Конвенционные органы оон по контролю за соблюдением государствами международных обязательств В области прав человека

 

К конвенционным органам ООН по контролю за соблюдением государствами международных обязательств в области прав человека относятся Комитеты экспертов, правовой статус которых регулируется соответствующей международной конвенцией в области прав человека. Первой международной конвенцией, предусмотревшей создание специального органа контроля за соблюдением государствами–участниками положений конвенции, является Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., учредившая Комитет по ликвидации расовой дискриминации, который стал моделью при создании подобных специальных контрольных органов на базе иных международных конвенций ООН по правам человека. В настоящее время существуют и практически действуют 7 комитетов: Комитет по правам человека, созданный на базе Международного Пакта о гражданских и политических правах 1966 г.; Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, учрежденный резолюцией ЭКОСОС в 1985 г.; Комитет по ликвидации расовой дискриминации – на базе Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.; Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин – на базе Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.; Комитет против пыток – на базе Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; Комитет по правам ребенка – на базе Конвенции о правах ребенка 1989 г.; Комитет по защите прав трудящихся мигрантов – на базе Международной конвенции о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей 1990 г.

Общим для всех указанных комитетов является следующее: 1) порядок их создания и компетенция закреплены в соответствующих международных соглашениях по правам человека, за исключением Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, учрежденного резолюцией ЭКОСОС от 28 мая 1985 г.; 2) комитеты избираются государствами–участниками соответствующей конвенции из кандидатов, выдвигаемых ими и обладающих признанной компетентностью в области прав человека, с учетом принципа равного, справедливого, географического представительства, сроком на 4 года; 3) члены комитета (их количественный состав различен – от 10 до 23 человек) имеют статус независимых экспертов; 4) комитеты имеют право требовать периодического представления докладов от государств–участников конвенции о наличии законодательства, закрепляющего соответствующие положения конвенции, с последующим обсуждением докладов на заседании комитета и вынесением итогового заключения о соответствии законодательства государства положениям конвенции; 5) заключения (соображения) комитета носят рекомендательный характер; 6) комитеты практикуют вынесение замечаний общего порядка либо рекомендаций, касающихся толкования отдельных статей соответствующих конвенций.

Ряд комитетов (Комитет по правам человека, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет против пыток, Комитет по защите прав трудящихся–мигрантов) наделены со стороны конвенций либо Факультативных протоколов контрольными полномочиями: они имеют право рассматривать жалобы государства на государство в отношении нарушения конвенционных прав, либо индивидуальные жалобы граждан государства на государство. При этом обязательным требованием для реализации комитетом указанной компетенции является официальное признание государством–участником конвенции таких полномочий комитета путем специального заявления, либо ратификацией Факультативного протокола, а также использование подателем жалобы всех национальных средств судебной защиты нарушенного права.

Рассмотрим подробнее деятельность конвенционных контрольных органов на примере Комитета по правам человека и Комитета против пыток, обладающих значительными мониторинговыми полномочиями.

Комитет по правам человека

Создание Комитета по правам человека (далее Комитет) предусмотрено Международным Пактом о гражданских и политических правах 1966 г. Согласно Пакту, Комитет состоит из 18 членов, кандидатуры которых представляются государствами–участниками Пакта, и избираются ими сроком на 4 года на заседании, созываемом Генеральным секретарем ООН (ст. 30). Члены Комитета должны обладать высокими нравственными качествами и «признанной компетентностью в области прав человека» (ст. 28). Как уже упоминалось, члены Комитета работают в личном качестве, являясь, в отличие от членов Комиссии по правам человека независимыми экспертами, что дает им возможность занимать объективную позицию при исполнении своих функций. Комитет приступил к работе в 1976 г. В соответствии с Пактом государства обязаны представлять в Комитет доклады «о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых… в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав» (ст. 40). Первый доклад представляется государством через год после ратификации Пакта, остальные – по требованию Комитета (обычно через 5 лет). Республика Беларусь представила уже 4 доклада. Комитет выработал общие требования относительно формы и содержания докладов. Получив доклад от государства, Комитет может просить о предоставлении дополнительной информации, если сочтет, что доклад не содержит всей необходимой информации, касающейся имплементации прав человека, предусмотренных в Пакте. Кроме того, Комитет получает информацию о ситуации с правами человека в конкретной стране из материалов, предоставляемых Специализированными учреждениями ООН, неправительственными организациями и средствами массовой информации.

