Механизм защиты прав человека в рамках ОБСЕ

 

Трактовка концепции прав человека в документах СБСЕ/ОБСЕ

 

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) – региональная межправительственная организация, включающая 55 государств, преимущественно европейских, а также США, Канаду (Республика Беларусь входит в ОБСЕ с 1992 г.). ОБСЕ была создана путем преобразования СБСЕ (Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе) в ОБСЕ на Будапештском совещании глав государств и правительств стран–участниц СБСЕ в 1994 г.

Такой нетрадиционный метод создания ОБСЕ обусловлен тем, что основные направления ее деятельности, в том числе и в области прав человека, а также организационная структура и контрольный механизм сформировались в процессе периодически проводимых Совещаний по безопасности и сотрудничеству в Европе и закреплялись в Итоговых документах этих совещаний. Первым Совещанием, положившим начало непрерывному переговорному процессу между европейскими странами, СССР, США и Канадой по развитию сотрудничества в области обеспечения безопасности, а также по экономическим и гуманитарным вопросам, было состоявшееся в июне–августе 1975 г. Хельсинкское Совещание глав государств и правительств, которое завершилось подписанием Хельсинкского заключительного акта.19 Данный документ рассматривается как учредительный акт будущей международной организации ОБСЕ. Хельсинкский заключительный акт определил принципы и основные направления сотрудничества государств–участников Совещания, которые в настоящее время сохранили свое значение, как цели и принципы ОБСЕ. В Хельсинкском заключительном акте не только подтверждались общепризнанные принципы международного права, закрепленные в Уставе ООН, но и провозглашались новые, в частности, уважение прав и свобод человека, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений.20

В качестве одной из целей СБСЕ устанавливалось содействие соблюдению прав человека, экономическому и социальному прогрессу и благосостоянию всех народов. В последующих документах СБСЕ, в частности, в Венском итоговом документе СБСЕ, принятом в 1989 г., деятельность СБСЕ в области защиты прав человека получила название «человеческого измерения», включающего все обязательства, взятые «по Заключительному акту и другим документам СБСЕ относительно уважения всех прав человека и основных свобод, контактов между людьми и других, связанных с этим вопросов гуманитарного права».21 В указанном документе были закреплены первые формы контрольных процедур (обмен информацией, ответ на запрос об информации и на представления, сделанные другими государствами–участниками СБСЕ) и намечено проведение конференций по человеческому измерению: в Копенгагене в 1990 г., Москве в 1991 г. и Совещания на высшем уровне в Хельсинки в 1992 г., которые должны были конкретизировать и развить контрольные процедуры. Состоявшиеся конференции по человеческому измерению и принятые ими Итоговые документы относятся к категории особо важных, «эпохальных» для деятельности СБСЕ, поскольку они не только закрепили и организационно оформили контрольные механизмы СБСЕ/ОБСЕ, но и внесли весьма значимый вклад в развитие концепции по правам человека.

В документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению 1990 г. провозглашалось, что защита и поощрение прав и свобод человека и их признание «является основой свободы, справедливости и мира». Также утверждалось, что только плюралистическая демократия и правовое государство могут обеспечить уважение всех прав и свобод человека, и определялись принципы, на которых должен основываться механизм правового государства.

Впервые провозглашался приоритет международных стандартов в области прав человека, что вытекало из признания обязанности государств свободно выбирать и развивать свои политические, экономические и культурные системы в соответствии с международными стандартами в области прав человека и обеспечивать, «чтобы их законы, … практика и политика сообразовывались с их обязательствами по международному праву и были гармонизированы с положениями Декларации принципов и других обязательств по СБСЕ» (п. 4).22

С целью выполнения обязательств по человеческому измерению СБСЕ в качестве форм контроля предлагалось введение института наблюдателей за ходом национальных выборов от государств–членов СБСЕ, в объеме, допускаемом законом (п. 8), а также наблюдателей от государств–участников и представителей неправительственных организаций на судебных процессах, как это предусматривается в национальном законодательстве и международном праве (п. 12).

