Внеуставные вспомогательные органы ООН

 

К внеуставным вспомогательным органам ООН относятся: Комиссия по правам человека, Подкомиссия по поощрению и защите прав человека, Комиссия по положению женщин, Управление Верховного комиссара по правам человека, Управление Верховного комиссара по делам беженцев.

Все они имеют статус вспомогательных органов ООН и специально учреждены с целью поощрения и контроля за соблюдением прав человека.

Деятельность специального механизма ООН по защите прав человека будет рассматриваться в рамках характеристик Комиссии по правам человека, Подкомиссии по поощрению и защите прав человека и Управления Верховного комиссара по правам человека, которые играют центральную роль в области защиты прав человека (функции Управления Верховного комиссара по делам беженцев анализируются в рамках спецкурса «Право беженцев»).

Комиссия по правам человека (упразднена в 2006 г.)

Комиссия по правам человека входит в структуру Экономического и Социального Совета ООН (далее ЭКОСОС), являясь основным специальным органом ООН в области защиты прав человека. Особый мандат Комиссии по правам человека (далее Комиссии) был подтвержден резолюцией ЭКОСОС, принятой в 1979 г., согласно которой Комиссия должна содействовать ЭКОСОС в координации деятельности в области прав человека в системе ООН.13

Комиссия была учреждена резолюцией ЭКОСОС от 16 февраля 1946 г. в качестве функционального вспомогательного органа, избираемого в составе 53 представителей от государств–членов ООН, сроком на три года. Это придало Комиссии характер политического органа и должно было повысить ее статус по сравнению с другими органами, состоящими из независимых экспертов, хотя впоследствии, как показала более, чем полувековая деятельность, это негативно сказалось на объективности решений, принимаемых Комиссией. В качестве вспомогательного органа Комиссия в 1947 г. создала Подкомиссию по предотвращению дискриминации и защите меньшинств, которая в 1999 г. была переименована в Подкомиссию по поощрению и защите прав человека (далее Подкомиссия), избираемую Комиссией в составе 26 членов из кандидатур, представляемых государствами, с соблюдением принципа справедливого географического представительства, и имеющих статус независимых экспертов.

Основной организационной формой работы Комиссии и Подкомиссии являются ежегодные сессии длительностью в 6 и 4 месяца соответственно.

Первоначально компетенция Комиссии ограничивалась нормотворческой функцией – разработкой проектов международных соглашений в области прав человека. К несомненным заслугам Комиссии, начиная с проекта Всеобщей декларации прав человека, относится подготовка проектов всех важнейших международных конвенций по правам человека.

ЭКОСОС расширил компетенцию Комиссии, ввиду многочисленных фактов проявления расизма со стороны бывших колониальных держав к вновь возникшим независимым государствам в 1967 г., предоставив ей право проводить ежегодные слушания по вопросу о нарушении прав человека и основных свобод, включая политику расовой дискриминации, сегрегации и апартеида во всех странах, особенно колониальных и зависимых странах и территориях (указанная компетенция получила название «Процедура на основе резолюции 1235»).14 Таким образом, Комиссии были предоставлены контрольные полномочия.

В 1970 г. резолюцией 1503 ЭКОСОС дополнил контрольные функции Комиссии, наделив ее компетенцией рассматривать индивидуальные и коллективные петиции о массовых и серьезных нарушениях прав человека (данная компетенция получила название «Процедура на основе резолюции 1503»).15

Рассмотрим контрольный механизм Комиссии в рамках указанных процедур подробнее.