При обсуждении доклада государства на открытом заседании Комитета в присутствии его представителя эксперты Комитета могут задавать представителю вопросы, связанные с правами человека в данном государстве. После обсуждения доклада Комитет формулирует заключение и препровождает его государству, а «так же замечания общего характера, которые он сочтет целесообразными» (ст. 40). На начальном этапе работы Комитета замечания общего характера не имели критической направленности, а лишь давали общую оценку ситуации с реализацией прав человека в отчитывающемся государстве. С 1992 г. замечания Комитета носят критический характер относительно нарушения конкретных положений Пакта. Хотя замечания Комитета являются только рекомендацией государству, Комитет обращается с просьбой к правительству государства дать информацию о реализации указанных замечаний в следующем периодическом докладе и сделать их известными для широкой публики. Кроме того, они включаются в ежегодные отчеты Комитета Генеральной Ассамблеи ООН и публикуются в качестве официальных документов ООН.

Следует отметить, что действенность функций Комитета по рассмотрению доклада государства относительно мер, направленных на реализацию положений Пакта, ослабляется тем, что ряд государств в течение многих лет не представляли доклад либо, представив его, не направляли свои делегации для участия в его обсуждении. Поэтому Комитет в 2000 г. принял поправки к Правилам процедуры представления и обсуждения докладов государств, позволяющих ему рассматривать положения в области гражданских и политических прав в государстве, которые в течение многих лет не представляют доклады, либо рассматривать доклад государства, делегации которых не присутствовали на двух или более сессиях подряд.28 Рассмотрение положения с правами человека в отсутствие доклада государства стимулирует его на предоставление доклада. Как уже указывалось, Комитет по правам человека может в соответствии со статьей 41 Пакта рассматривать жалобы (сообщения) одного государства–участника Пакта на нарушение предусмотренных Пактом, прав человека другим государством–участником. Такая жалоба может быть принята Комитетом только в том случае, если оба государства сделали заявление о признании такой компетенции Пакта. Следует отметить, что Комитет не выносит решения по такой жалобе, а оказывает добрые услуги спорящим государствам «в целях дружественного разрешения вопроса на основе уважения прав человека и основных свобод, признаваемых Пактом» (ст. 41 п. «е»). Данная функция Комитета оказалась неэффективной и пока не имела практического применения. Это во многом объясняется небольшим количеством государств, признавших компетенцию Комитета по статье 41 (только 46 государств, включая Республику Беларусь).

Широко используется в практике деятельности Комитета его другая функция: рассмотрение индивидуальных жалоб (сообщений) жертв нарушений о несоблюдении государствами конкретных положений Пакта, предусмотренных Первым факультативным протоколом к Международному Пакту о гражданских и политических правах, принятых резолюцией Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г. (далее Протокол).29 Согласно Протоколу, такие жалобы (сообщения) могут подавать в Комитет только жертвы нарушений государством прав, предусмотренных Пактом, либо их представители или близкие родственники (ст. 1).