В Документе Московского совещания Конференции по человеческому измерению 1991 г. был установлен новый статус прав человека, получивший в дальнейшем признание международного сообщества. Было заявлено, что права человека «носят международный характер, поскольку соблюдение прав и свобод, составляет одну из основ международного порядка и являются вопросами, представляющими непосредственный и законный интерес для всех государств–участников и не относятся к числу исключительно внутренних дел соответствующего государства».23

Придав правам и свободам человека характер международных обязательств, Московский документ с целью обеспечения их уважения и соблюдения детально регламентировал процедуры контроля за их применением государствами–участниками СБСЕ, получившие в дальнейшем название «Московский механизм».

В Хельсинкском документе «Вызов времени перемен», принятом на встрече глав государств и правительств государств–участников СБСЕ в 1992 г., в качестве общих ценностей были объявлены: уважение прав и свобод, в том числе прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, демократия и верховенство закона, экономическая свобода, социальная справедливость и ответственное отношение к окружающей среде. Причем они трактовались как обязательства государств друг перед другом и правительств перед своим народом, что обусловило специфику контрольного механизма, создаваемого в рамках СБСЕ.24 Также в документе были определены организационная структура и специальные контрольные органы: Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) и Верховный комиссар по делам национальных меньшинств, с подробной регламентацией их компетенции. Позднее в решениях Римской встречи Совета министров иностранных государств–участников СБСЕ (1993 г.) была конкретизирована компетенция БДИПЧ и внесены изменения в порядок формирования и деятельности структур, предусмотренных Московским механизмом.25

В качестве завершающего этапа в создании структурных подразделений СБСЕ и его окончательной трансформации в региональную международную межправительственную организацию следует рассматривать Будапештское совещание глав государств и правительств–участников СБСЕ. В Итоговом документе «На пути к подлинному партнерству в новую эпоху» от 6 декабря 1994 г. было заявлено, что СБСЕ будет именоваться Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), данное название будет использоваться во всех документах начиная с 1 января 1995 г. (п. 14). Подчеркивалась преемственность целей и функций СБСЕ с новой международной организацией ОБСЕ, «которые будут заключаться, в частности, в том, чтобы развивать и далее деятельность СБСЕ в сфере прав человека, а также в других областях человеческого измерения» (п. 11).26 В документе была окончательно определена структура ОБСЕ.

Таким образом, почти двадцатилетний переговорный процесс по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе, а также уважения и соблюдения прав и свобод человека обрел постоянную организационную структуру с конкретными функциями в рамках европейской региональной международной организации ОБСЕ.

 

Контрольный механизм ОБСЕ

 

Контрольный механизм ОБСЕ включает органы ОБСЕ общей компетенции, структурные подразделения (институты) и контрольные процедуры.

Руководящие органы ОБСЕ

К органам ОБСЕ общей компетенции относятся: Совет министров, Руководящий совет, Постоянный совет, Действующий председатель, Генеральный секретарь и Парламентская Ассамблея.

Согласно Будапештскому документу 1994 г., Совет министров является «центральным, руководящим органом, рассматривающим все вопросы, связанные с военно–политическим, экономическим, экологическим и гуманитарным направлениями деятельности ОБСЕ, и принимающим по ним решения». Он формируется из министров иностранных дел государств–членов ОБСЕ. Вопросы, связанные с человеческим измерением, обязательно входят в повестку дня сессий Совета министров, что можно проиллюстрировать на примере его сессий, происходивших в 2002 и 2004 гг. В частности, на сессиях Совета министров рассматривались вопросы, касающиеся борьбы с терроризмом, торговли людьми, коррупции, а также недопустимость дискриминации по религиозным и другим мотивам. Были приняты специальные документы – Хартия и Декларация, содержащие обязательства государств–участников ОБСЕ. Так, в Хартии о предупреждении терроризма и борьбе с ним государства–участники подтвердили обязательство принимать необходимые меры для защиты от террористических актов прав человека и основных свобод, особенно права на жизнь каждого, кто находится под их юрисдикцией. В Декларации торговля людьми была квалифицирована как современная форма рабства, представляющая самое грубое попрание достоинства и прав человеческой личности.27