В соответствии с процедурой 1235 Комиссия может рассматривать жалобу на нарушение прав человека в любом государстве–члене ООН. Причем жалобы могут подаваться государством, группой государств или Подкомиссией. Комиссия прежде всего решает вопрос о целесообразности рассмотрения такой жалобы. Следует отметить, что состав Комиссии (из представителей государств) не всегда способствует объективному рассмотрению этого вопроса. Превалируют политические соображения. В случае вынесения позитивного решения вступает в действие механизм расследования структура которого включает рабочие группы (состоящие из нескольких экспертов) либо независимого эксперта, либо специального докладчика, мандат которых и его продолжительность определяются решением, принятым на сессиях Комиссии. Как правило, указанные органы назначаются из членов Подкомиссии. Они обязаны провести расследование фактов нарушений с последующим представлением докладов Комиссии. Впервые специальная рабочая группа экспертов была назначена Комиссией для расследования нарушения прав человека в Африке. В дальнейшем посылка рабочих групп, отдельных экспертов или специальных докладчиков получила широкое распространение в практике деятельности Комиссии. В настоящее время по решению 59–й сессии Комиссии международного права, проходившей в 2003 г., продлен мандат Специального докладчика в области прав человека в Демократической республике Конго, Мьянме, Бурунди, на Кипре, в Афганистане, Ираке, на оккупированных территориях Палестины, независимого эксперта в Сомали, Либерии.16 Комиссия может обратиться с просьбой к Генеральному секретарю за оказанием содействия работе Специального докладчика или эксперта. Кроме того, государство, на территории которого проводится расследование, не должно препятствовать работе указанных органов. Доклад обсуждается на заседании Комиссии путем интерактивного диалога, позволяющего членам Комиссии задавать вопросы докладчику или эксперту. Результатом обсуждения является резолюция Комиссии, констатирующая нарушение прав человека и призывающая государство устранить нарушения. Процедура носит открытый публичный характер. Все слушания и расследования проводятся на открытых заседаниях Комиссии. Государства, несмотря на рекомендательный характер решения, стремятся избежать публичного обсуждения, поскольку принятие подобной резолюции подрывает престиж правительства.

В отличие от процедуры 1235, которая носит публичный характер, процедура 1503 на всех этапах рассмотрения жалобы является конфиденциальной. Кроме того, сама процедура рассмотрения характеризуется определенной спецификой по сравнению с процедурой 1235. Во-первых, жалоба подается гражданином либо группой граждан, являющихся жертвами нарушений прав человека либо имеющих достоверную информацию о таких нарушениях. Жалоба может посылаться неправительственными организациями при наличии достоверной информации о нарушениях. Во-вторых, жалоба, не имеющая точного адресата, попадает в Центр по правам человека ООН (ныне Управление Верховного комиссара по правам человека) и после обработки пересылается им в Подкомиссию и Комиссию по правам человека. В–третьих, первоначально рассмотрением жалобы занимается Подкомиссия, которая и разработала процедуру рассмотрения жалобы. Одним из основных требований Подкомиссии является то, что податель жалобы должен предварительно использовать средства национальной судебной защиты, за исключением случаев, когда местные суды явно неэффективны или намеренно затягивают рассмотрение жалобы в «разумные сроки». Причем податель жалобы не выступает как сторона в деле, которое будет рассматривать Подкомиссия, а является только источником информации о серьезных нарушениях прав человека в конкретной стране. В–четвертых, процедура рассмотрения жалобы состоит из трех этапов. На первом этапе Подкомиссия создает рабочую группу, которая должна определить на основе изучения жалобы и ответа специально запрашиваемого правительства страны, действительно ли имеются убедительные доказательства того, что в данной стране осуществляются массовые нарушения прав человека. При положительном ответе рабочая группа передает жалобу на рассмотрение Подкомиссии. Таким способом осуществляется предварительный отбор и отсев жалоб: из десятков тысяч жалоб, поступающих в ООН, только около двух десятков попадает в Подкомиссию для более тщательного расследования. На втором этапе жалоба рассматривается Подкомиссией, которая в случае заключения о том, что жалоба действительно свидетельствует о серьезных нарушениях прав человека, передает ее Комиссии. Рассмотрение жалобы Комиссией означает третий этап процедуры расследования. Комиссия может принять решение о проведении тщательного расследования ситуации и представления отчета в ЭКОСОС и назначения независимого эксперта. С этой целью она может попросить дополнительную информацию от правительства страны, посылать туда эксперта Комиссии (с согласия страны) либо принять решение о расследовании ситуации в порядке публичной процедуры и назначении открытого обсуждения, либо принять резолюцию о прекращении расследования.