Протокол устанавливает ряд требований к индивидуальной жалобе (сообщению). Во–первых, она может быть подана только на государство–участника Пакта, ратифицировавшее Факультативный протокол (к 2004 г. – 104 государства, включая Республику Беларусь, из 152 государств–участников, ратифицировавших Протокол); во–вторых, жалоба не должна быть анонимной либо представлять злоупотребление на право таких сообщений, или быть несовместимой с положениями Пакта (ст. 3); в–третьих, информация, содержащаяся в жалобе, не должна рассматриваться в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования; в–четвертых, податель жалобы должен исчерпать все доступные внутренние средства правовой защиты, за исключением случаев, когда такие средства неоправданно затягиваются (ст. 5). Процедура рассмотрения жалобы в Комитете состоит из нескольких этапов: сначала Комитет устанавливает допустимость жалобы в соответствии с требованиями, изложенными выше. После признания допустимости жалобы Комитет направляет ее государству–нарушителю, которое в течение шести месяцев должно дать «письменные объяснения или заявления, разъясняющие этот вопрос, и сообщить о любых мерах, которые могли быть приняты государством» (ст. 4). Получив ответ государства, Комитет рассматривает его вместе с жалобой на закрытом заседании и выносит соответствующее решение (соображение), которое доводит до сведения государства и заявителя. Хотя «соображения» Комитета носят рекомендательный характер, у него есть возможности для оказания давления на государство–нарушителя с тем, чтобы заставить его выполнить решение Комитета. В своих ежегодных отчетах Генеральной Ассамблее Комитет указывает государства, выполнившие его решения, и составляет черный список государств, которые не выполняют его рекомендаций. Кроме того, при обсуждении периодически представляемых государством докладов Комитет также имеет возможность оказать на него давление. Следует отметить, что рекомендации (соображения) Комитета по результатам рассмотрения индивидуальных жалоб, в которых отражена позиция независимых экспертов – специалистов по правам человека, не только влияют на реформирование законодательства государства по правам человека, но и способствуют уяснению содержания положений Пакта.

Значительный вклад в толкование прав и свобод, закрепленных Пактом, вносят Замечания общего порядка, которые Комитет в процессе своей работы сформулировал в отношении всех гражданских и политических прав и свобод. В указанных Замечаниях не только раскрывается содержание конкретного права, но и акцентируется внимание государств на наиболее важных аспектах его применения, что содействует его полной реализации в национальном законодательстве государства, гарантируя, таким образом, соблюдение этого права.

Так, в Замечании общего порядка № 22 по статье 18 (свобода мысли, совести и религии) Комитет подчеркивает, что «право на свободу мысли, совести и религии (включая свободу убеждений)… является весьма широким и глубоким, охватывает свободу мысли по всем вопросам, а также воззрения человека и приверженность религии и убеждениям, исповедуемым как единолично, так и сообща с другими». Понятия «религия» и «убеждения» следует толковать широко. Комитет обращает внимание государств–участников на то, что свобода мысли и свобода совести защищаются в такой же степени, как и свобода религии и убеждений. В связи с этим Комитет беспокоит любая тенденция к дискриминации любых религий и вероисповеданий на любых основаниях, в том числе потому, что они являются вновь созданными или их исповедуют религиозные меньшинства.30

Комитет против пыток

Комитет против пыток учрежден в 1987 г. в соответствии с положениями Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов, обращения и наказаний 1984 г. (ст. 17–24). Порядок его формирования и компетенция аналогичны процедуре создания и функциям Комитета по правам человека. Комитет избирается в составе 10 экспертов сроком на 4 года, из кандидатур, представленных государствами–участниками Конвенции, на их заседании, созванном Генеральным Секретарем ООН. Компетенция Комитета против пыток включает рассмотрение периодически представляемых докладов государств–участников о реализации положений Конвенции в их национальном законодательстве с последующим вынесением заключения рекомендательного характера, а также рассмотрение жалоб (сообщений) государства на государство, индивидуальных жалоб жертв нарушений на государство, не соблюдающее соответствующие положения Конвенции. Требования, касающиеся приемлемости жалобы, аналогичны требованиям, закрепленным в Первом факультативном протоколе. Причем для того, чтобы Комитет против пыток мог осуществлять функцию по рассмотрению жалоб, требуется официальное заявление государства–участника в форме декларации о признании статей 21 и 22 Конвенции, закрепляющих компетенцию Комитета против пыток (к 2004 г. из 136 государств–участников Конвенции лишь 57 заявили Декларацию о признании). Вместе с тем Комитет против пыток имеет право применять специфические формы контроля за соблюдением государствами–участниками положений Конвенции. Согласно статье 22 Конвенции, если Комитет против пыток получает информацию, которая, по его мнению, содержит обоснованные данные о систематическом применении пыток на территории государства–участника, то может запросить у него объяснения по этому поводу. С учетом ответа государства, а также любой другой информации Комитет, если сочтет целесообразным назначает одного или нескольких своих членов для проведения конфиденциального расследования и срочного представления Комитету соответствующего доклада. Расследование (с согласия государства) может включать посещение его территории и осуществляется в сотрудничестве с государством. После проведенного расследования уполномоченные члены Комитета сообщают его результаты вместе со своими замечаниями и предложениями. Комитет после консультации с таким государством может принять решение о включении краткого отчета о результатах расследования в свой ежегодный отчет ГА ООН.