Непосредственными контрольными полномочиями обладает Постоянный совет ОБСЕ, функционирующий с 1993 г. В его состав входят представители государств–участников в ранге послов, он возглавляется Представителем Действующего председателя ОБСЕ. В своей практической деятельности Постоянный совет рассматривает все вопросы, входящие в компетенцию ОБСЕ, уделяя большое внимание вопросам, касающимся соблюдения прав и свобод человека. В частности, он фактически контролирует и осуществляет руководство деятельностью специальных контрольных структур ОБСЕ: БДИПЧ, Представителя по свободе средств массовой информации (СМИ), миссий ОБСЕ. Он утверждает мандаты миссий ОБСЕ, рассматривает доклады директора БДИПЧ, Представителя по свободе СМИ, миссий ОБСЕ на своих официальных еженедельных заседаниях. Кроме того, в рамках рабочих и экспертных групп, составляющих аппарат Постоянного совета, разрабатываются условия проведения и тематика семинаров БДИПЧ по человеческому измерению, совещаний по выполнению обязательств по правам человека, практические руководства для проведения выборов.

Широкими полномочиями в области содействия уважению прав и свобод человека обладает Действующий председатель. Хотя должность председателя имеется и в других международных организациях, она нигде не имеет статуса автономного органа и не выполняет столь значительных функций, как в ОБСЕ. В соответствии с Будапештским документом Действующий председатель осуществляет общее руководство оперативной деятельностью ОБСЕ, включая деятельность по предупреждению конфликтов, урегулированию кризисных ситуаций, а также представляет ОБСЕ в отношениях с другими международными организациями. На должность Действующего председателя назначается один из министров иностранных дел государств–участников ОБСЕ, который исполняет свои функции в течение года. Ему помогают последующий и предыдущий председатели ОБСЕ, а также Генеральный секретарь ОБСЕ, являющийся его правой рукой. Основная форма работы Действующего председателя – посещений государств, в которых имеется кризисная ситуация либо проблемы с соблюдением прав человека, и попытка их решения путем диалога и консультаций с правительством соответствующего государства с целью побуждения властей этой страны к сотрудничеству с ОБСЕ.

В частности, министр иностранных дел Нидерландов, став Действующим Председателем на 2003 г., посетил 5 центральноазиатских республик. В ходе посещения Туркменистана он встречался с президентом С. Ниязовым и высказал ряд критических замечаний относительно нарушений прав человека. Итогом этой встречи было выражение заинтересованности туркменистанских властей к продолжению сотрудничества с ОБСЕ. Во время посещения Таджикистана личным представителем Действующего председателя обсуждалась необходимость разработки мер, направленных на обеспечение выезда за рубеж граждан Таджикистана, вопросы, касающиеся введения моратория на применение смертной казни и перспективы ее отмены, ратификации Конвенции ООН против пыток.28

Важную роль в механизме ОБСЕ играет Генеральный секретарь, назначаемый Советом министров сроком на три года. Он является высшим административным должностным лицом ОБСЕ, возглавляя Секретариат, который насчитывает несколько сотен служащих, осуществляющих вспомогательные функции по всем направлениям деятельности ОБСЕ в рамках структурных подразделений Секретариата – центров, департаментов, офисов. Наряду с традиционными функциями Генеральный секретарь обладает рядом специальных полномочий, являясь главным представителем Действующего председателя ОБСЕ. Выступая в этом качестве, он осуществляет общее руководство специальными контрольными структурами ОБСЕ (особенно долгосрочными миссиями на территории государств–членов), контактируя с международными организациями, сотрудничающими с миссиями ОБСЕ, участвуя в разработке совместных проектов, представляя доклады о деятельности БДИПЧ и миссий руководящим органам ОБСЕ, способствуя реализации задач ОБСЕ в сфере человеческого измерения.

