Правомерное ограничение прав и свобод

 

Неотъемлемым элементом любого демократического государства является равновесие между правами индивида и интересами гражданского общества. Личность не может существовать и реализовывать себя вне общества. Отсюда следует, что при всей приоритетности прав индивида они имеют предел – недопустимость ущемления прав другой личности. Такая концепция прав человека впервые нашла отражение во Французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., статья 4 которой провозглашала: «Свобода состоит в возможности делать все, что не наносит вреда другому... Осуществление естественных прав каждого человека ограничено лишь теми пределами, которые обеспечивают возможность другим членам общества пользоваться теми же правами»15. Поэтому при разработке первого международно–правового документа – Всеобщей декларации прав и свобод человека – и в рамках Комиссии по правам человека и III Комитета Генеральной Ассамблеи ООН существовала единая позиция относительно необходимости включения в текст будущей декларации положений, закрепляющих право государства на допустимые ограничения индивидуальных прав и свобод или, согласно западной терминологии, право государства на дерогацию. Указанные положения воплощены в статьях 29 и 30 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которые давали мотивацию ограничений и устанавливали критерии и пределы таких ограничений. В статье 29 необходимость ограничений объяснялась интересами общества, перед которым каждый человек имел обязанности, ибо только оно способно обеспечить свободное и полное развитие личности. Причем в статье точно определялась сфера применения ограничений и исключительный ограничительный характер права государств на дерогацию: 1) используется термин «исключительно в целях»; 2) конкретно перечисляются правомерные критерии ограничений. К ним относятся: а) обеспечение «признания и уважения прав и свобод других лиц; удовлетворение справедливых требований морали, общественного порядка, общего благосостояния в демократическом обществе»; б) защита целей и принципов ООН; в) закрепление ограничений в законе.

Ограничительная трактовка права государств на дерогацию, признание верховенства прав человека получили отражение в статье 30, установившей пределы ограничений. В ней провозглашалось, что ничто «в Декларации не может быть истолковано как предоставление какому–либо государству, группе лиц или отдельным лицам права заниматься какой–либо деятельностью или совершать действия, направленные к уничтожению прав и свобод, изложенных... в Декларации».16

Европейская конвенция, выразив в своей преамбуле уважение к Всеобщей декларации прав человека и готовность стран–участников «к коллективному осуществлению некоторых из прав, сформулированных во Всеобщей декларации», «восприняла ее общие подходы к институту допустимых ограничений, значительно детализировав, конкретизировав и развив право государств на дерогацию».

Внесенные конвенцией изменения проявились как в увеличении количества статей, регулирующих данный институт (если во Всеобщей декларации их было две, то в конвенции – одиннадцать статей), так и в их содержании. Кроме того, абстрактность формулировок критериев ограничения прав и свобод содействовала расширению свободы и усмотрения государств при законодательной регламентации ограничений, разнообразию трактовок ограничений в решениях национальных судов и породила большое количество жалоб граждан стран–членов Совета Европы в Европейскую Комиссию по правам человека и Европейский Суд по правам человека на нарушение государствами их конвенционных прав.

Используя свою толковательную функцию, Комиссия и Суд не только способствовали унификации Европейского законодательства по вопросам дерогации, но по существу сформулировали концепцию допустимых ограничений государством конвенционных прав и свобод.

Структурными элементами указанной концепции являются: определение целей института дерогации, способов дерогационных мер государств, классификация допустимых ограничений и их трактовка.

Согласно решениям Европейского Суда, институт дерогации выполняет две функции: 1) легализует право государства в определенных условиях вводить ограничения при пользовании личности определенными правами; 2) защищает граждан от произвольных действий со стороны государства.

На первый взгляд, очевидна противоречивость целей института дерогации. Суд в своем решении по делу «Класс против Германии» объяснил эту противоречивость противоположностью интересов личности и государства, что определяет специфику всей конвенционной системы прав и ограничений, проникнутой стремлением «к балансу между осуществлением лицом права, гарантированного ему в соответствии с пунктом 1 и необходимостью защиты всего демократического общества в целом..., предусмотренного в пункте 2».17

Предоставленное Конвенцией государству право на дерогацию поднимает вопрос о способах его реализации: руководствоваться ли государству только теми ограничениями, которые закреплены в конвенции, либо исходить из презумпции наличия предполагаемых, подразумеваемых ограничений, то есть таких, которые не зафиксированы в Конвенции. Естественно, что для государства предпочтительнее последнее. Это привело к появлению доктрины неотъемлемых ограничений: признание правомерными действий государства, ограничивающих те права и свободы, в отношении которых Конвенция ограничений не допускает, либо выход дерогационных мер государства за рамки допустимых конвенционных ограничений.