Следует указать, что Факультативный протокол к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, одобренный резолюцией ГА ООН 57/199 от 18 декабря 2002 г., но еще не вступивший в силу, предусматривает создание вспомогательного органа Комитета против пыток – Подкомитета по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (далее Подкомитет по предупреждению).31 Целью данного Подкомитета совместно с национальными превентивными государственными структурами является предупреждение применения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания в отношении лиц, находящихся в местах лишения свободы (ст. 1).

Подкомитет, избираемый государствами–участниками в составе 10 экспертов из представленных ими кандидатур, наделен значительными полномочиями. Члены Подкомитета имеют право посещать места лишения свободы и представлять государству рекомендации в отношении защиты отбывающих наказание лиц, от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, оказывать содействие государствам в создании национальных превентивных структур, консультировать их, оказывать услуги в области профессиональной подготовки и технической помощи (ст. 11).

В свою очередь, государство не должно оказывать препятствий в исполнении функций Подкомитета на своей территории, обязано предоставлять ему необходимую информацию относительно мест лишения свободы, количества содержащихся в них лиц, обеспечивать право Подкомитета посещать места лишения свободы по своему выбору и беседовать с заключенными, поощрять контакты между Подкомитетом и национальными превентивными структурами, изучать рекомендации Подкомитета и вступать с ним в диалог относительно возможных мер по осуществлению этих рекомендаций. Возражения относительно посещения членами Подкомитета мест лишения свободы могут основываться лишь на возникших в срочном порядке и убедительных соображениях, касающихся национальной безопасности, беспорядков или стихийных бедствий (ст. 14).

Подкомитет в конфиденциальном порядке направляет свои замечания и рекомендации государству и представляет открытый ежегодный доклад о своей работе Комитету против пыток. Если государство отказывается сотрудничать с Подкомитетом в рамках вышеуказанных обязательств (ст. 12, 14) либо не выполняет рекомендации Подкомитета, Комитет против пыток по просьбе Подкомитета, с учетом объяснений соответствующего государства, может принять решение выступить с публичным заявлением по данному вопросу либо опубликовать доклад Подкомитета (ст. 16).

Таким образом, вступление в силу Факультативного протокола значительно усилит возможность конвенционного контрольного механизма предупреждать нарушения государствами–участниками договорных обязательств относительно неприменения пыток и других жестоких наказаний и обращений.

В настоящее время прослеживается тенденция расширения полномочий и других конвенционных контрольных органов в области прав человека. В частности, в 1999 г. был принят Факультативный протокол к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, вступивший в силу в 2000 г., который предоставил право Комитету по ликвидации дискриминации в отношении женщин рассматривать жалобы одного лица или группы лиц – жертв нарушений государством, ратифицировавшим Протокол, положений Конвенции, при условии исчерпания ими всех внутренних средств правовой защиты (ст. 1). Более того, Комитет наделен компетенцией проводить расследования грубых и систематических нарушений прав женщин, закрепленных в Конвенции государством, ратифицировавшим Протокол (ст. 8) (Республика Беларусь ратифицировала Протокол).