Представление о характере контрольных полномочий Генерального секретаря ОБСЕ может дать обзор его деятельности за 2003 г. Так, Генеральный секретарь совместно с Действующим председателем участвовал в ежегодном совещании руководителей миссий ОБСЕ, где они обмениваются опытом и вносят предложения по усилению эффективности своей работы, встречался с региональным директором ПРООН (Программой развития ООН), представительства которой на территории государств – бывших советских республик являются основными партнерами миссий ОБСЕ. В ходе встречи обсуждались вопросы, касающиеся возможности разработки совместных проектов и других форм сотрудничества. Генеральный секретарь также принимал участие в ежегодной трехсторонней встрече между представителями ООН (в лице отделения ООН в Женеве), Совета Европы и ОБСЕ, где обсуждались вопросы борьбы с торговлей людьми и усилением сотрудничества между международными организациями.29

Парламентская Ассамблея как орган ОБСЕ начала свою деятельность в 1991 г. Она включает парламентские делегации государств–членов ОБСЕ (свыше 300 человек) и возглавляется Председателем Парламентской Ассамблеи, избираемым на сессии сроком на год. На сессиях Парламентской Ассамблеи обсуждаются вопросы, которые касаются деятельности ОБСЕ, и ежегодно принимается содержащая рекомендации декларация. Основной формой деятельности Парламентской Ассамблеи являются постоянные контакты с парламентами государств–членов ОБСЕ, которые осуществляются в процессе посещения конкретного государства Председателем Парламентской Ассамблеи и членами парламентских делегаций из разных стран. Во время контактов обсуждаются вопросы, находящиеся в центре внимания ОБСЕ и затрагивающие данную страну. Так, в ходе визита Председателя Парламентской Ассамблеи ОБСЕ и Генерального секретаря Парламентской Ассамблеи в Москву состоялись их встречи с Председателем и депутатами Государственной думы Российской Федерации, руководством министерства иностранных дел и обсуждались вопросы, касающиеся ситуаций в Чечне, Молдове, Центральной Азии, а также будущей роли ОБСЕ в новой Европейской архитектуре.30 Кроме того, Парламентская Ассамблея осуществляет контроль за деятельностью долгосрочных миссий, регулярно посещая страны, где они работают. Так, 24–26 мая 2003 г. делегация Парламентской Ассамблеи, в состав которой входили 7 парламентариев из 5 стран, посетила миссию ОБСЕ в Албании, чтобы ознакомиться с ее работой и положением в стране. В ходе этого посещения парламентарии встречались также с президентом Албании и представителями Европейской комиссии в Албании. Подобные посещения миссий парламентарии ОБСЕ осуществили в Эстонии, Латвии, Украине, Узбекистане, Армении, Грузии, Кыргызстане и Хорватии.31

Таким образом, все руководящие органы ОБСЕ при исполнении своих функций широко используют дипломатические методы: непосредственные контакты, переговоры, обсуждения.

Институты ОБСЕ

К структурным подразделениям ОБСЕ со специальной компетенцией относятся: Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), Верховный комиссар по делам меньшинств, Представитель ОБСЕ по вопросам СМИ и миссии ОБСЕ на местах. Все они отличаются от органов общей компетенции по статусу (занимая подчиненное положение по отношению к первым); по компетенции (осуществляя прямые контрольные функции за соблюдением государствами обязательств СБСЕ по правам человека); по способам осуществления контроля.

Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) является специальным структурным подразделением ОБСЕ, которое включает около 100 служащих, возглавляемых директором в ранге посла, и находится в Варшаве. В Хельсинкском документе 1992 г. бюро было определено главным институтом в области человеческого измерения (ст. 6). Столь высокий статус обусловил специфику его задач, компетенции и форм деятельности, закрепленных в указанном документе и уточнявшихся в дальнейшем в «Решениях Римской встречи Совета министров СБСЕ» 1993 г. и «Будапештском документе встречи на высшем уровне» 1994 г.

В соответствии с Хельсинкским документом 1992 г., БДИПЧ должно «оказывать помощь в наблюдении за соблюдением обязательств в области человеческого измерения» (ст. 6 (5 а)). Осуществляя мониторинговые функции, БДИПЧ использует различные формы и методы в зависимости от того, применяются ли они непосредственно в отношении государств–членов ОБСЕ или выполняются в рамках руководства миссиями экспертов долгосрочного и краткосрочного характера, направляемых и уже действующих на территории государств–членов.

