Формирование региона-собственника

Регион-собственник — это экономическая система, посредством которой общество осуществляет коллективное владение экономическими активами. При этом ресурсы подчас разрабатываются частным сектором, что способствует увеличению регионального богатства и занятости жителей региона[20]. Регионами-собственниками можно считать греческие города-полисы, Великий Новгород времени новгородского вече, другие обособленные политико-экономические анклавы с сильным народовластием в вопросах экономической политики.

Мы выделим четыре основных фактора, необходимых для формирования региона-собственника, и рассмотрим, как они действуют в условиях американского штата Аляска, который, согласно нашей классификации, можно отнести к первому подтипу первой группы. Эти факторы — общественная собственность на ключевые природные ресурсы, подотчетность региональной власти местному населению, партнерство региона с крупным бизнесом в разработке природных ресурсов, сплоченность регионального сообщества.

Ядром конструкции выступает новая динамичная концепция общественной собственности на природные ресурсы, которая формирует общность поведения людей, обеспечивает сплочение жителей штата — но не вокруг материальных объектов (таких как региональная интегральная госкорпорация, целостная дорожная трасса и т. п.), а по поведенческим признакам — в силу общего отношения к региональному богатству.

Раньше, когда Аляска была федеральной территорией и рыбные запасы массированно использовались внешними структурами, фактор общественной собственности не работал. Он стал работать после того, как произошло совмещение идеи штата с идеей общественной собственности в региональном доступе. Региональная собственность как совокупность безусловных прав нового штата на треть территории была закреплена в законе о его образовании.

После начала отработки крупнейшего в западном полушарии нефтяного месторождения Прадхо-Бей, обнаруженного на землях, принадлежащих Аляске, энергия общественной собственности включилась в развитие нового штата. Этому в немалой степени способствовало то, что общественная собственность на основные природные ресурсы была уже в первое десятилетие жизни нового штата разделена на федеральную и региональную. Собственность Аляски вышла из замороженного состояния, в котором она находилась до начала 1960-х годов, и очень быстро стала реальной составляющей процесса экономического развития.

Институт общественной собственности на недра оказался способен — через бюджетную систему и фонды — преобразовать исходные нефтяные активы в новые формы, которые можно было использовать с максимальной эффективностью. В 1970–1990-е годы общественная собственность, трансформируемая в капитал, акции, облигации, дивиденды, все более активно вовлекалась в региональный оборот. Сформированная в штате схема прав собственности обеспечила приобщение всех жителей к нефтепромышленному освоению, их широкое участие не только в обсуждении его темпов и направлений, но и — через дивидендную программу траст-фонда — в распределении доходов от региональной собственности.

Основа общественной собственности — политические и экономические институты, способные формировать прозрачные демократичные процедуры распределения активов и доходов от них, гарантировать рациональное использование ресурсов в интересах граждан штата. Это подотчетная населению власть, конституционная демократия, поддерживаемая обособленной и некоррумпированной судебной системой. В рассматриваемом нами случае исходным документом, обеспечившим легитимность производства новых прав собственности штата на землю и недра, стала Конституция Аляски, принятая в 1958 году, за 15 лет до начала масштабного нефтепромышленного освоения. Ее инновационный характер, во многих статьях абсолютно новаторский по сравнению с конституциями других штатов, стал результатом коллективного творчества молодых интеллектуалов-иммигрантов.

Региональная власть от имени жителей штата осуществляет масштабные и многообразные трансформации активов по схеме: нефтяные ресурсы — финансовый капитал — целевые фонды социального и экономического развития Аляски. Именно власть отвечает за превращение активов общественной собственности в капитал.

В процессе движения активов по региональной нефтефинансовой цепочке их институциональная структура претерпевает изменения: из общественной становится частной и затем общественно-корпоративной. Конечно, формы собственности нефтедобывающей компании, постоянного траст-фонда, региональных корпораций развития могли бы оставаться одними и теми же, например, только государственными или только частными. Однако, как свидетельствует опыт штата Аляска, постоянные изменения правомочий собственности внутри региональной нефтефинансовой цепочки оказываются эффективнее, обеспечивают сильный «перекрестный» контроль разных собственников друг за другом.

Чтобы обеспечить наиболее эффективное использование трансформированных активов, соответствующие функции частично делегируются госкорпорациям, созданным при департаментах власти.

Информационная оснащенность региональной власти усиливает исключительность прав штата-собственника, чей контроль распространяется на участки земель и недр других собственников — не в форме вмешательства, но в форме требований исчерпывающей информации об имеющих там активах. В итоге рождается ясное представление о всей региональной собственности, на всем пространстве штата, а не только на тех участках и землях, которые законодательно ему принадлежат.

Федеральный центр проявляет толерантность и доверие к экспериментам региона-эксклава, обеспечивает стабильность установленных прав собственности. Вместе с тем конфигурации прав собственности на землю и недра не имеют абсолютного характера и периодически, раз в 15–20 лет, подвергаются конструктивной ревизии, после чего по инициативе штата принимается федеральный закон, по-новому распределяющий эти активы среди собственников.