Решение Комиссии о переводе расследования жалобы из рамок конфиденциальной в рамки публичной процедуры может быть обусловлено различными причинами. Во-первых, стремлением Комиссии оказать давление на государство с целью устранения нарушений прав человека. Так, в резолюции, принятой Комиссией на 59–й сессии в 2003 г., относительно положения в области прав человека в Чаде, указывается, что Комиссия, рассмотрев материалы, в которых утверждается, будто на севере Чада практикуется принудительная вербовка детей в вооруженные силы с целью использования для обнаружения мин либо их убийства в случае отказа и отмечая, что в ответах правительства Чада «в полной мере не затронуты вопросы, указанные в сообщениях, постановляет прекратить рассмотрение вопроса о положении в области прав человека в Чаде по конфиденциальной процедуре, регулируемой резолюцией Экономического и Социального Совета 1503 и… возобновить рассмотрение этого вопроса в рамках публичной процедуры».17 Во-вторых, чтобы побудить правительство государства–нарушителя в условиях гласности выполнить рекомендации независимого эксперта, назначенного Комиссией для расследования ситуации. Так, в резолюции, принятой Комиссией на 59–й сессии относительно положения в области прав человека в Либерии, Комиссия, ссылаясь «на всеобъемлющий доклад независимого эксперта и выражая признательность за высокое качество доклада и содержащиеся в нем рекомендации, а также правительству Либерии за сотрудничество с экспертом и Комиссией», высказывает озабоченность в связи с положением в области прав человека в стране, нестабильностью политической ситуации и считает, что для выполнения рекомендаций независимого эксперта нужно принять эффективные последующие меры и, что консультативные услуги и техническое сотрудничество может внести позитивный вклад в соблюдение прав человека в стране, постановляет прекратить рассмотрение ситуации в области прав человека в конфиденциальной процедуре и возобновить рассмотрение в рамках публичной процедуры и предлагает правительству Либерии принять меры по обеспечению эффективного функционирования национальных институтов и механизмов в области прав человека по всей стране.18

Как видно из приведенных примеров, решения Комиссии носят рекомендательный характер. Вместе с тем в случае предоставления Комиссией ЭКОСОС негативного доклада могут последовать резолюции ЭКОСОС или Генеральной Ассамблеи ООН, осуждающие нарушения прав человека в стране.

Следует отметить, что процедура 1503 имеет ряд недостатков: конфиденциальность лишает Комиссию возможности через прессу оказывать давление на правительство страны, где имеются серьезные нарушения; многоэтапная структура расследования способствует ее затягиванию, нередко на несколько лет. Вместе с тем, необходимость сохранения специфики процедуры 1503 объясняется тем, что таким образом создаются условия для установления диалога с правительством страны, направленного на улучшение ситуации с правами человека. Кроме того, несмотря на некоторые негативные аспекты указанных процедур, Комиссия и Подкомиссия являются единственными органами, в которые могут обратиться с жалобами на нарушения прав человека граждане любого государства–члена ООН, независимо от факта ратификации государством основополагающих конвенций по правам человека.

Кроме расследования индивидуальных и коллективных жалоб Комиссия и Подкомиссия проводят значительную работу по содействию уважения к правам человека путем проведения тематических исследований отдельных нарушений прав человека и публикаций соответствующих отчетов. Исследования осуществляются назначенными Комиссией рабочими группами, отдельными экспертами и специальными докладчиками. Первый прецедент был создан Комиссией в 1980 г. созданием рабочей группы, целью которой было исследование практики насильственных исчезновений диссидентов и политических активистов в различных странах. С тех пор тематика таких исследований значительно расширилась и включает следующие проблемы: ликвидация всех форм религиозной нетерпимости, искоренение насилия в отношении женщин, дискриминация в системе уголовного правосудия, реституция жилья и имущества в контексте возвращения беженцев и других перемещенных лиц, права человека и односторонние принудительные меры, права человека и крайняя нищета, вопрос о произвольных задержаниях, внесудебные казни, казни без надлежащего судебного разбирательства или произвольные казни, права человека и терроризм, права человека и инвалидов, права человека и вопросы коренных народов, торговля женщинами и детьми. Тематические исследования позволяют Комиссии охватить значительную группу стран и выявить основные причины нарушений. Кроме того, в ходе таких исследований затрагивается практика и развитых влиятельных стран, в отношении которых Комиссия по политическим мотивам не может принять решения, касающиеся серьезных нарушений прав человека. Следует отметить, что объектом тематических исследований, проводимых Комиссией и Подкомиссией, являются не только нарушения прав человека, но и иные проблемные вопросы, связанные с реализацией и защитой прав человека, например, право на питание, содействие осуществлению культурных прав каждого человека и уважению самобытности других культур; достаточное жилище как компонент права на достаточный жизненный уровень; целостность судебной системы, независимость судей, присяжных заседателей и др. Причем, принимая решения о мандате Специального докладчика для такого исследования, Комиссия или Подкомиссия определяет круг вопросов, на которых он должен акцентировать внимание. Так, Комиссия на своей 59–й сессии, принимая решение о продлении мандата Специального докладчика по тематическому исследованию «Достаточное жилище как компонент права на достаточный жизненный уровень», просила его уделять внимание практическим решениям по данному вопросу, включая информацию о внутренних правовых мерах по обеспечению соблюдения этих прав, получаемых от правительств, содействовать оказанию технической помощи, обращать особое внимание на права и потребности инвалидов в области жилья, препятствия, с которыми они сталкиваются в этой области, рассмотреть взаимосвязь права на достойное жилье с другими правами человека.19

Таким образом, Комиссия по правам человека, применяя различные формы и процедуры, может обсуждать проблемы, связанные с нарушениями прав человека в любой точке земного шара, она оказывает давление на государства, нарушающие права человека, заставляя их под угрозой морального осуждения международного сообщества исправлять ситуацию с правами человека.

Вместе с тем деятельность Комиссии по правам человека в связи с ее политизированностью и применением двойных стандартов при оценке ситуаций, связанных с нарушением прав человека, подвергаются критике. Поэтому по инициативе Генерального секретаря ООН в 2003 г. создана Группа высокого уровня, состоящая из политических деятелей, представляющих различные регионы мира и обладающих соответствующим опытом и знаниями для того, чтобы выработать рекомендации по усилению эффективности деятельности ООН в XXI в., реформирования ее структурных подразделений, включая Комиссию по правам человека. В частности, указанная Группа отметила, что «самым сложным и чувствительным вопросом Комиссии является вопрос о членстве, так как многие государства стремятся добиться членства в Комиссии не для того, чтобы укреплять права человека, а для того, чтобы защищать себя от критики и подвергать критике других».20 В связи с этим предлагается сделать Комиссию универсальным по составу органом, включающим представителей от всех государств-членов ООН. В целях повышения профессионализма членов Комиссии рекомендуется назначать главами делегаций от государств известных и опытных лиц в области прав человека. Предлагается создание нового вспомогательного органа Комиссии – Консультативного Совета, состоящего из экспертов, назначаемых Комиссией по рекомендации Генерального секретаря ООН и Верховного Комиссара по правам человека. Кроме консультирования Комиссии по страновым вопросам, члены такого Совета могли бы быть экспертами по тематическим исследованиям, входить в состав рабочих групп по разработке новых проектов международно-правовых документов по правам человека. Заслуживает внимания рекомендация Группы в долгосрочном плане, касающаяся изменения статуса Комиссии по правам человека путем реорганизации ее в Совет по правам человека – новый уставной орган ООН, что соответствовало бы тому значению, которое придается правам человека в преамбуле Устава ООН.21

Верховный Комиссар по правам человека

Верховный Комиссар по правам человека относится к новым специальным органам, созданным в рамках ООН. Его должность была учреждена резолюцией 48/14 Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 г.22 В резолюции указывалось, что Верховный Комиссар назначается Генеральным секретарем ООН с последующим утверждением ГА, имеет статус заместителя Генерального секретаря ООН. В своей деятельности Верховный Комиссар руководствуется Уставом ООН, Всеобщей декларацией прав человека и другими международно–правовыми документами в области прав человека, включая принципы международного права.

В резолюции подчеркивалось, что Верховный Комиссар является должностным лицом ООН, «несущим под руководством и эгидой Генерального секретаря основную ответственность за деятельность ООН в области прав человека» (п. 4). Возложение на Верховного Комиссара основной ответственности за деятельность ООН в области прав человека не означало, что он будет подменять функции главных и специальных органов ООН в этой сфере. В резолюции отмечалось, что он действует в рамках «общей компетенции, полномочий и решений» Генеральной Ассамблеи, ЭКОСОС и Комиссии по правам человека. Таким образом, закреплялась подчиненность Верховного Комиссара не только Генеральному Секретарю, но и другим главным органам ООН и Комиссии по правам человека, которым он ежегодно должен представлять доклад о своей деятельности. С учетом указанной особенности в резолюции устанавливались достаточно широкие функции Верховного Комиссара как органа, несущего основную ответственность. К ним относятся: «поощрение и защита эффективного осуществления всеми людьми всех основных прав и свобод»; выполнение задач, поставленных перед ними компетентными органами ООН, и предоставление им рекомендаций в целях содействия эффективному поощрению и защите прав человека; оказание консультативных услуг, технической и финансовой помощи государствам (по их просьбе) с целью реализации программ в области прав человека; координирование учебных и иных образовательных программ ООН по правам человека; поддержание диалога с правительствами всех стран в целях обеспечения уважения прав человека; расширение международного сотрудничества в целях поощрения и защиты всех прав человека, содействие устранению препятствий и решению новых задач на пути к полной реализации прав человека и в деле недопущения продолжения нарушения прав человека во всем мире. Деятельность Верховного Комиссара осуществляется через Управление Верховного Комиссара по правам человека (далее УВКПЧ), возглавляемое им, которое одновременно выполняет функции Секретариата Комиссии по правам человека.

Что касается непосредственных форм деятельности УВКПЧ, то, во–первых, он играет роль координационного центра по пресечению и предотвращению серьезных нарушений прав человека. Как упоминалось выше, жалобы от отдельных лиц или групп лиц, неправительственных организаций предварительно поступают в УВКПЧ, которое проводит их отсортировку, а затем направляет в Комиссию или Подкомиссию по поощрению и защите прав человека либо в конвенционные комитеты по защите прав человека. Кроме того, УВКПЧ тесно сотрудничает со специальными докладчиками или независимыми экспертами, посылаемыми в отдельные страны Комиссией с целью установления фактов серьезных нарушений прав человека. В настоящее время Верховный Комиссар практикует посещение регионов, характеризующихся нарушениями прав человека, для прекращения насилия и обращения внимания правительства на происходящие нарушения прав человека либо уполномочивает представителя УВКПЧ на проведение их расследования.