БДИПЧ может служить местом проведения двусторонних встреч государств с целью урегулирования претензий, касающихся несоблюдения обязательств по ОБСЕ, либо каналом для передачи информации и разъяснений одного государства в ответ на запросы других государств. Весьма значима роль БДИПЧ в оказании содействия государствам (особенно бывшим советским республикам и странам юго–восточной Европы) в создании и развитии демократических институтов, что проявляется в подготовке тематики и проведении семинаров по просьбе заинтересованных государств, с привлечением представителей других международных (ООН, Совета Европы), а также неправительственных организаций, занимающихся этими вопросами; в разработке программ и посылке экспертов с целью оказания помощи в выработке и экспертной оценке законодательства, связанного с реализацией прав человека и реформированием деятельности правоохранительных органов; в наблюдении за процессом выборов (начиная с экспертной оценки избирательного кодекса, подготовки пособий для наблюдателей и кончая присутствием группы наблюдателей на избирательных участках с последующей оценкой соответствия избирательных кампаний международным стандартам, закрепленным в документах СБСЕ).

БДИПЧ выполняет функции информационного центра, обладая банком данных относительно экспертов, специализирующихся в области прав человека, кандидатуры которых они получают от государств–участников и неправительственных организаций, занимающихся правозащитной деятельностью.

Выполнению государствами обязательств в области прав человека содействует проведение БДИПЧ ежегодных конференций либо совещаний по обзору практики государств в этой области. На таких конференциях и совещаниях присутствуют не только представители государств–членов ОБСЕ в лице экспертов, но и других европейских международных организаций (Совета Европы, Европейского Союза, Европейского банка реконструкции и развития). В ходе конференций осуществляется обмен опытом и вырабатываются рекомендации, направленные на совершенствование процесса реализации государствами обязательств по СБСЕ.

Важную образовательную функцию выполняют периодически проводимые БДИПЧ семинары, особенно на региональном уровне, тематика которых и время проведения определяются Руководящим Советом или Постоянным Советом. Семинары носят открытый характер с широким привлечением других международных и неправительственных организаций. Проблематика этих семинаров была определена первоначально в Хельсинкском документе 1992 г. и касалась следующих вопросов: проблем меньшинств, миграции, терпимости, свободы средств массовой информации, а также местной демократии [ст. 6 (22)]. С учетом современной ситуации проблематика семинаров дополнена вопросами борьбы с терроризмом и торговлей людьми.

Что касается руководства БДИПЧ миссиями экспертов, то оно проявляется как в подборке персонала миссии с учетом банка данных об экспертах, имеющихся в БДИПЧ, так и в разработке их мандата, а также в предоставлении «информации и рекомендаций на основе накопленных БДИПЧ знаний и опыта» (п. 3 Римских решений 1993 г.).

Кроме того, БДИПЧ контролирует деятельность миссий, проводя оценку докладов, представляемых ими в период конференций и совещаний. Особенно активно в практике БДИПЧ используется такая форма контроля, как наблюдение за выборами. В частности, в 2004 г. было осуществлено наблюдение за выборами в 12 странах, включая Республику Беларусь. В наблюдении приняло участие 3500 наблюдателей от БДИПЧ.32

Однако статус БДИПЧ как института свидетельствует о его подчиненном положении по отношению к органам ОБСЕ. Это закреплено в Будапештском документе 1994 г., который устанавливает, что БДИПЧ «участвует в качестве консультанта в обсуждениях, ведущихся в Руководящем совете, докладывая … им о своей деятельности» [ст. 8 (8)].33

Весьма важную роль в контрольном механизме ОБСЕ играет Верховный комиссар по делам национальных меньшинств.

