Факторы, влияющие на изменение региональных конфигураций прав собственности

Динамика сложившихся в регионе правомочий собственности зависит от меняющихся свойств региональных активов (земля, имущественные комплексы, природные, финансовые, человеческие ресурсы); от увязанной с ними подвижной структуры местной экономики; от региональной власти и меняющихся соотношений сил федерального центра, регионов, муниципалитетов; от изменений в экономико-географическом положении региона; от широкой совокупности факторов региональной экономической и социальной (а значит, и духовной, идеологической) жизни.

Региональная собственность может быть понята как отношения между людьми внутри контура области, края, округа по поводу того, как владеть, использовать, обмениваться основными активами территории (допускать или нет собственников со стороны, как делить доход от использования главных активов). Активы региона — это находящиеся в федеральной, региональной, муниципальной и частной собственности природные, человеческие, финансовые, материальные ресурсы, которые уже используются или легко и оперативно могут быть вовлечены в экономический оборот.

Конечно, ключевое воздействие на региональную собственность оказывают наиболее ценные активы территории. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе это месторождения нефти, в Магаданской области — месторождения россыпного и рудного золота, в Республике Карелия — лесные ресурсы, в Моск ве — финансовые и интеллектуальные ресурсы, квалифицированные кадры, в Самарской области — основные фонды бюджетообразующих предприятий автомобилестроения, авиакосмического и нефтепромышленного комплексов. Исходная, относительно выровненная конфигурация прав собственности на основные активы российских регионов (прежде всего — используемые основными бюджетообразующими предприятиями) в 1990-е годы подверглась значительной трансформации и теперь существенно варьирует в разных субъектах Российской Федерации. На примере десятков российских регионов рассмотрим, каковы же были наиболее общие варианты ее преобразований.

Трансформация активов — от государственных к «своим» Стартовые преобразования прав собственности на большинстве бюджетообразующих предприятий России проходили по сходному алгоритму. Сначала, в 1993–1994 годах, предприятия были акционированы с одновременным формированием государственного пакета в региональной или федеральной собственности. Контроль над предприятием переходил к группе его текущих менеджеров или распылялся более дробно между членами трудового коллектива.

Региональная власть активно вмешивалась в процесс исходного передела государственной собственности, влияла на последующие круги преобразований, стремясь утвердить контроль — свой или своих уполномоченных собственников — над главными активами территории. Республика Коми в 1990-е годы представляет поучительный пример предельно выраженной, наиболее последовательной реализации модели инсайдерской региональной собственности, когда от имени жителей группа высших управленцев региона приобретает контроль над бывшей государственной собственностью на основные бюджетообразующие предприятия и участки недр, привлекательные по запасам минерального сырья. В дальнейшем все политические институты и экономическое поведение региональной власти подчиняются одной главной задаче — удержать контроль над приобретенной собственностью, т. е. сохранить достигнутый статус-кво.

Первые — местные — собственники бюджетообразующих предприятий редко оказывались эффективными. После становления основных федеральных норм и правил в середине 1990-х годов для дальнейших преобразований отношений собственности использовались две полярные модели: квазифирменная (банкротство, внешнее управление) и квазирыночная (фондовый рынок). Предприятия с легко делимыми материальными активами (ВПК-машиностроения, легкой, пищевой, рыбодобывающей промышленности), обычно размещенные в лесной (таежной) зоне России, которые добиваются экономии с помощью диверсификации, широко применяли «физические» рекомбинации — отпочкование «дочек» и «внучек» от главного предприятия, которое нередко проходило процедуру банкротства. Передел собственности на десятках мелких бюджетообразующих предприятиях Республики Марий Эл проходил именно по такому алгоритму. Регионом тотальных банкротств стал в конце 1990-х годов Кузбасс.

На крупных предприятиях с неделимыми материальными активами (цветной, черной металлургии, нефтегазохимии), которые используют эффект экономии на масштабе, функционируют как слитный технологический комплекс и часто размещены в тундровой и степной зонах России, для преобразований отношений собственности использовались финансовые рекомбинации. Первоначальная структура акционерного капитала (который распределялся относительно равномерно внутри сплоченного коллектива этих предприятий) имела здесь сильно рассредоточенный, дисперсный характер, как бы преодолевающий немобильность материальных активов. Смена собственника на таких предпри ятиях, например, в Чувашской Республике, в Оренбургской области проходила путем передачи государственного пакета в доверительное управление новой (первоначально местной) бизнес-структуре. Институт доверительного управления был переходным (и относительно безболезненным) вариантом преобразования крупных имущественных комплексов, находящихся длительное время в 1990-е годы в государственной собственности.

От «своих» к «чужим»

Во второй половине 1990-х годов для многих капиталоемких бюджетообразующих предприятий инвестиционная проблема стала ключевой. Решить ее за счет собственных средств, как правило, эти фирмы не могли. Для модернизации материальных активов, разработки новых перспективных месторождений нужны были крупные внешние инвестиции в виде средств новых акционеров — стратегических инвесторов или кредитов финансовых структур.