Во–вторых, УВКПЧ осуществляет значительную консультационную деятельность по просьбам соответствующих правительств с целью реализации программ помощи по обеспечению и соблюдению прав человека. Такие программы включают: подготовку кадров для вооруженных сил, чиновников правоохранительных органов, консультирование по разработке национального законодательства, закрепляющего международные стандарты в области прав человека, предоставление стипендий для обучения лиц, специализирующихся в области прав человека. Основная цель программы – в создании, поддержке и укреплении национальных институтов защиты прав человека. Указанная цель была подтверждена в представленном в 2002 г. Докладе Генерального Секретаря ООН «Укрепление Организации Объединенных Наций: программа дальнейших преобразований». В соответствии с этим докладом УВКПЧ совместно с Группой ООН по вопросам развития и Исполнительным комитетом по гуманитарным вопросам разработали план действий на 2004–2006 гг., направленный на укрепление потенциала страновых групп ООН по оказанию государствам–членам, по их просьбе, помощи в их усилиях по созданию и использованию национальных систем защиты прав человека, установлению их более тесных связей с правозащитными организациями, разработку в помощь им соответствующего методологического и информационно–справочного материала. С этой целью в ряд стран УВКПЧ назначены консультанты по правам человека. На начало 2004 г. представители УВКПЧ находятся более чем в 40 странах мира и осуществляют руководство примерно 40 проектами и программами технического сотрудничества во всех частях мира, что является эффективным средством поддержки национальных институтов и движений в области поощрения и защиты прав человека как в мирное время, так и в конфликтных и постконфликтных ситуациях.23

В–третьих, УВКПЧ проводит исследовательскую деятельность, подготавливая аналитические справки и доклады для всех структур ООН, занимающихся защитой прав человека. Так, Комиссия по правам человека, назначая тематического докладчика по какой–либо проблеме, рекомендует УВКПЧ тесно сотрудничать с ним и определяет круг вопросов для его деятельности. Так, в своей резолюции 2003/4 Комиссия по правам человека, определив в качестве темы исследования вопрос о борьбе против диффамации религии, назначила Специального докладчика по данной проблеме и призвала Верховного Комиссара по правам человека «учитывать правозащитные аспекты в диалоге между цивилизациями путем их интеграции в программу тематических семинаров и специальных дебатов по вопросам религиозного и культурного многообразия», а также сотрудничать с другими международными организациями при проведении совместных конференций, направленных на стимулирование диалога и содействия пониманию универсальности прав человека и их реализации на различных уровнях и представить доклад Комиссии по осуществлению этой резолюции.24 Кроме того, исследовательская деятельность УВКПЧ по различным актуальным проблемам, связанным с правами человека, способствует разработке национального законодательства по этому вопросу. В частности, исследования УВКПЧ, проведенные в 80 странах по вопросу, касающемуся защиты прав коренных народов, привели к появлению национального законодательства в этой области.25

В–четвертых, УВКПЧ осуществляет мониторинговые функции в отношении работы конвенционных органов по соблюдению государствами договорных норм по правам человека, направленные на рационализацию и повышение эффективности деятельности указанных структур. Так, начиная с 1994 г., на основе резолюции Генеральной Ассамблеи в рамках УВКПЧ и под его контролем происходят межкомитетские совещания и заседания председателей договорных органов по правам человека в целях усиления их роли в осуществлении международных документов по правам человека, включая обязательства государств по представлению докладов о реализации положений указанных документов. УВКПЧ постоянно проводит широкие представительные консультации с договорными органами, государствами и неправительственными организациями и другими органами ООН по данной проблеме и выдвигает собственные предложения. В частности, в 2002 г. УВКПЧ выступила с инициативой проведения региональных учебных курсов по подготовке и представлению докладов государств в конвенционные органы.26

Следует отметить, что в плане общего реформирования структуры ООН, которым в настоящее время занимается Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, созданная по инициативе Генерального секретаря в 2003 г., в отношении УВКПЧ в целях повышения его роли как органа, несущего основную ответственность за деятельность системы ООН в области прав человека, предложено следующее: 1) призвать Верховного Комиссара готовить ежегодные доклады о положении в области прав человека во всем мире на основе информации, поступающей от договорных органов, специальных механизмов и любых иных источников; 2) активизировать сотрудничество Верховного Комиссара с Советом Безопасности, особенно по вопросам, касающимся проведения миротворческих операций в конфликтных регионах; 3) ввести в качестве обязательной процедуры регулярные доклады Верховного Комиссара Совету Безопасности и Комиссии по миростроительству об осуществлении резолюций Совета Безопасности, связанных с правами человека.27