Эта должность была введена в структуру ОБСЕ Хельсинкским документом 1992 г. Необходимость создания такого структурного подразделения была связана с нарушениями прав национальных меньшинств в конце 1980–х начале 1990–х гг. XX в. на территории бывших советских республик, особенно азиатских, и территории бывшей Югославской Федерации, которые сопровождались вооруженными конфликтами, приведшими к дестабилизации политической ситуации в юго–восточной Европе. Поэтому уже в Копенгагенском документе Конференции по человеческому измерению 1990 г. детальной трактовке прав национальных меньшинств, их полному равенству с другими гражданами в осуществлении «прав человека и основных свобод» при сохранении этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности, был посвящен целый раздел (раздел 4). Особый акцент на международную значимость защиты прав национальных меньшинств и приоритетность международного права в их регламентации был сделан в Докладе Женевского совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств от 19 июля 1991 г. В докладе указывалось, что вопросы национальных меньшинств, а также соблюдение обязательств по международному праву в отношении лиц, принадлежащих к ним, «вызывают законную международную озабоченность» и, следовательно, не являются исключительно внутренним делом соответствующего государства (раздел 2).34 Отсюда следует, что введение должности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств было обусловлено как предшествующей деятельностью СБСЕ в этой области, так и остротой конфликтов, которые возникали в результате нарушения прав национальных меньшинств.

Согласно Хельсинкскому документу 1992 г., Верховный комиссар назначается Советом министров по рекомендации Комитета старших должностных лиц (в настоящее время – по рекомендации Постоянного совета) сроком на три года, с правом продления еще на один срок. Данный пост могут занимать видные международные деятели, обладающие значительным опытом, которые могут гарантировать беспристрастность при осуществлении функций.

Основная задача Верховного комиссара – следить за развитием межэтнических отношений в регионе ОБСЕ, «способствовать предотвращению конфликтов по возможности на раннем этапе» и с этой целью предпринимать в случае необходимости «срочные действия» в отношении связанных с проблемами национальных меньшинств ситуаций, которые потенциально способны перерасти в конфликт. Основные формы деятельности Верховного комиссара – это сбор, получение, оценка информации и непосредственные контакты со сторонами, связанными с проблемами национальных меньшинств [ст. 2 (11)]. Источниками информации могут служить: средства массовой информации, неправительственные организации, доклады о нарушении обязательств по ОБСЕ в отношении национальных меньшинств, полученные от ассоциаций, религиозных и других групп, которые представляют интересы национальных меньшинств, находящихся в районе с напряженной ситуацией. Причем такие доклады должны быть адресованы Верховному комиссару, не быть анонимными и содержать убедительные факты. С целью оценки характера напряженности ситуации, изложенной в информации, и остроты последствий для мира и стабильности в регионе Верховный комиссар может посетить территорию государства, где возникла такая ситуация, заранее предупредив о цели и дате посещения. Если государство отказывает Верховному комиссару в возможности посещения либо беспрепятственного перемещения и общения, то Верховный комиссар сообщает об этом Постоянному совету.

В период посещения Верховный комиссар проводит конфиденциальные консультации со сторонами – непосредственными участниками напряженной ситуации, связанной с защитой прав национальных меньшинств. К этим сторонам относятся: правительства государств, включая региональные и местные власти района нахождения национальных меньшинств, а также отдельные лица, неправительственные организации, ассоциации, уполномоченные национальными меньшинствами представлять их интересы. Кроме того, в ходе такого посещения Верховный комиссар может получать информацию от любых заинтересованных лиц, групп лиц и организаций, за исключением тех, «кто использует террористические акты, насилие либо открыто поддерживает их» [гл. II (25)]. Если на основе полученной информации и контактов с заинтересованными сторонами Верховный комиссар придет к выводу о потенциальной возможности перерастания напряженной ситуации в конфликт, он может сообщить об этом Действующему председателю, который включает эту информацию в повестку дня совещания Постоянного совета. Кроме того, Верховный комиссар может рекомендовать в своем «раннем предупреждении» предоставить ему полномочия для «дальнейших контактов с заинтересованными сторонами и проведения более обстоятельных консультаций» с ними с целью предотвращения конфликта, что в Хельсинкском документе определяется как «срочные меры». Решение о таких полномочиях Верховного комиссара принимает Постоянный совет [гл. II (16)]. В случае отсутствия необходимости «раннего предупреждения» или принятия «срочных мер» Верховный комиссар после посещения соответствующего государства представляет Действующему председателю конфиденциальный отчет, содержащий установленные факты, выводы и рекомендации. Последний проводит с указанным государством консультации относительно фактов, содержащихся в отчете Верховного комиссара и его выводов, а после этого передает его на рассмотрение Постоянного совета, который может уполномочить Верховного комиссара выступить с информацией, касающейся выполнения обязательств по СБСЕ в области защиты национальных меньшинств.

