акти відносять до фінансово-планових?

16. Що таке фінансова політика?

17. Визначте зміст фінансової політики.

18. Назвіть ознаки фінансової політики.

19. Обґрунтуйте, чому забезпечення фінансової безпеки держави вважають основним напрямом фінансової політики?

20. Назвіть сукупність внутрішніх та зовнішніх загроз фінансовій безпеці.

21. Які існують загрози фінансовій безпеці у бюджетній, податковій сферах?

22. Визначте фактори, які негативно впливають на кредитно-банківську діяльність, сферу грошового обігу та підривають стабільність фінансової системи України у сфері валютного регулювання?

23. З якою метою було утворено Міжвідомчу комісію з питань фінансової безпеки і оборони?

Додаткова література:

1. Ашмарина Е. М. Финансовая деятельность современного государства // Государство й право. - 2004. - № 3. - С. 85-90.

2. Барановський О. І. Фінансова безпека держави // Фінанси України. — 1996. -№ Ц.-С. 19-24.

3. Дмитренко Е. С. Загрози фінансовій безпеці держави: юридичний зміст та правовий аналіз // Вісник прокуратури. - 2003. - № 1. - С. 57-59.

— 44 —

4. Дмитренко Е. С. Фінансова безпека держави потребує нормативно-правового врегулювання // Віче. - 2003. - № 10. - С. 53-55.

5. Дмитренко Е. С. Фінансове право України. Практикум: Навчально-методичний посібник. - К.: Атіка, 2004. - С. 11-14.

6. Дмитренко 3. С. Теория финансовой безопасности как состав-ная финансово-правовой доктрини государства / Сборник научньїх трудов й сообщений по материалам Международной научно-практической конференции «Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства» (22-24 вересня 2003 року, ЧДУ, Чернівці,). Випуск 1. -ЧерновцьІ: «Рута», 2003. - С. 53.-56.

7. Карасева М. В. Финансовая деятельность государства - осново-полагающая категория финансово-правовой науки // Государство й право. - 1996. - № 11. - С. 75-84.

8. Нечай А. Фінансова діяльність держави та фінансове право в сучасний період // Право України. - 2000. - № 1. - С. 54-59.

9. Пацурківський П.С. Поняття фінансової діяльності держави / Матеріали Міжнародної наукової конференції «Проблеми фінансового права».

- Чернівці, 1996. - Випуск II. - С. З-12.

10. Пацурківський П. С. Правові засади фінансової діяльності держави: проблеми методології. - Чернівці: Вид-во ЧДУ, 1997. - 244 с.

11. Петрова Г. В. Современньїе проблеми развития теории й практики правового регулирования налогообложения й финансовой деятельности государства // Журнал российского права. - 2002. - № 8. - С. 22-26.

12. Чебан В. Н. Правові форми фінансової діяльності / Матеріали Міжнародної наукової конференції «Проблеми фінансового права».

- Чернівці, 1996. - Випуск II. - С. 60-68.

 

 

Глава 3.