Механизм контроля в рамках ЮНЕСКО

 

Международная межправительственная организация ЮНЕСКО была учреждена в 1945 г. с целью содействия укреплению мира и безопасности путем расширения сотрудничества между народами в области образования, науки и культуры в интересах обеспечения всеобщего уважения, справедливости, законности и прав человека, а также основных свобод, закрепленных в Уставе ООН для всех народов без различия расы, пола или религии (ст. 1 Устава ЮНЕСКО).7

Являясь специализированным учреждением ООН, ЮНЕСКО осуществляет деятельность в области защиты прав человека в конкретных областях (в сфере образования, науки, культуры и информации), принимая соответствующие конвенции, декларации и рекомендации. Основополагающим документом, определяющим кодификационную деятельность ЮНЕСКО в области разработки международных стандартов по правам человека, является Всеобщая декларация прав человека 1948 г. В международно–правовых документах ЮНЕСКО конкретизируются следующие права и свободы, закрепленные во Всеобщей декларации: право каждого на образование (ст. 26); право каждого участвовать в культурной жизни общества (ст. 27); право каждого на свободу мысли и убеждений, включая право на получение и распространение информации (ст. 19).

В настоящее время в рамках ЮНЕСКО подготовлено свыше 60 конвенций, рекомендаций и деклараций. (Республика Беларусь – член ЮНЕСКО и участник абсолютного большинства конвенций.)

Контрольный механизм ЮНЕСКО за соблюдением конвенционных положений формировался постепенно. Он включает уставные органы, внеуставные контрольные органы и конвенционные органы.

В первые десятилетия деятельности ЮНЕСКО контрольные полномочия осуществлялись только органами ЮНЕСКО и закреплялись в Уставе и Правилах процедуры, которые касались рекомендаций государствам–членам и международных конвенций, подпадающих под условия пункта 4 статьи IV Устава (далее Правила процедуры). Согласно статье IV Устава, Генеральная конференция (высший орган ЮНЕСКО) получает и рассматривает представляемые Организации государствами–членами доклады о выполнении рекомендаций и конвенций либо, в случае принятия решения Конференцией, резюме таких докладов. В Правилах процедуры, принятых Генеральной конференцией в 1950 г., были конкретизированы контрольные функции Генеральной конференции и определены сроки предоставления и рассмотрения докладов государств–членов.

В соответствии с Правилами процедуры государства–члены представляют «первые особые доклады», касающиеся любой принятой конвенции и рекомендации, не менее чем за два месяца до открытия очередной сессии Генеральной конференции, непосредственно следующей за той, на которой соответствующая конвенция или рекомендация была принята (ст. 16 п. 2). Генеральная конференция может установить для государства дополнительные сроки для представления добавочной информации. Конференция может принять решение о рассмотрении доклада на следующей сессии. По решению Конференции составляется один или несколько общих докладов, содержащих ее заключения о мерах, принятых государствами–членами для проведения в жизнь конвенций или рекомендаций, и направляются государствам–членам ООН, национальным комиссиям и любым иным органам, указанным в решении.

Таким образом, контрольные полномочия Генеральной конференции шире, чем контрольные функции органов ООН, и распространяются на соблюдение государствами международных обязательств, закрепленных не только в конвенциях, но и в документах рекомендательного характера.

В дальнейшем докладная система как форма контроля стала получать закрепление в некоторых конвенциях и рекомендациях ЮНЕСКО. Так, в Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования устанавливается, что государства, являющиеся сторонами в настоящей конвенции, должны сообщать в периодических докладах Генеральной конференции «о законодательных, административных и иных мерах», принятых ими для осуществления Конвенции.8

С 1960–х гг. XX в. стали создаваться специальные контрольные органы за соблюдением конвенций и рекомендаций. Это прежде всего касалось конвенций и рекомендаций в области образования. В частности, резолюциями Генеральной конференции ЮНЕСКО и Административного совета МОТ был учрежден объединенный Комитет экспертов МОТ/ЮНЕСКО по выполнению Рекомендации о положении учителей 1966 г., наделенный компетенцией рассматривать доклады правительств о принимаемых ими мерах по выполнению Рекомендации на основе подготовленного Комитетом вопросника, с последующим представлением своих заключений Генеральной конференции ЮНЕСКО и Административному совету МОТ.9

