Контрольный механизм по соблюдению государствами–членами Совета Европы международных обязательств по правам человека

 

Контрольный механизм Совета Европы отличается многоструктурностью, включая контрольные органы, различные по своей юридической природе, формам и процедуре контроля. К ним относятся уставные специальные органы, созданные в соответствии с положениями соответствующих конвенций по правам человека.

Уставные органы

Уставные органы входят в организационную структуру Совета Европы и включают: Комитет министров, Парламентскую Ассамблею, Генерального секретаря.

Комитет министров является высшим органом Совета Европы. Его компетенция в области защиты прав человека определяется статьей 15, согласно которой он, по рекомендации Консультативной Ассамблеи или собственной инициативе, может рассматривать меры, направленные на достижение цели Совета Европы, включая заключение конвенций, соглашений и проведение правительствами единой политики в отношении конкретных вопросов.

Наиболее активно Комитет министров осуществляет нормотворческую деятельность. В рамках комитетов экспертов, учреждаемых им, разрабатывается проект конвенции, который затем одобряется на заседании Комитета министров. Непосредственные контрольные полномочия Комитета министров проявляются в следующем:

· по всем вопросам, входящим в его компетенцию, он может принимать заключения в форме рекомендаций правительствам стран–членов Совета Европы и запрашивать их о ходе выполнения таких рекомендаций (ст. 15 п. 2);

· учреждать Комитеты и Комиссии по своему усмотрению;

· исключать из членов Совета Европы государства, «грубо нарушающие положения статьи 3» (имеется в виду закрепленное в данной статье обязательство государства признавать принцип, согласно которому все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами и свободами) (ст. 8).

Следует отметить, что введение такой санкции, как контроль в отношении государств относится к новациям Совета Европы, хотя на практике эти санкции Комитетом министров не применялись.

Контрольные полномочия Парламентской Ассамблеи (с 1974 г. так стала называться Консультативная Ассамблея) определяются ее статусом совещательного органа Совета Европы (ст. 22). В соответствии с Уставом она может обсуждать и давать рекомендации по любому вопросу, отвечающему цели и относящемуся к компетенции Совета Европы, а также давать рекомендации по таким вопросам (ст. 23). Так, Парламентская Ассамблея принимает участие в разработке конвенций по правам человека: она может выступать с инициативой разработки такой конвенции и выносить рекомендации по проекту конвенции. Непосредственные контрольные функции Парламентской Ассамблеи в практике ее деятельности получили название парламентских слушаний (дебатов), в ходе которых обсуждаются факты нарушений прав человека в соответствующей стране–члене Совета Европы, с вынесением конкретных рекомендаций.

В частности, парламентские слушания неоднократно проводились в отношении Российской Федерации, чьи федеральные вооруженные силы обвинялись в нарушениях прав гражданского населения в период проведения операций против чеченских боевиков.

Что касается Генерального Секретаря Совета Европы, то его контрольные функции не закреплены в Уставе. Однако ряд конвенций Совета Европы [Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне 1992 г. (ст. 10), Конвенция о защите прав и достоинства человека в связи с применением достижений биологии и медицины 1997 г. (ст. 30), включая Конвенцию 1950 г.] закрепляют право Генерального секретаря по его запросу получать от государств «разъяснения относительно того, каким образом их внутреннее законодательство обеспечивает эффективное выполнение любого из положений Конвенции (ст. 52 Конвенции). Следует подчеркнуть, что конвенционное закрепление контрольных процедур, используемых уставными органами Совета Европы, особенно Парламентской Ассамблеей и Генеральным секретарем, является особенностью контрольного механизма Совета Европы.

Внеуставные органы

Другая категория органов, несущая основную нагрузку по осуществлению контрольных функций – это внеуставные органы, включающие судебные и внесудебные учреждения (комитеты, комиссии). Их отличительной чертой является то, что порядок их создания, компетенция, применяемые процедуры определяются конкретными конвенциями по правам человека.

К судебным учреждениям, обладающим правом контроля за соблюдением государствами–членами Совета Европы конвенционных обязательств в области прав человека, относятся: Международный Суд ООН, наделенный правом контроля на соблюдением международных обязательств государств–членов ООН, если они признают его юрисдикцию; Специальный суд – Европейский Суд по правам человека, контролирующий соблюдение государствами Европейской конвенции 1950 г.

Контрольные полномочия Международного Суда ООН общего характера предусмотрены Европейской конвенцией о мирном урегулировании споров 1957 г., которая устанавливает, что на рассмотрение Международного Суда ООН передаются все споры правового характера, касающиеся толкования договора, любого вопроса международного права.7 Контрольные полномочия Международного Суда ООН за соблюдением конвенционных положений в области прав человека предусматриваются Европейской конвенцией об установлении общих правил обращения с гражданами одного государства на территории других государств 1953 г.

Кроме того, некоторые конвенции Совета Европы предусматривают арбитражную процедуру судебного разбирательства в случае возникновения споров относительно их толкования и применения (например, Европейская конвенция о социальной и медицинской помощи).

Вместе с тем, наиболее широко и эффективно судебный контроль осуществляется Европейским судом по правам человека, учрежденным в соответствии с положениями Европейской конвенции о защите основных прав и свобод человека 1950 г. Уникальность этого судебного учреждения состоит в том, что он был первым в истории международных отношений судебным органом, специально созданный для контроля за соблюдением государствами–членами Совета Европы основных прав и свобод, закрепленных в Европейской конвенции. Таким образом, Европейский суд по правам человека относится к региональным судебным учреждениям, территориальная сфера действия которого ограничена государствами–членами Совета Европы, ратифицировавшими Европейскую конвенцию (к 2004 г. из 46 государств–членов Совета Европы 45 ратифицировали Конвенцию). Причем условия членства в Совете Европы непосредственно связаны с ратификацией Конвенции.

Следует отметить, что система контроля за соблюдением Конвенции 1950 г. подверглась изменению в связи со вступлением в силу 11 протоколов к Конвенции в 1998 г.8 Вместо двухзвенного механизма контроля, состоящего из Комиссии по правам человека и Суда, был сохранен один контрольный орган – Суд по правам человека, что повлекло изменения структуры Суда и процедуры рассмотрения жалоб при сохранении прежней юрисдикции Суда. Необходимость реформирования контрольного механизма мотивировалась сложностью и длительностью процедуры рассмотрения жалоб, которая могла превышать 9 лет.9

В новой редакции 2–й главы Европейской конвенции Суд по правам человека (далее Суд) стал постоянно действующим органом, избираемым сроком на 6 лет Парламентской Ассамблеей из списка кандидатур (в список входят не более 3 лиц), представляемых государствами–участниками Конвенции (ст. ст. 19, 22, 23). Каждое государство должно быть представлено одним судьей, а общее число судей равно количеству государств–участников Конвенции. Судьи работают в Суде в личном качестве и должны удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности или быть юристами с общепризнанным авторитетом.

В структурном отношении Суд состоит из 4–х Палат, в составе 7 судей и Большой аппеляционной Палаты, в состав которой входят 17 судей, а также председатель Суда, его заместители, председатели палат, избираемые Судом сроком на 3 года.10

Суд обладает юрисдикцией рассматривать жалобы одного государства–участника Конвенции против другого государства–участника Конвенции о предполагаемом нарушении последним положений Конвенций и Протоколов к ней (ст. 33), а также индивидуальные жалобы, исходящие от любого физического лица, любой группы частных лиц или неправительственных организаций, если они утверждают, что являются жертвами нарушений со стороны государств–участников Конвенции. Необходимо отметить, что понятие субъекта индивидуальной жалобы широкое и не ограничивается гражданами государства–участника Конвенции. Определяющим является то, что данное лицо или группа лиц являются жертвами нарушений государством–участником Конвенции прав, предусмотренных Конвенцией.

В Конвенции закреплены критерии приемлемости индивидуальных жалоб, которые во многом совпадают с критериями, изложенными в конвенциях ООН по правам человека, хотя приоритет их регламентации безусловно принадлежит Европейской конвенции.11 Индивидуальная жалоба должна отвечать следующим требованиям: она не должна быть анонимной; не должна быть аналогичной той, которая уже рассмотрена Судом или является предметом другого судебного разбирательства, если она не содержит новых фактов; не быть несовместимой с положениями Конвенции или Протоколов к ней, либо явно необоснованной или представлять собой злоупотребление правом жалобы. Кроме того, заявитель жалобы должен исчерпать все внутренние средства правовой защиты в соответствии с общепризнанными нормами международного права. К специфичным требованиям, которые не применяются к индивидуальным жалобам в универсальные контрольные органы, относится установление срока давности в отношении подачи жалобы – в течение шести месяцев, считая с даты вынесения национальным органом окончательного решения по делу (ст. 34). Решение о приемлемости выносится Комитетом из 3 судей, назначаемым Председателем суда сроком на один год, и является окончательным. После этого жалоба переходит на рассмотрение Палаты, в состав которой должен обязательно входить судья, избранный от государства, на которое подана жалоба. В случае отсутствия такого судьи в составе Палаты государство назначает судью для разбирательства данного дела. Рассмотрение дела Палатой проходит в два этапа: письменный этап, в период которого стороны представляют письменные доказательства и замечания, и устное разбирательство с участием представителей сторон и адвокатов в открытом заседании Суда. Суд сам определяет характер используемых доказательств: это могут быть письменные доказательства, показания свидетелей. Кроме того, судьи могут заниматься расследованием, осмотром места происшествия. Основная задача Суда – способствовать урегулированию спора между сторонами. Если это не удается, Суд выносит решение, принимаемое большинством голосов (ст. 38). Суд на любой стадии рассмотрения дела может вынести решение о его прекращении, если податель жалобы отказывается от нее или спор был урегулирован, либо по другой причине, установленной Судом (ст. 37).

Постановление (решение Палаты) является окончательным (ст. 42). При установлении Судом факта нарушения конвенционных положений государством, чье внутреннее право допускает возможность лишь частичной компенсации ущерба, Суд в своем постановлении присуждает выплату справедливой компенсации потерпевшей стороне (ст. 41). Однако в течение трех месяцев, считая с даты вынесения Палатой решения, любая из сторон, в исключительных случаях, может подать прошение о направлении дела на повторное рассмотрение Большой палаты. Решение о повторном рассмотрении принимается судьями Большой палаты в составе 5 человек. Основаниями для повторного рассмотрения могут быть следующие обстоятельства: а) дело поднимает серьезный вопрос, требующий толкования и применения Конвенции; б) любой другой серьезный вопрос общего характера [например, вопрос политического характера (ст. 43)]. Кроме того, дело, находящееся на рассмотрении Палаты, может быть передано ей в Большую палату в силу уступки компетенции в следующих случаях: а) если дело поднимает серьезный вопрос, касающийся толкования и применения Конвенции; б) если решение вопроса может войти в противоречие с ранее вынесенным решением Суда (ст. 30). Постановление Большой палаты является окончательным (ст. 44) и подлежит опубликованию. Постановление Суда обязательно для сторон, участвующих в деле. Надзор за осуществлением постановления Суда соответствующим государством осуществляет Комитет министров (ст. 46).

Таким образом, судебное разбирательство имеет очевидные преимущества перед рассмотрением жалоб в комитетах, действующих в рамках ООН и ее специализированных учреждениях. Они заключаются в открытости судебных заседаний, активном участии сторон в судебном процессе; обязательности судебных постановлений, наличии контроля за исполнением решений суда соответствующим государством.

К другой категории контрольных органов относятся комитеты и комиссии. Различаются комитеты и комиссии, учрежденные Комитетом министров Совета Европы, и созданные на базе конвенций по правам человека.

К комитетам, учрежденным Комитетом министров, относятся Руководящие комитеты (например, Европейский комитет по вопросам правового сотрудничества, Европейский комитет по уголовным проблемам, Европейский комитет по вопросам социальной интеграции). Порядок их формирования и компетенции регулируется резолюцией 76 (3) о структуре, компетенции и методах работы комитетов.12 Члены комитета назначаются государствами–членами Совета Европы из лиц, имеющих высокий ранг и обладающих высокой квалификацией в области деятельности комитета. В качестве контрольных органов комитеты изучают доклады, касающиеся применения государствами положений соответствующей конвенции. Так, Европейский комитет по уголовным проблемам контролирует выполнение государствами–участниками положений Европейской конвенции по возмещению ущерба жертвам насильственных преступлений 1983 г. Согласно конвенции, Европейский комитет по уголовным проблемам информируется о применении конвенции. С этой целью каждое государство–участник Конвенции передает Генеральному секретарю Совета Европы всю «информацию, относящуюся к законодательным или регламентируемым положениям, имеющим отношение к вопросам конвенции» (ст. 13).13 Указанный комитет может выступить с рекомендациями, касающимися применения конвенции. Кроме того, Руководящие комитеты участвуют в нормотворческой деятельности. В частности, Европейский комитет по уголовным проблемам и Европейский комитет по правовому сотрудничеству принимали участие в разработке Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания.

Среди комитетов, обладающих контрольными функциями, большинство составляют комитеты, учрежденные в соответствии с положениями конкретных конвенций. Их контрольные полномочия, в отличие от Руководящих комитетов, носят более целевой характер и направлены на соблюдение государствами–участниками конкретной конвенции. Основная форма контроля, как и у Руководящих комитетов – анализ докладов государств, которые касаются законодательной регламентации положений конвенций. К этим комитетам относятся: Консультативный комитет на базе конвенции о защите частных лиц в отношении автоматизированной обработки данных личного характера 1981 г.; Консультативный комитет на базе Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств 1992 г.; Комитет экспертов на базе Европейской Хартии региональных языков и языков меньшинств 1992 г.; Консультативный комитет на базе Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся–мигрантов 1977 г. В частности, упомянутый Консультативный комитет, учрежденный в соответствии с положениями Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся–мигрантов 1997 г., формируется из представителей государств–участников конвенции. Государства – не члены Совета Европы, присоединившиеся к данной конвенции, представлены в Комитете наблюдателем с правом совещательного голоса (ст. 33).14 Консультативный комитет наделен правом рассматривать любые предложения государств–участников конвенции, касающиеся улучшения применения конвенции и внесения в нее поправок. Заключение и рекомендации Консультативного комитета, принимаемые большинством голосов, направляются Комитету министров, который окончательно решает вопрос о принятии необходимых мер. Кроме того, Консультативный комитет рассматривает доклады, представляемые ему государствами, и периодически составляет доклад для ознакомления Комитета министров, «содержащий информацию о законодательных или нормативных актах государств…, касающихся вопросов, предусмотренных конвенцией».

Специфический механизм контроля закреплен в Европейской социальной хартии и Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания. Своеобразие системы контроля, предусмотренного Европейской социальной хартией, состоит в том, что, во–первых, формы контроля подверглись значительным изменениям в сторону расширения контрольных полномочий; во–вторых, контрольный механизм отличается многоструктурностью и базируется на сотрудничестве главных органов Совета Европы с экспертными комитетами при определяющей роли первых.

В Европейской социальной хартии 1961 г. устанавливалась четырехзвенная система контроля за соблюдением государствами–участниками положений Хартии. Она включала Комитет независимых экспертов, которые назначаемых Комитетом министров, в составе не менее семи человек из кандидатур, представляемых государствами; Правительственный комитет, состоящий из представителей государств–участников; Парламентская Ассамблея и Комитет министров (ст. 23–29).

Доклады государств–участников Хартии через Генерального секретаря Совета Европы направляются в Комитет экспертов, который дает свои заключения и направляет их Правительственному комитету. Последний готовил свой собственный доклад и вместе с заключением Комитета экспертов представлял в Комитет министров. Кроме того, Парламентская Ассамблея также дает свое заключение по докладу Комитета экспертов. Комитет министров после консультации с Парламентской Ассамблеей может давать государствам соответствующие рекомендации. Недостатком указанной процедуры являлась не только ее длительность и многоступенчатость, но и отсутствие у Комитета экспертов независимых источников информации, так как при оценке доклада государства он мог пользоваться только предоставленными ему материалами. Причем, возможность прямого контакта Комитета экспертов с представителем государства не была предусмотрена Хартией. Все это вызывало необходимость внесения изменений в процедуру контроля, закрепленную в Хартию, что было сделано путем принятия двух Протоколов к ней.

В 1991 году был принят Протокол о внесении изменений в Европейскую социальную Хартию (далее Протокол), согласно которому копии доклада, которое государство представляет Генеральному секретарю Совета Европы, должны быть посланы государством в национальные организации, входящие в международные организации работодателей и трудящихся и имеющие право в лице своих представителей присутствовать на заседании Правительственного Комитета (ст.1).15 Таким образом, Протокол расширил права национальных организаций работодателей и трудящихся, получивших право самостоятельно отсылать свои замечания Генеральному секретарю. В соответствии с Хартией такое право было предоставлено государствам, которые могли передавать свои замечания по просьбе национальных организаций. Кроме того, право оценивать доклад государства, формулировать замечания и направлять Генеральному секретарю предоставлено тем международным неправительственным организациям, которые имеют консультативный статус при Совете Европы и компетентны в вопросах, регулируемых Хартией. Комитет независимых экспертов (далее Комитет), число членов которого увеличивается до 9 человек (избираются Парламентской Ассамблеей), получает от Генерального секретаря доклады соответствующего государства и замечания, поступившие от национальных и неправительственных организаций, и «оценивает с юридической точки зрения соответствие национальных законодательств, нормативных актов и практики содержанию обязательств, закрепленных в Хартии. Комитет получил также право запрашивать дополнительную информацию от государства и, в случае необходимости, по своей инициативе или по просьбе государства, проводить совещания с его представителями» (ст. 2).

Итогом проведенной Комитетом правовой оценки доклада государства является формулирование выводов, которые публикуются и передаются Генеральным секретарем Правительственному комитету, Парламентской Ассамблее и организациям, представлявшим свои замечания на доклад.

Протоколом более четко регламентируются контрольные полномочия Правительственного комитета, который с учетом докладов Комитета независимых экспертов и соответствующего государства «отбирает ситуации, которые, по его мнению, должны быть предметом рекомендации для государства», включая их в доклад, посылаемый Комитету министров, который затем публикуется. Правительственный комитет на основе своих выводов о выполнении Хартии может вносить в Комитет министров предложения, касающиеся исследования социальных вопросов и статей Хартии (ст. 4). Комитет министров, основываясь на докладе Правительственного комитета, принимает резолюцию по всему циклу контроля, содержащую индивидуальные рекомендации соответствующему государству.

Для сокращения этапов контрольной процедуры Парламентская Ассамблея была лишена Протоколом прямых контрольных функций. Ей было предоставлено лишь право периодических обсуждений докладов Комитета независимых экспертов, Правительственного комитета, а также резолюций Комитета министров (ст. 6).

К 2004 г. Протокол еще не вступил в юридическую силу, так как он требует ратификации всеми государствами–участниками Хартии. Однако государства–участники конференции, принимавшей Протокол, решили, что положения Протокола до его вступления в силу могут применяться «в той мере, в какой это позволяет текст Хартии», опасаясь, что в противном случае усовершенствованная система контроля вряд ли вступит в силу в ближайшем будущем.16

Новые изменения в контрольный механизм были внесены Дополнительным протоколом к Европейской социальной хартии, принятым в 1995 г.17 Согласно Протоколу, получили право подавать коллективные жалобы на государство, неудовлетворительно выполняющее положения Хартии, международные организации работодателей и трудящихся, которые имеют право присылать наблюдателей в Правительственный комитет; международные неправительственные организации, имеющие консультативный статус в Совете Европы и компетентные в вопросах, регулируемых Хартией; национальные организации работодателей и трудящихся, находящиеся под юрисдикцией государства, против которого подана жалоба. Кроме того, в случае официально выраженного признания государства жалоба может быть подана и неправительственными национальными организациями, находящимися под его юрисдикцией (ст. 1, 2). Жалоба направляется Генеральному секретарю Совета Европы и передается им Комитету независимых экспертов. Генеральный секретарь информирует о жалобе соответствующие государства. Комитет независимых экспертов решает вопрос о приемлемости, а также может запрашивать дополнительную информацию сторон, которые должны предоставлять ее в установленный срок. Кроме того, Комитет может организовывать слушания по фактам, изложенным в жалобе с участием представителей сторон (ст. 7).

После рассмотрения жалобы Комитет готовит доклад, в котором содержится заключение о том, обеспечивает или нет государство удовлетворительным образом положения Хартии, затронутые в жалобе, и направляет его в Комитет министров, а также сторонам спора (ст. 8). В случае, если Комитет в своем докладе подтверждает обоснованность претензии, изложенной в жалобе соответствующей организации, Комитет министров принимает резолюцию, содержащую конкретные рекомендации государству. Государство в своем периодическом докладе должно сообщить Генеральному секретарю о принятых им мерах по реализации рекомендаций Комитета министров (ст. 10). Следует отметить, что функции модифицированного контрольного механизма были распространены и на Пересмотренную Европейскую социальную хартию.

Уникальностью отличается контрольный механизм, закрепленный в Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания 1987 г. (далее Европейская конвенция против пыток).18

Своеобразие указанной конвенции состоит в том, что, во–первых, она регламентирует контрольный механизм за соблюдением государствами–членами Совета Европы статьи 3 Европейской конвенции о защите основных прав и свобод 1950 г., дополняя предусмотренные в ней судебные формы контроля, внесудебной формой контроля; во–вторых, внесудебный контроль, осуществляемый специальным контрольным органом – Европейским комитетом по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания (далее Комитет) – имеет строго целевой характер, распространяясь только на статью 3 Конвенции 1950 г., запрещающую подвергать пыткам и иному бесчеловечному наказанию и обращению, и ограничиваясь ее применением только в отношении лиц, лишенных свободы по судебному приговору; в–третьих, Европейский комитет обладает более широкими полномочиями, чем рассмотренный выше Комитет против пыток, учрежденный на базе Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.

Европейский комитет избирается Комитетом министров Совета Европы из списка, составленного Бюро Парламентской Ассамблеи, сроком на 4 года. Число членов Комитета равно числу государств–членов Совета Европы. Члены Комитета – это эксперты, работающие в личном качестве и компетентные в области прав человека (ст. 2–5). Основной формой контроля, осуществляемого Европейским комитетом, является периодическое посещение любого места территории государства, где содержатся лица, лишенные свободы, государственной властью (ст. 1). Комитет уведомляет правительство государства о своем намерении посетить его территорию, что позволяет ему посещать и любое место, где содержатся заключенные, в любое время. Государство обязано обеспечить членам Комитета неограниченный доступ в любое место, где находятся лишенные свободы лица, и свободу передвижения по своей территории, снабжать их всей необходимой информацией. Комитет имеет право беседовать с заключенными и любыми лицами, которые могут ему предоставить соответствующую информацию (ст. 8). При исключительных обстоятельствах, связанных с национальной и общественной безопасностью, серьезными беспорядками в местах содержания заключенных, государство может возражать против времени или места посещения, предложенного Комитетом (ст. 9). В таких случаях Комитет проводит с государством консультации с целью достижения соглашения о мерах, которые позволят Комитету выполнить свои функции.

После посещения Комитет составляет доклад с учетом представленных государством объяснений, который содержит конкретные рекомендации государству. Информация, полученная Комитетом во время его посещения, и доклад, подготовленный им, носят конфиденциальный характер (ст. 11). Однако, если государство не сотрудничает с Комитетом либо не выполняет его рекомендации, последний может принять решение о публичном заявлении. Кроме того, Комитет ежегодно представляет Комитету министров общий доклад о своей деятельности, который передается Парламентской Ассамблеи, а затем публикуется.

Эффективность контрольного механизма Европейской конвенции 1987 г. подтверждается наделением аналогичными контрольными полномочиями Комитета против пыток, действующего в рамках ООН, что получило закрепление в рассмотренном выше Факультативном протоколе 2002 г. к Конвенции ООН против пыток и других жестоких бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.