Региональная собственность в России: свои и чужие

Александр Пилясов

версия для печати

Существует ли региональная собственность[1]?

После двенадцати лет реформ в регионах России сложились специфичные, значительно различающиеся между собой, высоко динамичные конфигурации прав собственности на основные активы. Между тем этот феномен почти не привлек внимания исследователей, которые изучают проблемы прав собственности в масштабах страны, отраслей, интегрированных бизнес-групп, на уровне отдельных предприятий, но не регионов. Так имеем ли мы право говорить о региональной собственности как о некой единой системной целостности?

У российских ученых есть две точки зрения на этот вопрос. Первая сводится к тому, что отдельного феномена региональной собственности не существует, но в субъектах Российской Федерации имеется дробный набор разных схем прав собственности, которые не образуют территориального единства. Правда, региональные вариации в рисунке прав собственности имеют место, но они не существенны и должны рассматриваться исключительно в рамках сложившейся национальной (макроэкономической) модели правомочий собственности.

Противоположное мнение состоит в том, что мы имеем дело не просто с региональными вариациями, но с относительно автономным и целостным политико-экономическим феноменом — региональным экономическим институтом, который системно воздействует на динамику экономического и социального развития, определяет стереотипы поведения региональной власти и местных коалиций, всей территориальной общности людей. Региональная система прав собственности, конечно же, зависима от федеральных норм и правил, но при этом она обладает значительной самостоятельной спецификой, состоящей, например, в типе приватизационной динамики (интенсивности и скорости осуществления процедур банкротства, трансформаций акционерного капитала и т. д.), и потому должна стать предметом отдельного изучения.

В основе каждой из этих исследовательских позиций лежит своя правовая традиция. Жесткая трактовка собственности, отрицающая силу территориальной специфики, следует сложившемуся еще в Древнем Риме (и унаследованному в романо-германском праве, затем — в Кодексе Наполеона 1804 года[2]) представлению о праве собственности как триаде владения, пользования и распоряжения — неделимом монолите, принадлежащем только одному субъекту экономики, весьма инерционном во времени и мало зависимом от свойств конкретного пространства. Объективную оценку ей дал О. Шпенглер еще в начале ХХ века: «Слово «собственность» отягощено в нашем мышлении статичным античным определением и потому во всех случаях использования фальсифицирует динамический характер нашего жизненного стиля… Римляне создали юридическую статику, нашей задачей является юридическая динамика»[3].

В этой трактовке различия между региональными конфигурациями прав собственности не существенны. Факторы местной «почвы» (культурных традиций, этнической структуры населения, экономического поведения региональной власти и др.) влияют только на собственность субъекта Российской Федерации и сравнительно мало затрагивают схемы прав на остальные активы региона, находящиеся в федеральной, корпоративной, иной общественной или частной компетенции. Таким образом, понятие региональной собственности сужается до собственности субъекта Российской Федерации (и его муниципальных образований). Между тем в России существует большая группа регионов, в которых объем собственности субъекта Федерации ограничен одним-двумя процентами от стоимости основного капитала (в Ямало-Ненецком автономном округе он составляет всего 0,5%). Поэтому указанный подход практически выводит вопросы формирования собственности и управления ею из числа экономически значимых проблем региона[4].

К сожалению, именно такой узкий взгляд на региональную собственность превалирует в региональном законодательстве. Местные законы, концепции управления собственностью нередко начинаются с констатации: «Земля, недра, леса и другие природные ресурсы, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты не являются предметом рассмотрения в настоящем документе». Тем самым объект регулирования уже изначально сжимается до предела!