В 1962 г. Генеральной конференцией ЮНЕСКО был принят Протокол об учреждении Комиссии примирения и добрых услуг (далее Комиссия) для разрешения разногласий, которые могут возникнуть между государствами–участниками Конвенции. Комиссия была создана в 1970 г. и состоит из 11 членов, которые избираются Генеральной конференцией на 6 лет из кандидатур, представляемых государствами–участниками Конвенции. В 1974 г. Комиссии было предоставлено право рассматривать спор между государствами, даже не ратифицировавшими Протокол, если они передают его на рассмотрение Комиссии по взаимному согласию. Комиссия может принимать спор к своему рассмотрению, если убедится в том, что государства использовали все внутренние правовые средства. Комиссия, получив от государств необходимую информацию, должна установить факты и предложить государствам добрые услуги для дружественного урегулирования спора. Итогом ее деятельности является подготовка доклада, направляемого государствам и Генеральному директору ЮНЕСКО для опубликования. В случае, если государства не удается примирить, Комиссия в своем докладе излагает рекомендации государствам.10 Деятельность Комиссии нельзя признать эффективной, что обусловлено небольшим числом ратификаций Протокола (из 91 государства–участника Конвенции лишь 33 ратифицировали Протокол).

Активная кодификационная деятельность ЮНЕСКО вызвала необходимость создания специального контрольного органа за соблюдением государствами любых конвенций и рекомендаций ЮНЕСКО.

В 1978 г. Исполнительный совет ЮНЕСКО принял на 104–й сессии решение 3.3, согласно которому учреждался новый специальный орган – Комитет по рекомендациям и конвенциям, имеющий статус вспомогательного органа Исполнительного совета. Причем в решении подчеркивалось, что ЮНЕСКО не выступает в роли международного судебного органа, а лишь помогает решать конкретные проблемы, касающиеся нарушения прав человека, проводя конфиденциальные консультации в духе взаимного уважения и доверия.11 Этим объяснялась компетенция Комитета рассматривать индивидуальные и коллективные сообщения (жалобы), касающиеся несоблюдения государствами прав, закрепленных в Конвенциях ЮНЕСКО, а также ситуации, связанные с систематическим и грубым нарушением этих прав.

Комитет формируется в составе 29 представителей государств, назначенных последними. Поэтому представители не являются независимыми экспертами. Комитет принимает сообщения (жалобы) от жертв нарушений прав, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека и связанных с компетенцией ЮНЕСКО в области образования, науки, культуры и информации, либо от их представителей (адвокаты, близкие родственники), а также от неправительственных организаций, имеющих достоверные сведения о таких нарушениях. Для признания жалобы приемлемой она должна отвечать следующим требованиям: не быть анонимной, необоснованной или оскорбительной по содержанию, основывающейся только на сведениях, содержащихся в средствах массовой информации; нарушения должны касаться прав человека, относящихся к компетенции ЮНЕСКО. Что касается требования о предварительном использовании жалобщиком всех внутренних средств правовой защиты, то оно носит более гибкий характер, чем аналогичное требование, предъявляемое к жалобам, посылаемым в Комитеты, действующие в рамках ООН. В частности, даже при неиспользовании всех внутренних средств, а лишь при попытке их использования, жалоба может быть признана приемлемой. Не является категоричным требование о том, чтобы жалоба не рассматривалась другим контрольным органом системы ООН. Если Секретариатом ЮНЕСКО вместе с этим органом будет установлено, что нет дублирования или несовместимости, жалоба будет признана приемлемой.12

После получения согласия автора жалобы на оглашение его фамилии и передачи его сообщения (жалобы) правительству страны, на которую он жалуется, Комитет на своем заседании в присутствии представителя государства рассматривает всю имеющуюся информацию. Члены Комитета имеют возможность задавать дополнительные вопросы представителю государства.

Итоговое решение выносится на закрытом заседании Комитета. Причем, если среди членов Комитета имеется представитель государства, против которого подана жалоба, он не должен присутствовать на таком заседании. Комитет по итогам рассмотрения жалобы представляет конфиденциальный доклад Исполнительному совету ЮНЕСКО, который может принять любое решение по своему усмотрению, в частности, поддержать доклад Комитета и предложить соответствующему государству принять меры для восстановления нарушенных прав. Как свидетельствует практика работы Комитета, он достаточно эффективно осуществляет свои контрольные полномочия. Так, за период с 1978 по 2001 г. он рассмотрел 488 сообщений (жалоб), из них в отношении 288 сообщений (жалоб) Комитетом были сделаны конкретные рекомендации, реализованные в дальнейшем государствами. Остальные жалобы были признаны Комитетом неприемлемыми.13

Среди преимуществ Комитета по конвенциям и рекомендациям по сравнению с аналогичными контрольными органами, действующими в рамках ООН, следует отметить, во–первых, возможность подавать жалобу на любое государство–член ЮНЕСКО, независимо от ратификации им конвенций по правам человека, включая конвенции ЮНЕСКО; во–вторых, отсутствие требования признания государством компетенции Комитета, что значительно расширяет возможность для физических и юридических лиц обращаться в данный орган; в–третьих, простоту процедуры, отсутствие ряда жестких требований, касающихся приемлемости жалобы.

Кроме рассмотрения индивидуальных жалоб, согласно решению Исполнительного Совета 104 ЕХ/3.3, Комитет имеет право рассматривать вопросы, касающиеся массовых, систематических и грубых нарушений прав человека, которые являются результатом политики, противоречащей правам человека, применяемой de jure и de facto государством. Например, политики агрессии, вмешательства во внутренние дела государства, оккупации иностранной территории, проведения политики геноцида, апартеида, расизма, колониализма, национального и социального угнетения (п. 18).14

Роль Комитета состоит в том, чтобы квалифицировать нарушения прав человека как грубые и массовые нарушения. В случае согласия с этой квалификацией Исполнительный совет и Генеральная конференция рассматривают поведение государства, допускающего такие нарушения, в открытом заседании. Однако в практике работы Комитета и Исполнительного совета ЮНЕСКО не было примера такой квалификации, поэтому процедура открытого публичного обсуждения еще не применялась.

После создания Комитета Исполнительный совет наделил его компетенцией предварительно рассматривать доклады государств–членов относительно мер, принятых ими по реализации положений конвенции и рекомендации ЮНЕСКО. Доклады составляются государствами на основе вопросника, утверждаемого Генеральной конференцией. После рассмотрения доклада государства Комитет готовит оценочный доклад и направляет его Исполнительному Совету, который представляет его вместе со своими замечаниями на рассмотрение Генеральной конференции.

В отличие от системы контрольных органов ООН учреждение специальных контрольных органов на базе конвенций не получило широкого распространения в кодификационной деятельности ЮНЕСКО. Создание контрольного органа предусмотрено лишь Конвенцией 1954 г. о защите культурных ценностей, в случае вооруженного конфликта,15 и ее Исполнительным регламентом (далее Конвенция и Регламент). Республика Беларусь является участником Конвенции.

Согласно положениям Конвенции (ст. 21, 22, 26) и Регламента (ст. 2–9), контрольными полномочиями обладает Держава–покровительница (нейтральное государство по отношению к воюющим государствам) и Генеральный комиссар по культурным ценностям. Генеральный директор предварительно составляет список лиц, выдвинутых государствами–участниками Конвенции для выполнения функций Генерального комиссара по культурным ценностям, которыми могут быть видные деятели, пользующиеся большим моральным авторитетом.