Более чем десятилетняя практика деятельности Верховного комиссара позволяет констатировать, что он и его сотрудники сыграли решающую роль в снижении напряженности в самых различных ситуациях, связанных с дискриминацией национальных меньшинств, особенно в странах юго–восточной Европы (Албании, Хорватии, Венгрии, Румынии, Македонии), а также прибалтийских странах (Эстонии и Латвии).

Основными методами, которые используют Верховный комиссар и его сотрудники, остаются методы «тихой дипломатии»: непосредственные контакты, переговоры, убеждение.

Представитель ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации (далее СМИ). Сравнительно новое структурное подразделение ОБСЕ было учреждено в 1996 г. на основе решений Лиссабонской встречи глав государств и правительств. Введение указанной должности обусловлено значимостью свободы СМИ как компонента демократического общества, направленного на реализацию общепризнанного права личности на свободу слова и свободу информации, закрепленного в универсальных и региональных международно–правовых документах.

Важность свободы СМИ как обязательного демократического института, взаимосвязанного с реализацией прав и свобод человека, подчеркивалась во всех основополагающих документах СБСЕ. В Копенгагенском документе конференции по человеческому измерению 1990 г. «журналистика, независимые средства массовой информации были объявлены демократическим институтом» (п. 26). В Московском документе конференции по человеческому измерению 1991 г. государства–участники СБСЕ признали, что независимые СМИ являются «важнейшим условием для свободного и открытого общества и играют особую роль в деле охраны прав человека и основных свобод» (п. 25).

Будапештский документ 1994 г., подтвердив значимость независимых СМИ как элемента демократического общества, акцентировал внимание государств на недопустимости разжигания ненависти и нагнетания международной напряженности с помощью СМИ. Вместе с тем подчеркивалась необходимость защиты журналистов от целенаправленного враждебного отношения к ним, на государства возлагалась обязанность «привлекать к ответственности лиц, непосредственно виновных, в таких нападениях и в таком поведении» (п. 37 – 38). Кроме того, были расширены полномочия БДИПЧ как контрольного органа. В частности, БДИПЧ как информационный центр должен получать данные о положении СМИ в конкретном регионе от правительств, журналистов и неправительственных организаций (п. 10).

Итак, ко времени учреждения поста Представителя по вопросам свободы СМИ ОБСЕ (далее Представитель) в документах СБСЕ были заложены основы для определения его задач и функций, конкретизированных в решениях Лиссабонского саммита 1996 г. Перед Представителем ставилась задача оказывать помощь государствам в создании независимых, свободных и плюралистических СМИ, если предоставлялись контрольные полномочия в отношении соблюдения государствами международных обязательств в этой области, закрепленных в упомянутых документах СБСЕ.35 Представитель осуществляет свои функции с 1997 г. с помощью Бюро с небольшим штатом сотрудников (расположено в Вене).