Первоначально Комиссия согласилась с возможностью применения доктрины неотъемлемых ограничений в отношении лиц с особым юридическим статусом: бродяг, заключенных, полицейских, военнослужащих, государственных служащих («Дело о бродяжничестве» – «Иск Де Вильде», «ОМС и Версип против Бельгии»). Однако Суд занял иную позицию, посчитав невозможным ссылаться на концепцию неотъемлемых ограничений в отношении тех статей конвенции, которые предусматривают ограничения.

При этом Суд «разрешил государству принимать во внимание статус лица, принадлежащего к определенной группе, при реализации ограничений, предусмотренных Конвенцией». Например, используя такое основание для ограничений, как «предотвращение беспорядков или преступлений», государство по отношению к заключенному может применить более широкое вмешательство, чем к лицу, находящемуся на свободе.18

В дальнейшем в решении по делу «Санди Таймс против Соединенного Королевства» (Великобритания) Комиссия и Суд выдвинули в качестве приоритетного метода строгое толкование ограничений. Мотивация сводилась к следующему: допустимые ограничения сформулированы Конвенцией очень широко и дают возможность для злоупотреблений государств в отношении прав и свобод личности.

Метод строгого толкования означает, «что в основе любых ограничений могут лежать лишь те критерии, которые упомянуты в самой исключительной оговорке»; эти критерии должны пониматься таким образом, что их формулировка не выходит «за рамки своего обычного значения».19

По справедливой оценке Донны Гомьен, указанный метод надлежащим образом защищает права и свободы лиц от посягательств со стороны властей государства, даже если власти при этом руководствовались высшими интересами.20

Все конвенционные ограничения можно разделить на две категории: общие ограничения и специальные ограничения, относящиеся к определенным правам и свободам.

Общие ограничения

Общие ограничения регулируются статьями 15–18 Конвенции. В указанных статьях раскрывается характер ограничений, устанавливаются их пределы, определяется специфика ограничений в период чрезвычайного положения.

Подобно Всеобщей декларации прав человека Европейская конвенция подчеркивает исключительный, строго целевой характер ограничений, что говорит о доминирующем положении прав и свобод личности. Статья 18 Конвенции провозглашает, что ограничения, разрешенные Конвенцией в отношении определенных прав и свобод, «не применяются ни для каких целей, кроме тех, которые предусмотрены в ней», исключая тем самым возможность злоупотребления дерогационными мерами.

Исключительный характер допустимых ограничений закреплен в статье 17, устанавливающей по аналогии сВсеобщей декларацией потолок ограничений. Согласно статье 17, ничто в конвенции не может толковаться как подразумевающее, что «...государство, группа лиц или отдельное лицо имеет право заниматься деятельностью, направленной на невыполнение любых прав и свобод, изложенных в Конвенции, либо на их ограничение в большей степени, чем это предусмотрено Конвенцией».21

Иллюстрацией к пониманию этой статьи может служить дело Лоулес против Ирландской Республики. Лоулес – гражданин Ирландской Республики – в течение пяти месяцев содержался в тюрьме без суда в связи с его членством в Ирландской Революционной Армии (ИРА). Лоулес ссылался на нарушения его прав, предусмотренных статьями 6 и 7 Конвенции (указанные статьи закрепляют право на личную неприкосновенность, на справедливое судебное разбирательство и невозможность ареста за действия, не являющиеся преступлением). Правительство Ирландской Республики утверждало, что ИРА, в которой активно участвовал Лоулес, подпадает под действие статьи 17, поэтому он не может ссылаться на нарушение статей 5, 7 Конвенции и на любые другие статьи.

Комиссия пришла к заключению, что статья 17 в этом случае не применима, так как целью статьи 17 является «воспрепятствование тоталитарным группам в использовании к собственной выгоде принципов, воплощенных в Конвенции». Однако для достижения вышеуказанной цели личность не должна быть лишена всех прав и свобод, гарантируемых Конвенцией. Статья 17 предусматривает те права, которые «могли породить... попытки присвоения... эффективного полномочия заниматься деятельностью», которую запрещает данная статья.22 К общим ограничениям относится также право государства на дерогационные меры относительно политической деятельности иностранцев (ст. 16).