Местная демократически избранная региональная власть состоит в динамичном партнерстве с крупными бизнес-структурами, которые под ее управлением используют ресурсы общественной собственности в интересах граждан Аляски. Итоговая схема прав собственности, по которой право на месторождение Прадхо-Бей принадлежит двум компаниям-конкурентам, стала предметом длительных дискуссий и была найдена не сразу. Обсуждались, например, варианты формирования конкурентной среды путем привлечения десятков малых нефтяных компаний. Однако в экстремальных условиях Арктики только крупные компании могут обеспечить наименьшие издержки нефтедобычи. В результате под контролем общества в лице региональной власти был достигнут компромисс общественной собственности и крупных частных корпораций, конкурирующих друг с другом.

Феномен региона-собственника не сводится к чисто экономическому конфигурированию прав региональной собственности на недра и ключевые природные ресурсы. Здесь важнейшую роль играет общество. Собственность на природные ресурсы не разъединяет, а объединяет всех членов местного сообщества. Без сплочения регионального сообщества регион-собственник не мог бы сформироваться. Первоначально сплоченность возникла на почве общего раздражения внешними крупными бизнес-структурами, которые на Аляске по-колонизаторски эксплуатировали рыбные ресурсы в 1920–1940-е годы. В дальнейшем солидарность жителей Аляски поддерживалась постоянными консультациями власти и населения, представленного структурами гражданского общества, по текущим вопросам социально-экономического развития. Малая численность населения штата, его внутренняя мобильность обеспечили низкие издержки коллективного действия, нейтрализовали угрозы коалиционного лоббизма.

Избранное правительство управляет развитием крупных корпораций, которые эксплуатируют ресурсы, находящиеся в общественной собственности, а часть доходов от их использования справедливо распределяется среди жителей. Ресурсы — общественные, собственность — региональная, добыча — частная, распределение нефтяной ренты — тоже общественное, и все это находится под контролем региональной выборной власти, которая в свою очередь сама подконтрольна местному сообществу. Так выглядит схема региона-собственника в случае штата Аляска.

Альтернативой региону-собственнику является регион-колония, в котором действуют многочисленные механизмы отчуждения местного сообщества от основных ценностей территории. Экономическое поведение власти региона-колонии, как правило, рассчитано на быстрое присвоение ренты от общественных ресурсов узкой группой высших менеджеров. Здесь могут получить распространение две формы колониализма: внешний (когда власть вместе с крупными бизнес-структурами соучаствует в присвоении сверхдохода от наиболее прибыльных активов) или внутренний (когда сама местная власть задает правила игры, отчуждающие местное население от ресурсов территории и образуемого при их эксплуатации дохода).

При описании основных черт региона-колонии на примере современной России[21] можно использовать тот же набор из четырех показателей (собственность, власть, бизнес, общность людей), который применялся для характеристики региона-собственника.

Для региона-колонии характерны предельно ослабленные правомочия собственности, что может проявляться в различных формах: например, как абсолютное доминирование внешней, федеральной собственности на главные активы (в некоторых случаях предприятия федеральной собственности производят более 60% общего объема промышленной продукции, в других — более 85% площади региона является федеральным военным резервом) или как полное подчинение региональной политико-экономической системы интересам внешних крупных бизнес-групп.

Другой вариант — это крайняя нечеткость спецификации правомочий собственности на земельные ресурсы и участки пространства, расположенные между данным регионом и его экономически более сильным соседом. Понятно, что от неопределенности прав контроля всегда выигрывает сильный партнер. Таковы, например, отношения между Московской областью и Москвой. Изза несогласованности законодательства области и города спецификация прав собственности на основные активы области ведется очень медленно, с колоссальными трансакционными издержками (длительными судебными разбирательствами, правовыми конфликтами). В результате региональный бюджет недополучает значительную часть положенческой ренты[22].

В Республике Бурятия региональные полномочия не разведены с федеральными в вопросах контроля и экологической защиты прибайкальских территорий, с полномочиями Иркутской области — в вопросах распределения гидроэнергетической ренты, образуемой на каскаде Ангарских ГЭС. Эта рента присваивается ОАО «Иркутскэнерго» и дружественными ей хозяйствующими субъектами. Верхние места основного водосбора находятся на территории Бурятии. Нижние места размещения плотин и каскада ГЭС — на территории Иркутской области. Понятно, что без «верхних» не было бы прибыли и у «нижних» территорий. Компенсации же, которые предоставляет Иркутская ГЭС, не сопоставимы с убытками, причиняемыми природе и прибрежному хозяйству Бурятии из-за повышения уровня Байкала.