Трансформация инсайдерской собственности в аутсайдерскую была вызвана усугубляющимся недостатком внутренних ресурсов, необходимых для решения инвестиционной проблемы бюджетообразующих предприятий, угасанием надежд на привлечение капитала внутренних акционеров (у них не было необходимых ресурсов) и тем, что получить кредитные внебюджетные ресурсы можно было, лишь передав новым инвесторам контроль над предприятием.

Если бы институциональная российская среда была более устойчива и судебно-правовая поддержка контрактов была обеспечена, можно было бы ожидать прихода кредитных ресурсов от несобственников (финансовых институтов меж дународных и российских банков, страховых компаний и т. п.). Однако до тех пор, пока эти условия не созданы, инвестиции всегда сопряжены с трансформацией схем прав собственности, и только в одном направлении — от инсайдеров к аутсайдерам.

Во многих регионах подобная трансформация на бюджетообразующих предприятиях проходила мучительно для региональной власти, с большими политическими издержками. Особенно в тех случаях, когда число таких предприятий было невелико и когда региональная власть была построена по модели закрытого акционерного общества. В этой ситуации наиболее ярко проявлялось противоречие между стремлением власти полностью контролировать все бюджетообразующие предприятия в регионе и необходимостью согласиться на приход внешних инвесторов, способных обеспечить модернизацию их капиталоемкого производственного аппарата.

Главе Республики Коми Ю. Спиридонову это стоило должности, губернатору Кузбасса (Кемеровской области) А. Тулееву пришлось «наступить на горло собственной песне», чтобы согласиться с приходом эффективных внешних собственников на крупные металлургические предприятия, прежде полностью ему подконтрольные. Президент Чувашской Республики Н. Федоров в течение нескольких лет пытался удерживать в неизменном виде сложившиеся права собственности на ключевых промышленных предприятиях Чебоксарской агломерации, прежде чем решился передать госпакет в доверительное — аутсайдерское — управление. И тут же столкнулся с оппозицией высоко консолидированного местного промышленного лобби. Это обернулось для него значительной потерей городского электората на выборах 2001 года (победа была достигнута с незначительным перевесом и в основном благодаря избирателям сельской местности).

Трансформация собственности происходила менее болезненно в тех регионах, где не было высокоценных природных и материальных активов. Вот почему иностранные инвесторы первоначально приходили отнюдь не в самые привлекательные по активам регионы, где власти долгое время продолжали верить в собственные силы и ресурсы, а в умеренно развитые, средние по активам и прибыльности проектов, предпочитая начать с чистого листа, с новых проектов и строек.

В весьма драматичном процессе преобразования региональной собственности по линии «свои — чужие» огромное значение приобретало искусство применения компромиссных схем, создаваемых властью (и самой жизнью!) с учетом особенностей местной истории, географического положения и т. д. Одна из таких довольно распространенных схем — ограниченный по времени допуск чужого собственника к активам региона в форме среднесрочной аренды или сервитута[16].

«Переходный» собственник и его социальный капитал

Как уже было сказано, власти многих регионов долгое время были не готовы к передаче собственности на стратегические активы территории в руки внешней бизнес-структуры. В таких ситуациях нередко появлялся «переходный» собственник, уже не инсайдер, но еще не аутсайдер, т. е. одновременно свой и чужой. Социальный капитал такого «метисного» инвестора — обширные связи на родной почве — снимал проблему недоверия власти и местного бизнес-сообщества[17]. Все это подготавливало приход внешнего собственника.

Характерный пример: ОАО «Макфа» и московские структуры предприняли в конце 1990-х годов в Оренбургской области попытку поглотить «Сакмарский элеватор» (это тоже ОАО). Региональная власть энергичным противодействием помешала этому осуществиться, с ее помощью инсайдерская собственность была передана в руки «своего» внешнего инвестора, уроженца Оренбургской области, ставшего к тому времени крупным московским предпринимателем.

Во многих случаях успешное формирование вертикально интегрированных структур в агропромышленном комплексе, объединяющих сельских производителей и городских переработчиков в регионах России, зависело не только от финансовой мощи собственников перерабатывающих производств, но от «компромиссной» фигуры — как правило, уроженца села, ставшего городским предпринимателем. Именно такие люди оказались способны преодолеть недоверие селян и наладить связь между тем, что осталось от разрушенных колхозов, и городскими мясомолочными комбинатами, хлебозаводами и т. д.

И наоборот, длительные неудачи в создании интегрированных структур в агросекторе Кузбасса, Республики Адыгея, Иркутской и Читинской областей можно объяснить глубоким разрывом между городскими и сельскими домохозяйствами, консервативной силой сельских семейных традиций и значительным недоверием к «надсемейным» экономическим структурам. Все это надолго задержало появление здесь «компромиссного» собственника.