Особые требования, закрепленные в статье 15, предъявляются к праву государства на дерогацию в период чрезвычайного положения. Они касаются:

1) сферы применения и времени действия («чрезвычайная ситуация или чрезвычайное положение, угрожающее жизни наций»);

2) характера и содержания дерогационных мер:

а) отступление от обязательств только «в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств»;

б) невозможность быть «несовместимыми с другими обязательствами государства по международному праву»;

в) невозможность применения в отношении любой статьи Конвенции, в частности, статьи 2 (право на жизнь, за исключением лишения жизни в период правомерных военных действий), статьи 3 (недопустимость пыток или иного бесчеловечного или унижающего достоинство человека обращения или наказания), статьи 4 (недопустимость рабства или иного подневольного состояния), статьи 7 (недопустимость привлечения к уголовной ответственности за действия или бездействия, не являющиеся преступлениями по национальному праву или международному праву);

3) гласности дерогационных мер (информирование Генерального Секретаря Совета Европы о введенных мерах и причинах их принятия и прекращении действия таких мер).

В силу абстрактности некоторых формулировок, используемых в статье 15 (например, «чрезвычайное положение, угрожающее жизни всей нации»), Комиссия и Суд при рассмотрении дел уточнили и конкретизировали их.

Так, в решении по делу «Греция против Соединенного Королевства» Суд выделил следующие условия для констатации угрозы жизни нации: она должна быть реальной или неминуемой; ее последствия должны затрагивать всю нацию; под угрозой должно находиться само продолжение жизни нации; кризис или опасность должны иметь исключительный характер в том смысле, что обычные меры или ограничения, допускаемые Конвенцией для сохранения безопасности, здоровья и порядка, являются явно неадекватными.23

Неясно сформулировано требование пункта 1 статьи 15 о том, чтобы меры государства «в отступление от своих обязательств соответствовали степени чрезвычайности обстоятельств». Вставал вопрос, кто должен определять степень соразмерности. Суд в решении по делу «Ирландия против Соединенного Королевства» пришел к заключению, что пункт 1 статьи 15 оставляет за властями государства широкую свободу усмотрения, в силу «их прямого и непрерывного контакта с насущными потребностями момента». Но государства «не пользуются в этом отношении неограниченной властью». Суд, отвечающий за соблюдение обязательств государств (ст. 19), уполномочен выносить решения о том, «не вышли ли государства за пределы, которые требуются остротой кризиса».24

Отличительным признаком специальных ограничений является их связь с конкретными правами и свободами.

Специальные ограничения вводятся Конвенцией относительно следующих прав и свобод личности:

· право каждого на уважение его частной и семейной жизни, его жилища и корреспонденции (ст. 8);

· свобода мысли, совести и религии (ст. 9);

· свобода мирных собраний и ассоциаций, включая право создавать профсоюзы (ст. 11);

· право беспрепятственно пользоваться своим имуществом (ст. 1 Протокола № 1);

· право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства (ст. 2 Протокола № 4);

· право иностранца на проживание на территории государства и недопустимость высылки (ст. 1 Протокола № 7).

Указанные статьи одинаковы в структурном плане: в первой части излагаются соответствующие права и свободы, во второй – в форме исключительной оговорки перечисляются основания их ограничения. Критерии ограничения в основном совпадают и включают следующее: предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе, в интересах национальной безопасности, охраны общественного порядка, общественного спокойствия, здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.

Данный перечень может дополняться иными критериями в зависимости от контекста закрепляемых прав и свобод. Например, право на уважение частной семейной жизни может ограничиваться в интересах «экономического благосостояния страны» или в целях «предотвращения беспорядков и преступлений» (ст. 8). Такое же основание предусматривается в отношении права на свободу мирных собраний и ассоциаций.

В число оснований для ограничения права на свободу выражения своего мнения входят такие специфические критерии, как: «защита репутации…, предотвращение разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия» (ст. 10). Совершенно очевидно, что все специальные ограничения сформулированы достаточно широко. Поэтому роль Комиссии и Суда в их толковании и выработке унифицированного подхода весьма значительна.

Рассмотрим основания специальных оговорок, наиболее проблемных при реализации в государственной практике.