Полномочиями по рассмотрению индивидуальных и коллективных жалоб жертв нарушений государством–участником Пакта по экономическим, социальным и культурным правам предполагается наделить Комитет по экономическим, социальным и культурным правам в разрабатываемом в настоящее время Факультативном протоколе к Пакту об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

Все конвенционные контрольные механизмы активно выполняют свои функции. В докладе Генерального секретаря ООН о работе организации, представленном на 59–й сессии Генеральной Ассамблеи, были приведены следующие цифровые данные: за период с 2003 г. по 2004 г. конвенционные органы рассмотрели 87 докладов государств–участников и вынесли более 100 решений по индивидуальным жалобам.32 Вместе с тем степень результативности деятельности конвенционных контрольных органов снижается из–за того, что не все государства–участники конвенций выполняют свои обязательства по своевременному представлению ими докладов о законодательных и административных мерах, направленных на реализацию положений соответствующих конвенций по правам человека. Как отмечалось выше, по инициативе Генерального секретаря ООН в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи 49/178 с 1995 г. ежегодно в рамках Управления Верховного Комиссара по правам человека созываются совещания Председателей договорных органов по правам человека и Межкомитетские совещания с целью выработки рекомендаций, направленных на эффективное осуществление международных документов по правам человека, включая обязательства по предоставлению докладов в соответствии с международными документами по правам человека. В частности, на Третьем межкомитетском совещании, проходившем в 2004 г., было предложено разработать перечень вопросов, необходимых государству для подготовки докладов; всем конвенционным органам было рекомендовано рассмотреть возможность принятия процедур, позволяющих контролировать осуществление государствами заключительных замечаний или рекомендаций комитетов по образцу процедур, которые были разработаны Комитетом по правам человека. Кроме того, Управлением Верховного Комиссара по правам человека были выработаны Руководящие принципы подготовки расширенного базового документа и целевых докладов по конкретным договорам и Согласованные руководящие принципы представления докладов всем договорным органам, что должно облегчить работу по представлению докладов, способствуя выполнению договорных обязательств. Было также рекомендовано оказывать техническую помощь слаборазвитым государствам с тем, чтобы они имели возможность подготовить периодический доклад.33

 

Контрольные вопросы

1. Какова структура механизма международного контроля за соблюдением прав человека в рамках ООН? Дайте классификацию органов международного контроля.

2. Раскройте контрольные полномочия главных органов ООН (Совет Безопасности, ЭКОСОС, Генеральная Ассамблея, Генеральный секретарь, Международный суд) в области защиты прав человека.

3. Дайте общую характеристику статуса специальных органов ООН в области защиты прав человека.

4. Какова компетенция Комиссии по правам человека и Подкомиссии по поощрению и защите прав человека. Выявите специфику процедур 1235 и 1503, используемые ими при рассмотрении жалоб?

5. Определите статус и раскройте компетенцию Верховного Комиссара по правам человека.

6. Что характерно для статуса и функций конвенционных органов контроля за соблюдением договорных обязательств по правам человека?

7. Какова процедура формирования и компетенция Комитета по правам человека?

8. Раскройте порядок формирования, компетенцию и формы контроля, применяемые Комитетом против пыток.

9. Назовите основные тенденции в деятельности конвенционных контрольных органов на современном этапе.

 

Литература

Гремза Н. Ю. Возможные пути реформирования системы конвенционных органов в области прав человека // Московский журнал международного права. 2004. № 2.

Организация Объединенных Наций. Доклад Генерального Секретаря о работе Организации. Генеральная Ассамблея. 59–я сессия. Док. № 1 (А/59/1).

Организация Объединенных Наций. Основные факты. М., 2000.

Павлова Л. В., Зыбайло А. И. Международное гуманитарное право. Часть I. Мн., 1999.

Права человека: Сб. междунар.–правовых документов / Сост. В. В. Щербов. Мн., 1999.

Тихонов А. А. Верховный Комиссар по права человека // Московский журнал международного права. 1995. № 1.

Экономический и Социальный Совет. Доклад Комиссии по правам человека о работе ее 59–й сессии. Док. Е/СN 4/2003/135.

 

6.2. Механизм международного контроля в рамках специализированных учреждений ООН

 

Контрольный механизм за соблюдением государствами международных обязательств по правам человека создан в рамках тех международных организаций – специализированных учреждений ООН, которые осуществляют кодификационную деятельность в области прав человека. К таким специализированным учреждениям ООН относятся Международная организация труда (МОТ) и Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО).