Контрольный механизм в рамках МОТ

 

Международная организация труда относится к старейшим международным межправительственным организациям: она создана в 1919 г. В 1946 г., заключив соглашение с ЭКОСОС, она стала специализированным учреждением ООН. В Уставе МОТ целью организации провозглашается «содействие достижению социальной справедливости путем регулирования условий труда» (Преамбула).1 Реализация цели Устава обусловила в качестве приоритетной функции МОТ нормотворческую деятельность: разработку конвенций и рекомендаций по всем аспектам трудовых отношений, включая продолжительность рабочей недели, политику занятости, охрану, гигиену и условия труда, социальное обеспечение, занятость женщин и других особых категорий трудящихся (мигранты, моряки). Кроме того, Конвенции регламентируют такие права и свободы, как: свобода объединений, право на ведение коллективных переговоров, запрещение принудительного труда, право на недискриминацию в сфере трудовых отношений. За почти вековую деятельность в рамках МОТ принято более 180 конвенций (Республика Беларусь является членом МОТ и участником ее наиболее важных конвенций).

Активный кодификационный процесс, осуществляемый в рамках МОТ, потребовал создания контрольного механизма за соблюдением государствами–членами МОТ конвенционных положений. Контрольный механизм МОТ относится к наиболее ранним и весьма специфичным в международном праве. Его особенностью является то, что контрольный механизм в целом, а также применяемые им способы и процедуры, регулируются Уставом МОТ.

В рамках МОТ применяются следующие виды контроля:

· регулярный контроль,

· контроль по необходимости,

· специальный контроль за соблюдением прав профсоюзов.2

Каждый из названных видов контроля осуществляется соответствующими контрольными органами. Следует отметить, что состав контрольных органов и процедура контроля отражают принцип трипартизма, на котором базируется организационная структура МОТ: основные органы МОТ имеют трехзвенный состав, включая представителей государств–членов МОТ, работодателей (предпринимателей) и трудящихся.

Регулярный контроль

Регулярный контроль осуществляется в соответствии со статьей 22 Устава, согласно которой каждое из государств–членов обязуется представлять Международному бюро труда (секретариату МОТ) доклад относительно принятых им мер, для применения конвенций, к которым оно присоединилось. Форма докладов и содержат такие сведения, какие требует Административный совет (исполнительный орган МОТ). Для анализа докладов государств, на основе резолюции Генеральной конференции МОТ (высший орган МОТ), принятой в 1926 г., созданы два контрольных органа: Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций (далее Комитет экспертов) и Комитет конференции по применению конвенций и рекомендаций (далее Комитет конференции). Члены Комитета экспертов назначаются Административным советом сроком на три года из кандидатур, предложенных Генеральным директором (Генеральный секретарь МОТ). Кандидатуры, представляемые в члены Комитета, должны иметь репутацию беспристрастных и независимых лиц, компетентных в вопросах трудовых отношений.

Основной функцией Комитета экспертов является рассмотрение докладов государств–членов МОТ о реализации положений конвенций в законодательстве государства. Причем периодичность представления докладов определяется как Уставом, так и Административным советом МОТ. Согласно Уставу, представление первого доклада запрашивается через год после вступления в силу соответствующей конвенции в государстве, второго – через два года после первого, последующих – через пять лет. Представление докладов зависит от приоритетности конвенций, определяемой Административным советом. Так, к числу приоритетных конвенций, доклад о реализации которых запрашивается через два года, относятся Конвенции о свободе объединения, об упразднении принудительного труда, о равном обращении, о политике в области занятости, об инспекциях труда и т. д. Кроме того, по инициативе Комитета экспертов или Комитета конференции у государства могут быть запрошены непериодические доклады, если оно не представило никакого доклада либо не дало ответа на вопросы, поставленные контрольными органами. К докладу государство должно приложить соответствующее законодательство, коллективные соглашения, информацию о результатах инспекции. Кроме того, государство обязано направить копию доклада в национальные ассоциации предпринимателей и трудящихся, комментарии которых прилагаются к докладу. Доклады распределяются между членами Комитета в зависимости от тематики конвенции, контроль за соблюдением которой он осуществляет. Создаются специальные группы для рассмотрения наиболее сложных, проблемных вопросов.

В ходе рассмотрения докладов может возникнуть необходимость дополнительного запроса правительству государства, если его доклад не сопровождается необходимыми документами, законодательными актами не содержат информации относительно предыдущих замечаний Комитета экспертов либо Комитета конференции. Итогом работы Комитета является доклад, содержащий замечания, комментарии, обзоры либо просьбы, передаваемые Генеральным директором правительству соответствующего государства.

Доклад Комитета экспертов передается Административному совету и публикуется к очередной сессии Конференции МОТ. Кроме рассмотрения периодических докладов государств относительно реализации положений соответствующих конвенций, Комитет экспертов может рассматривать информацию государств, касающуюся состояния законодательства и соответствующей практики, связанных с применением нератифицированных конвенций и рекомендаций, которую они представляют по требованию Административного совета (ст. 19 п. «і»). Хотя в этом случае речь не идет о прямых контрольных функциях Комитета экспертов, общие обзоры Комитета, касающиеся анализа представленного национального законодательства, служат справочным материалом относительно применения соответствующих конвенций и рекомендаций и стимулируют государства к реформированию законодательства в целях приведения его в соответствие с положениями конвенций и рекомендаций.

Комитет конференции МОТ учреждается на каждой очередной ежегодной сессии Генеральной конференции МОТ, в составе равного количества представителей от государств, национальных ассоциаций предпринимателей и трудящихся. В отличие от Комитета экспертов его заседания носят открытый характер, обеспечивая возможность диалога представителей соответствующего государства с предпринимателями и трудящимися при обсуждении доклада. При этом в ходе интерактивного диалога представители государства могут дать дополнительную информацию относительно трудностей, с которыми они столкнулись при применении конвенции и просить рекомендаций с целью преодоления трудностей. Комитет конференции рассматривает также общие обзоры, подготовленные Комитетом экспертов, которые касаются законодательства государств относительно применения нератифицированных конвенций и рекомендаций. Итогом работы Комитета является доклад, обсуждаемый на пленарном заседании Конференции. Доклад публикуется и рассылается правительства государств, причем в нем акцентируется внимание на конкретных замечаниях соответствующему государству с тем, чтобы они были учтены при подготовке последующих периодических докладов.

Следует отметить, что Комитет экспертов и Комитет конференции тесно взаимодействуют друг с другом. В их практике не было случаев, чтобы доклад, представленный Комитетом экспертов, был отвергнут Комитетом конференции.3 Хотя Комитет экспертов и Комитет конференции отличаются по составу и процедуре обсуждения докладов, замечания и того, и другого государства носят рекомендательный характер и оказывают на них моральное воздействие. Поэтому в настоящее время обсуждается вопрос о закреплении статуса комитета экспертов в Уставе МОТ и придании итоговым рекомендациям и замечаниям Комитетов, в случае грубого нарушения государством положений конвенций МОТ, обязательной юридической силы.4

Контроль по необходимости

Контроль по необходимости осуществляется Административным советом и учрежденными им органами в двух случаях, предусмотренных Уставом МОТ.

Если профсоюз предпринимателей или трудящихся обращается в Международное бюро труда с заявлением о том, что государство «не обеспечивает соблюдение конвенции, участником которой оно является» (ст. 24). Генеральный директор передает указанное заявление (представление) должностным лицам Административного совета, которые должны вынести заключение о его приемлемости. Основные требования, предъявляемые к таким представлениям, следующие: они должны исходить от профсоюзов предпринимателей или трудящихся; они должны касаться государства–члена МОТ; должна быть ссылка на нарушения конкретной конвенции, участником которой государство является; в представлении должны содержаться конкретные факты «необеспечения государством эффективного соблюдения положений конвенции».5

В случае заключения о приемлемости представления Административный совет из своих членов на трехсторонней основе формирует Комитет для рассмотрения представления. В Комитет в равных количествах входят представители от государств, профсоюзов предпринимателей и профсоюзов трудящихся, за исключением представителя от государства, против которого сделано заявление, и представителей профсоюзов предпринимателей или трудящихся, обратившихся с заявлением. Заседания комитета являются закрытыми, и процедура рассмотрения носит конфиденциальный характер.

Комитет может обратиться к профсоюзам, сделавшим заявление, с просьбой предоставить дополнительную информацию, сообщить заявление профсоюзов государству, против которого сделано представление, с целью получения ответной информации. Государство может просить Комитет заслушать его представителя, а Генерального директора – посетить страну с целью установления прямых контактов с правительством и передачи информации Комитету. После завершения рассмотрения представления Комитет составляет свое итоговое заключение и формулирует рекомендации в отношении решения, которое может быть принято Административным советом.

Административный совет при рассмотрении заключения Комитета может пригласить представителя государства, если оно не является членом Административного совета, присутствовать при обсуждении заявления и рекомендаций Комитета без права голоса при принятии решения. Решение Административного совета Международным бюро труда сообщается соответствующему профсоюзу и государству, и может быть опубликовано по усмотрению Совета.

Контроль в случае необходимости применяется также в соответствии со статьей 26 Устава в случае жалобы одного государства–члена МОТ на другого. Согласно Уставу, любое государство–член МОТ может подать жалобу на другое государство–члена МОТ, если последнее не обеспечивает эффективное соблюдение конвенции, участниками которой оба являются. Процедура рассмотрения жалобы детально регламентируется Уставом (ст. 26–34). Административный Совет, получив такую жалобу, может сообщить о ней по своему усмотрению правительству государства, на которое жалуются, для получения ответной информации.