Представитель и возглавляемое им Бюро применяют в своей деятельности традиционные для структур ОБСЕ методы, а именно: посещение конкретной страны с целью установления контактов с государственными органами и журналистскими организациями для получения информации относительно положения СМИ. Если в полученной информации содержатся факты, касающиеся нарушения прав журналистов (незаконное увольнение, привлечение к ответственности за выражение своего мнения по политическим вопросам, лишение газеты лицензии на издательскую деятельность), Представитель может обратиться с письмом к министру иностранных дел соответствующей страны, в котором высказать озабоченность в связи с имеющимися фактами нарушений международных обязательств относительно свободы СМИ. Так, после вынесения судебного решения в феврале 2003 г. о закрытии баскской газеты, выходящей на севере Испании, по обвинению ее в связях с вооруженной группировкой «Эта», сотрудники жандармерии провели рейды в помещении газеты и в домах журналистов по всей территории Северной Испании, что послужило основанием для письма Представителя министру иностранных дел Испании и изложении данного факта в выступлении Представителя на сессии Постоянного совета ОБСЕ.36 Такие меры Представителя несомненно оказывают воздействие на правительство государства. Представитель и сотрудники Бюро могут оказать содействие в приглашении независимых экспертов для анализа национального законодательства на предмет его соответствия международным стандартам по вопросам СМИ с последующей выработкой рекомендаций по устранению недостатков.

К специфическим институтам ОБСЕ, не имеющим аналога в других международных организациях, относятся миссии ОБСЕ долгосрочного характера (далее миссия). Следует отметить, что в отличие от других структурных подразделений их статус и функции не закреплены в каком–либо документе ОБСЕ. Однако о процедуре их учреждения, формировании персонала, определении мандата можно судить, исходя из компетенции Постоянного совета и БДИПЧ. В то же время их статус и роль постепенно определялись в процессе осуществления практической деятельности, начиная с 1991 г., когда были созданы три миссии ОБСЕ на территории Югославии. В настоящее время действуют 17 миссий (на территории всех бывших советских республик и бывшей Югославской федерации).

Несмотря на разные названия (офис – в Минске, бюро – в Боснии и Герцеговине, Хорватии, Косове, Сербии и Черногории, контрольная миссия – в Скопье, присутствие – в Албании, центр – в Алма–Ате, Ашхабаде, Бишкеке, Душанбе, Ташкенте), структуру и количественный состав, все они выполняют одинаковые задачи: содействуют осуществлению политических процессов в стране пребывания с целью урегулирования или предупреждения конфликтных ситуаций; способствуют разрешению проблем, связанных с соблюдением прав человека, формированием и разработкой демократических институтов и признанием верховенства закона; информируют органы ОБСЕ (Постоянный совет, БДИПЧ) о ситуации в стране пребывания. Назначение миссии в конкретную страну осуществляется по решению Совета министров ОБСЕ или Постоянного совета при наличии согласия соответствующего государства. Мандат миссии разрабатывается и утверждается Советом с учетом консультаций БДИПЧ, играющего определяющую роль при подборе персонала миссии из числа независимых экспертов, специалистов в области прав человека, представленных государствами–членами ОБСЕ и неправительственными организациями и занесенными в банк данных БДИПЧ. Возглавляется миссия руководителем в ранге посла. Срок действия миссии – несколько лет финансируется она из бюджета ОБСЕ. Структура и состав миссий различны в зависимости от конкретной ситуации в стране пребывания и сложности проблем, решению которых они должны содействовать. Так, миссия в Боснии и Герцеговине, действующая с 1995 г., кроме головного отделения в Сараево, имеет четыре региональных центра и 24 местных отделения, находящихся в разных частях страны. В состав миссии со всеми ее отделениями входят около 800 сотрудников, из них около 200 – эксперты из 30 стран–членов ОБСЕ, остальные – местные граждане.37 Такой сложный структурный и количественный состав объясняется как характером образования Боснии и Герцеговины (федеративное государство, в состав которого входят Республика Сербия и федерация Босния и Герцеговина, созданные в соответствии с Дейтонским мирным соглашением 1995 г., подписанным после трехлетнего вооруженного конфликта, явившегося результатом распада Югославской федерации), так и остротой ситуации, сложившейся после прекращения вооруженного конфликта (кризис всех политических институтов, обострение межэтнических и религиозных противоречий). В этих условиях перед миссией стояла сложная задача – помочь новому государственному образованию в строительстве многоэтнического, демократического общества, формировании новых политических институтов на всех уровнях – от общегосударственного до местных. Поэтому программы, разработанные миссией с целью реал