Другая — гибкая, пластичная — трактовка основана на англосаксонской правовой традиции, в рамках которой собственность понимается как делимая совокупность частичных правомочий, весьма динамичных и вариабельных в пространстве и времени. Права собственности на один и тот же актив могут принадлежать многим агентам экономики и подлежат многочисленным трансформациям в процессе прохождения природным ресурсом стадий технологической обработки, при взаимопереходах материальных и финансовых активов внутри контура региона. В этом случае региональная собственность рассматривается как системная целостность и понимается широко — как тесно связанный пучок правомочий на основные ценные активы территории[5]: землю, природно-ресурсные объекты, имущественные комплексы, интеллектуальные ресурсы и т. п., находящиеся в федеральной, региональной, муниципальной, частно-корпоративной, общинной собственности разных агентов экономики. В законодательстве субъектов Российской Федерации о собственности такой широкий подход встречается редко, но именно он создает предпосылки для формирования регионасобственника.

В советское время усилия многих экономико-географов были посвящены изучению природно-ресурсного потенциала территории, под которым понимались локализованные в пределах контура региона территориальные сочетания естественных ресурсов (т. н. ТСЕР)[6]. Тогда речь шла об осязаемых, видимых природных активах, комплексирующих друг с другом внутри области, республики, края. Теперь, следуя подходу этих ученых, мы стремимся показать, что внутри регионального контура реально существует целостная конфигурация правомочий собственности на основные природные, материальные, финансовые активы. Но только речь идет о локализованном сопряжении неосязаемых, невидимых правомочий контроля, а не самих материальных объектов.

Обширные пространства Российской Федерации неизбежно определяют значительные различия между ее регионами в правомочиях собственности на материальные активы, землю, природные и финансовые ресурсы. Конструктивный опыт реформы 1861 года состоит, помимо прочего, в разной институциональной оснастке и схемах прав собственности, принятых для земель в различных частях страны, — в этом вопросе допускались значительные территориальные вариации. Сегодня полезно вспомнить этот опыт.

Широко распространенный среди исследователей макроэкономический, отраслевой, корпоративный взгляд на динамику правомочий собственности 1992–2004 годов упускает из виду факторы ландшафтов, развитости дорож ных сетей, культурных традиций и этнических ценностей, которые обусловлены свойствами конкретного места. Но ведь вся эта специфика реально влияла на процессы приватизации в регионах России. В стране, где основные ценности определяются ареальными, рассредоточенными природными ресурсами (а не локализованными в городах материальными активами), пренебрежение пространственными факторами генерирования правомочий собственности особенно опасно.

В позднесоветский период номинально государственная собственность на основные активы страны трансформировалась в ведомственную. Основные экономические и политические решения по новым стройкам, расширению действующих крупных предприятий союзного значения принимались в центральных министерствах и ведомствах. Неудивительно, что региональная специфика формирования правомочий собственности нивелировалась, а исследования ее феномена не получили развития.

Процессы экономического реформирования привели к приватизации значительной части объектов государственной собственности и расщеплению оставшейся госсобственности на федеральную и региональную. Делегирование в 1990-е годы многих полномочий центра регионам, создание там новых выборных органов исполнительной и законодательной власти, постепенное формирование в субъектах Российской Федерации целостной бюджетной, социальной, экономической политики, единого информационного пространства, а также своей отдельной нормативной правовой базы — все это создало мощные предпосылки для более яркой манифестации феномена региональной собственности как системы отношений между людьми по поводу основных активов конкретной территории.

И это согласуется с общемировыми тенденциями. В наше время глобализация и регионализм диалектически сосуществуют: одновременно с объединением страновых и континентальных рынков в общий планетарный возрастает экономическая и политическая роль субнациональных акторов — регионов, провинций, префектур, графств. Новый регионализм проявляет себя в новых феноменах региональной инновационной системы[7], регионального кластера[8], региональных рынков[9], конкурентоспособности регионов[10], региона-собственника[11].