Если Административный совет не считает необходимым сообщать о жалобе государству, либо считает его ответ неудовлетворительным, он назначает Комиссию для расследования жалобы и представления итогового доклада. Любое государство–член МОТ обязано представлять необходимую информацию в Комиссию, независимо от степени затронутости его рассматриваемым спором. Комиссия подготавливает окончательный доклад, содержащий итоговые выводы относительно содержания спора, а также рекомендации, касающиеся тех мер, которые следует предпринимать для удовлетворения жалобы, и сроки для принятия мер. Генеральный директор направляет доклад Комиссии Административному совету и каждому из государств, участвующих в споре. Правительство государства в трехмесячный срок должно сообщить принимает ли оно рекомендации Комиссии, и в случае несогласия с выводами Комиссии не собирается ли оно передать дело в Международный Суд ООН. Последний может изменить или отменить любые заключения или рекомендации Комиссии по расследованию. Его решение носит обязательный характер.

Если государство не выполнит в установленный срок решение Международного Суда или рекомендации Комиссии, Административный совет может рекомендовать Конференции принять в отношении этого государства такие меры, которые он сочтет нужными (ст. 33).

Правительство, не выполнившее решение Суда или рекомендации Комиссии, может сообщить в Административный совет о принятии мер для выполнения рекомендаций и просить создать комиссию для проверки заявления государства. В случае благоприятного заключения такой комиссии Административный совет рекомендует Конференции немедленно отменить принятые меры против государства. В практике деятельности МОТ не было случаев обращения государства, не согласного с рекомендациями комиссии, в Международный Суд.

Специальный контроль за соблюдением прав профсоюзов

Специальный контроль за соблюдением прав профсоюзов был введен процедурой расследования жалоб на нарушения прав профсоюзов, принятой с общего согласия ЭКОСОС и Административного Совета МОТ в феврале 1950 г., и получил закрепление и развитие в последующих резолюциях Административного совета. В соответствии с указанной процедурой контрольными полномочиями наделяются три органа: Комиссия по расследованию в области свободы объединения (далее Комиссия), Комитет по свободе ассоциаций (далее Комитет)6 и Административный совет. Эти органы осуществляют контроль за соблюдением Конвенции 1948 г. о свободе ассоциаций и защите права на организацию и Конвенции 1949 г. о праве на организацию и заключение коллективных договоров, получивших наибольшее количество ратификаций государств–членов МОТ.

Все жалобы от правительств государств, профсоюзов предпринимателей или трудящихся в отношении государства–члена МОТ, нарушающего права профсоюзов, направленные в ООН, передаются через ЭКОСОС в Административный совет, который направляет их в Комиссию. Если жалоба касается государства, не являющегося членом МОТ, то с его согласия, жалоба может быть передана в Комиссию. В противном случае она рассматривается ЭКОСОС.

Эта процедура может применяться и в том случае, если государство не ратифицировало указанные конвенции, при его согласии на расследование. Комиссия, состоящая из независимых экспертов, назначаемых Административным советом, является постоянным органом и высшей инстанцией в системе защиты прав профсоюзов. В ее компетенцию входит рассмотрение любой жалобы о нарушении прав профсоюзов, переданной ей Административным советом. Хотя ее основной функцией является установление факта нарушения, она также уполномочена обсуждать с правительством государства–нарушителя возможные пути урегулирования конфликта. Процедура расследования определяется самой Комиссией и состоит в заслушивании свидетелей и выезде в соответствующую страну. Поскольку процедура расследования Комиссией является достаточно сложной и дорогой, она применяется в ограниченных случаях.

Более активно действует Комитет, являющийся органом Административного совета, формируемым им из 9 человек на основе трехзвенной системы и включающий по 3 представителя от группы правительств, группы предпринимателей и группы трудящихся, входящих в Административный совет. Основная функция Комитета состоит в том, чтобы дать рекомендацию Административному совету, заслуживает ли поступившая жалоба дальнейшего рассмотрения в Административном совете. Таким образом, Комитет, проводя предварительное расследование, в зависимости от содержания жалобы и учитывая ответную информацию, представленную государством, на которого подана жалоба, может вынести следующие рекомендации Административному совету: дело требует дальнейшего расследования, либо правительству государства следует обратить внимание на выявленные проблемы и принять меры для устранения нарушений, либо необходимо передать дело на рассмотрение Комиссии с согласия соответствующего правительства. Если правительство не выражает согласия, Комитет может рекомендовать Административному совету в своем докладе альтернативную меру. Комитет при предварительном рассмотрении жалобы может заслушивать стороны или одну из них с целью получения более подробной информации. Такая процедура применяется Комитетом, если в жалобе и ответе правительства содержится противоречивая информация, либо, по усмотрению Комитета, полезно провести обмен мнениями между автором жалобы и правительством государства, на которое жалуются.

Следует отметить, что деятельность Комитета весьма эффективна. За время своей полувековой практики он рассмотрел более 1800 дел. Опыт, приобретенный им в период рассмотрения жалоб, позволил ему выработать комплекс принципов, которыми должны руководствоваться государства и профсоюзы в области реализации права на свободу объединения и коллективные переговоры, получившие признание у государств и используемые ими при разработке национального законодательства, а также при разрешении споров, связанных с реализацией коллективных договоров.