Региональная власть и динамика правомочий собственности

Институты региональной власти способны влиять на темпы и направленность преобразований, которым подвергается система правомочий собственности на основные активы региона (и не только непосредственно находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации). Степень враждебности региональной власти по отношению к чужим собственникам зависит от того, организована она по модели закрытого или открытого акционерного общества, имеет высоко централизованный характер (ключевые экономические решения принимаются единолично первым лицом) или децентрализованный (решения вырабатываются и принимаются в департаментах и управлениях регионального правительства / администрации).

Максимальное стремление к исключению прихода чужих инвесторов на предприятия региона демонстрирует централизованная исполнительная власть, аналог закрытого акционерного общества. Например, глава Республики Коми Ю. Спиридонов в течение 11 лет (1990–2001 годы) был основным правилоформирующим субъектом региональной экономики: единолично назначал собственников на главные предприятия и привлекательные участки недр региона, регулировал темпы и направленность процесса приватизации всех бюджетообразующих предприятий республики. В сфере нефтедобычи, отличающейся высокой рентабельностью, стали быстро возникать совместные предприятия, владельцами которых сделались уполномоченные властью собственники; с другой стороны, в гораздо более проблемной угледобыче надолго было заморожено прежнее статус-кво государственной собственности, остановлены всякие преобразования.

Уже на старте реформы основные природные активы и бюджетообразующие предприятия были фактически переданы региональными и федеральными нормами в региональную собственность (усилия Ю. Спиридонова получили поддержку президента и правительства Российской Федерации)[18]. Далее экономическое поведение региональной власти было направлено на то, чтобы удержать контроль над своими капиталоемкими предприятиями и обеспечить допуск своих уполномоченных собственников на перспективные участки недр. Прежде всего это зависело от способности привлечь инвестиции.

Здесь обозначилось основное противоречие между ЗАО-моделью региональной власти и значительной потребностью основных активов республики в инвестициях. Как известно, в закрытом акционерном обществе инвестиционная проблема решается за счет собственных средств. Однако своих бюджетных средств для обновления накопленного значительного производственного аппарата и разработки новых крупных ресурсных проектов в республике не было.

План Ю. Спиридонова состоял в том, чтобы привлечь средства федерального бюджета по линиям федеральных целевых программ и иностранных инвестиций (кредитных ресурсов), сформировав с этой целью благоприятный климат для инвесторов. Предполагалось, что эти схемы финансирования гарантируют сохранение контроля власти над главными активами региона. Однако обе схемы не были осуществлены — проекты федеральных программ хронически не финансировались, иностранные инвесторы пришли лишь в один-два проекта и на короткий период до дефолта 1998 года. Для инвестора приход в Республику Коми был сопряжен с высоким риском: возникало сомнение, не будет ли региональная власть как главный собственник всех активов вести себя оппортунистически. Ценность предприятий и природных ресурсов Республики Коми для инвестора — принимая во внимание централизованную ЗАО-модель управления — слишком сильно зависела от личности первого руководителя и его склонности прибегать к неформальным процедурам при принятии ключевых решений.

Провал решения главной инвестиционной проблемы привел к тому, что предприятия местных собственников были поглощены пришедшими в Республику Коми интегрированными бизнес-группами, т. е. к трансформации инсайдерской собственности в аутсайдерскую. Вскоре после этого в результате поражения на выборах Ю. Спиридонова была изменена и сама модель региональной власти — от аналога централизованного ЗАО к подобию децентрализованного ОАО.

Можно высказать гипотезу, что посредством региональных прав собственности на наиболее ценные ресурсы территории устанавливается подвижное соответствие между моделью региональной власти и сложившимися характеристиками основных активов. С одной стороны, тип управления регионом воздействует на наиболее динамичные характеристики активов территории, с другой, и сами активы, их меняющиеся свойства воздействуют на закрепляемую в конкретных условиях модель управления регионом. Авторитарная власть, стремящаяся к всеохватному личному контролю, может, например, трансформировать дисперсную природу ресурсов россыпного золота в системный монолит — путем создания в регионе золотоаффинажного завода и директивной привязки к нему всех недропользователей (Магаданская область). С другой стороны, все регионы с «рыбозависимой» экономикой, в которых главным достоянием были активы морепродукции, как правило, имели слабую власть и значительную долю теневой экономики.

В случае Республики Коми права собственности, которые генерировала местная власть, были неадекватны объективным характеристикам, потребностям основным активов региона. А другие права при действующей модели управления республикой созданы быть не могли!

В большинстве аграрных республик России региональная власть тоже организована аналогично закрытому акционерному обществу. Однако почему там нет противоречия между назначаемыми ею правами собственности на основные предприятия (для клана своих родственников, земляков) и свойствами основных активов? Дело в том, что здесь все ценные активы (земля, фирмы пищевой и легкой промышленности) некапиталоемкие, и потому модернизация бюджетообразующих предприятий возможна за счет внутренних источников и/или средств местного бюджета. В результате инвестиционная проблема здесь не взламывает действующую модель региональной власти.

Региональная власть, организованная по модели открытого акционерного общества, ориентирована на более толерантное отношение к внешним инвесторам и собственникам. Такая модель характерна для промышленных областей России с крупным корпоративным сектором экономики. В тех случаях, когда основные экономические решения сосредоточены у первого лица, как правило, используются директивные механизмы перераспределения собственности (Кемеровская область, А. Тулеев), при децентрализованном управлении (Самарская область, К. Титов) — более рыночные. Так, в Кузбассе допуск собственника на местный рынок угля предваряется проверкой его репутации, кредитной истории и финансового потенциала. Тогда как в Оренбургской области для проверки надежности внешних структур — потенциальных собственников используются институты и структуры фондового рынка.

За 12 лет реформы едва ли хоть в каком-то регионе России можно найти примеры экономически ответственного поведения региональной власти как собственника ключевых ресурсов. Слишком бурными были эти годы, слишком радикальными преобразования исходных государственных правомочий собственности. Эффективный собственник, рачительный хозяин доставшегося имущества формируется в стабильные периоды развития, а не в революционное лихолетье.

Обобщая исследования регионального управления в 20 субъектах Российской Федерации, можно представить набор поведенческих стратегий власти как ответственного собственника (управляющего) активов территории:

— сильная исполнительная власть, персонифицированная в первом ее руководителе — в северных регионах; сильная исполнительная власть со значительными полномочиями департаментов и управлений — в регионах центральной России со сложной структурой экономики; для экономического поведения власти-собственника характерно самоотречение и преобладание долгосрочных целей над сиюминутным поиском ренты от привлекательных ресурсов;

— широкая трактовка понятия региональной собственности как правомочий по основным активам, расположенным на соответствующей территории (а не только в отношении объектов, непосредственно принадлежащих субъекту Российской Федерации), и активное обращение на федеральный уровень в случаях нехватки правомочий, необходимых для распределения объектов общественной собственности, прежде всего природных ресурсов, по собственникам-аутсайдерам (крупным бизнес-группам разного вида);

— постоянная работа по разграничению/уточнению правомочий на основные активы (с привлечением федеральных органов власти, бизнес-сообщества, институтов гражданского общества), производство новых прав собственности в отношении непосредственно подконтрольных объектов (например, освобождение от пакетов акций в неэффективно работающих предприятиях, консолидация объектов своей собственности в новых госкорпоративных структурах);

— создание информационной системы по основным объектам региональной собственности, превращение прогнозных документов социально-экономического развития в инструмент определения приоритетной динамики конфигураций прав собственности.