В случае возникновения вооруженного конфликта государства–участники конфликта назначают по взаимному согласию Державу–покровительницу для каждой стороны, находящейся в конфликте. Генеральный комиссар по культурным ценностям (далее Генеральный комиссар) выбирается одной стороной из числа лиц, находящихся в международном списке, как с согласия стороны, на территории которой он будет осуществлять свои функции, так и с согласия Державы–покровительницы, представляющей интересы других сторон участников конфликта.

Держава–покровительница вместе с назначаемыми ею делегатами, расследует факты нарушения Конвенции, предпринимают демарши, чтобы их прекратить, сообщают о них Генеральному комиссару. Функции Генерального комиссара включают: обсуждение всех вопросов, связанных с применением Конвенции, со стороной, при которой он осуществляет свои полномочия; с согласия государства – проведение расследования; представление демаршей сторонам, участвующим в конфликте; составление докладов, касающихся применения Конвенции, и направление заинтересованным сторонам и их державам–покровительницам, а также копии Генеральному директору ЮНЕСКО. Впервые указанная процедура была применена по инициативе Генерального директора ЮНЕСКО во время вооруженного конфликта на Ближнем Востоке.

В 1999 г. был принят II Протокол к Гаагской конвенции 1954 г., который вступил в юридическую силу в 2002 г.16 (Республика Беларусь является участником II Протокола). Протоколом вводится новый контрольный орган за соблюдением конвенции – Комитет по защите культурных ценностей в случаях вооруженного конфликта (далее Комитет). Комитет избирается из государств–участников Протокола в составе 12 государств, сроком на 4 года, на совещании государств–участников Протокола. Избранные государства назначают своих представителей, компетентных в области культурного наследия, обороны или международного права (ст. ст. 24–25). Комитет наделен компетенцией предоставлять, приостанавливать или отменять усиленную защиту культурных ценностей, составлять и обновлять списки культурных ценностей; наблюдать и контролировать соблюдение государствами Протокола путем рассмотрения докладов государств–участников Протокола, подготовки замечаний по ним, а также собственного доклада об осуществлении Протокола и предоставление его для обсуждения на Совещании государств–участников Протокола, которое имеет право выносить соответствующие рекомендации.

Характеристика контрольного механизма за соблюдением государствами международных обязательств в области прав человека в рамках МОТ и ЮНЕСКО позволяет сделать вывод, что при всей схожести контрольных процедур, применяемых в рамках всей системы ООН (предоставление докладов, рассмотрение коллективных и индивидуальных жалоб) контрольный механизм специализированных учреждений ООН обладает рядом особенностей, отражающих специфику компетенции данных международных организаций в области регламентации прав человека.

 

Контрольные вопросы

1. Раскройте основные направления кодификационной деятельности МОТ и назовите виды контроля, применяемого за соблюдением государствами международных обязательств.

2. Охарактеризуйте контрольный механизм МОТ, осуществляющий регулирующий контроль.

3. Раскройте процедуру контроля по необходимости, применяемого в рамках МОТ.

4. Каковы особенности специального контроля за соблюдением прав профсоюзов?

5. В чем особенность кодификационной деятельности ЮНЕСКО?

6. Охарактеризуйте контрольные полномочия главных (уставных) и специальных контрольных структур, действующих в рамках ЮНЕСКО.

7. Каковы контрольные функции конвенционного механизма за соблюдением Гаагской конвенции 1954 г. о защите культурных ценностей в период вооруженного конфликта?

 

Литература

Иванов С. А. МОТ: контроль за применением международных норм о труде и его проблемы // Государство и право. 1997. № 7.

Международная организация труда и права человека / Автор–сост.: А. А. Войтик. Мн., 2002.

Павлова Л. В., Вашкевич А. Е. ЮНЕСКО и права человека. Мн., 2002.

Симонидес Я. ЮНЕСКО и Всеобщая декларация прав человека // Всеобщая декларация прав человека. 45–я годовщина. 1948–1993 гг. ЮНЕСКО, 1994.

Стаценко В. Г. Конвенции Международной организации труда: механизм имплементации и контроля за применением // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2002, № 2.

ГЛАВА VII