Нельзя сказать, что возвышение и отчетливая спецификация региональной собственности — это совсем новый феномен человеческой истории. В Средние века каждый регион, каждый город-государство также имели свою конфигура цию прав собственности[11]. После объединения удельных княжеств, графств и вотчин в единую национальную общность сила, отчетливость манифестации региональной собственности закономерно уменьшились. Впоследствии процессы федерализации многих прежде унитарных государств, укрепление региональной и этнической идентичности в ответ на усиливающуюся глобализацию создали объективные предпосылки для более яркого проявления свойств региональной собственности.

Анализ сложившихся региональных конфигураций прав собственности и типов их динамики позволяет с минимальными затратами вычленить сущностные характеристики региона, которые иными методами исследования обнаружить либо невозможно, либо это сопряжено с большими затратами времени.

В самом общем виде отношения собственности можно определить как фактически действующую в обществе систему исключений из доступа к материальным и нематериальным ресурсам. Понятие исключительности выступает в качестве смыслового центра, организующего в определенную систему бесконечную вереницу разнообразных конкретных собственнических правомочий[13]. В пределах одного сообщества степень исключительности может варьировать от совместного использования ресурса всем сообществом до индивидуальных исключительных прав[14].

Система правомочий региональной собственности высвечивает отношения внутри регионального контура между собственниками основных активов, «своими» и «чужими», отношения власти и населения к тем и другим, их отношения между собой. Региональная власть и законодательство, как показывает российская практика 1990-х годов, могут весьма активно бороться против прихода внешних собственников и надолго закреплять за собой и своими уполномоченными контроль над ключевыми активами региона. Эта ожесточенная борьба является лучшим подтверждением реальности самого феномена региональной собственности.

Противоречие между «своими» и «чужими» по поводу региональной собственности является фундаментальным, постоянно воспроизводится и не имеет окончательного разрешения. Это стимулирующий конфликт, который интенсифицирует креативный поиск новых региональных институтов, призванных обеспечить временный приемлемый компромисс между интересами своих и чужих по поводу прав на региональные активы.

В СССР этот конфликт проявлялся, среди прочего, в острых экологических проблемах регионов пионерного освоения и формулировался примерно так: «чужие ведомства хищнически грабят наши ресурсы, а нам предоставляют расхлебывать экологические последствия». В наше время он принимает форму противостояния «чужих» и «своих» инвесторов, которое сохраняется при изменениях систем собственности и имеет в субъектах Федерации гораздо более острый характер, чем на национальном уровне, если угодно, более космополитичном.

Противоречие «своих» и «чужих» в региональной собственности проявляется на разных уровнях: между собственниками — жителями региона и внешними инвесторами, внутри самой региональной общности людей — между приближенными к региональному достоянию и теми, кто оттеснен от него, лишен справед ливой доли при распределении создаваемого здесь общественного богатства. При этом речь идет не только о распределении прав на непосредственное обладание активом, но и о распределении прав на доход от его использования.

В разных регионах представления о том, кто «свой», а кто «чужой», могут не совпадать; с течением времени они могут изменяться. Это зависит от различий в местном восприятии и общей подвижности критериев подобного разграничения. Например, для Магаданской области в силу ее экономико-географического положения (близость к штату Аляска, удаленность от Москвы на восемь часовых поясов) московские инвесторы могут быть даже более чужими, чем иностранные. В свою очередь в Москве чужими считаются только иностранные инвесторы.

Противоречие между «своими» и «чужими» собственниками имеет разную остроту в регионах стационарных и мобильных активов. Тесная привязанность материальных активов к конкретному пространству (регионы черной и цветной металлургии, нефтегазопереработки, нефтехимии) объективно создает предпосылки для конфликтов, в которые почти всегда масштабно вовлечена региональная власть (кто будет контролировать главные ценности региона — свои или чужие бизнесструктуры?). С другой стороны, там, где в структуре основных ценностей территории доминируют легко передислоцируемые мобильные активы[15] (например, в регионах развитой рыбодобычи, лесозаготовок, алмазогранильного, наукоемкого производства), столкновения между местными и чужими предпринимателями за право обладать привлекательным объектом собственности происходят реже.