В некоторых случаях имеет место незащищенность, «подавленность» прав работников, занятых в основных для экономики, профильных сферах деятельности, — но уже не по внешним, а по внутренним, региональным причинам. В аграрной Туве главным занятием селян по-прежнему остается скотоводство; более 70% стада находится у индивидуальных владельцев — чабанов. Кража скота (налеты банд грабителей на отдаленные стоянки чабанов) — явление, характерное для всей республики. Так, в 1999–2000 годах официально регистрировалось более 1 200 краж ежегодно (всего около 7 000 голов домашних животных).

Созданные властью Республики Мордовия региональные конфигурации прав собственности по существу направлены против агропроизводителей. Перерабатывающие предприятия по зерновой и сахарной группе сверхприбыльны. Образуемая здесь рента от местной и внешней продажи спирта, водки, сахара присваивается «уполномоченными» структурами и практически не идет на поддержку сельхозпроизводителя. Сельскохозяйственные предприятия функционируют в неблагоприятной среде низких цен, им запрещен самостоятельный выход на поволжские рынки, равно как присвоение остаточного дохода от переработанной продукции. В результате экономическое поведение наиболее активных агропредпринимателей частично сдвигается в сторону теневой деятельности, крестьянско-фермерские хозяйства отказываются от земли, сельские работники в массовом порядке мигрируют в города республики.

Отношения власти и местного сообщества с крупными бизнес-структурами в случае региона-колонии имеют характер неравноправия и подчиненности. Официальные соглашения и договоренности несут печать зависимости, политической и экономической слабости территории, нередко формальные нормы и правила взаимодействия местной власти и внешнего бизнеса подменяются неформальными и явно невыгодными для местного сообщества.

Предельное отчуждение местного сообщества от активов территории, отсутствие у него даже ограниченных прав контроля над их использованием влияет на его экономическое поведение. Жители аграрных республик начинают отказываться от собственности на земельные доли, которой они активно добивались ранее. Муниципальные власти нефтегазовых территорий тормозят выделение участков добычи для ресурсных корпораций («если у нас нет прав соучастия в распределении ресурсной ренты, нет и желания содействовать экологически опасной добычной деятельности на территории»).

Все это ведет к тому, что люди перестают заботиться о сохранении ландшафтов и качестве окружающей среды. Они уже не воспринимают эту территорию как свою и готовы при удобном случае ее покинуть. Подобный тип поведения можно назвать «наемничеством» — по контрасту с самосознанием хозяина, которое формируется у жителей региона-собственника. В своем крайнем выражении условия, создаваемые в регионах «колониального» типа, приводят к полной утрате местными жителями чувства собственной идентичности и к распаду сообщества на отдельные конфликтующие кланы и коалиции. * * * В современных российских регионах, где процессы трансформации государственной собственности начались по историческим меркам совсем недавно, противоречие между «своими» и «чужими» собственниками зачастую принимает острый конфликтный характер. Между тем, как показывает зарубежный опыт, компромисс здесь возможен и может быть достигнут посредством концепции региона-собственника.

Отказавшись от лобового противодействия приходу внешних инвесторов, сильная местная власть в таких регионах смогла обеспечить эффективные трансформации дохода от активов, эксплуатируемых корпоративными структурами, в финансовые ресурсы территории, с тем чтобы затем с помощью инструментов социальной политики распределить их в интересах жителей. Исключительные права местного сообщества на активы реализуются здесь не в виде первичного права на их использование, но в форме более важного права на доход от их эксплуатации.

Подбор экономической структуры, способной максимально эффективно эксплуатировать основные богатства, зависит от особенностей конкретного актива территории. В одном случае это могут быть нефтяные ресурсы в коллективной общественной собственности, и тогда целесообразен приход одной или нескольких крупных ресурсных корпораций. В другом — лесные ресурсы, которые могут отрабатываться частными крупными структурами или госкорпорациями экономического развития. В третьем — активы недвижимого имущества, вводимого в легальный оборот институтами регионального рынка жилья.

Отчуждение местных жителей от активов на старте c приходом внешнего собственника преодолевается впоследствии в процессе трансформации дохода от актива и его широкого распределения среди местных жителей. При условии подотчетности местной власти и солидарности местного населения «чужие» собственники могут обеспечить социальное равенство людей эффективнее, чем «свои» собственники при непрозрачности местной власти и фрагментированности местного сообщества.

Для успешной реализации концепции региона-собственника необходима сплоченность местного сообщества. С одной стороны, эта сплоченность означает четкость обособления местного сообщества от остальных, коллективное чувство сопричастности региональному богатству. С другой стороны, она не имеет исключающего характера, не означает враждебности к новым иммигрантам, которые получают свои права на соучастие в распределении регионального богатства. В этом случае «чужие» органично превращаются в «своих».

[1] Под понятием «региональная собственность» в данной статье имеется в виду сложившаяся в регионе система (конфигурация, схема) прав собственности на основные активы.

[2] Олейник А. Н. Институциональная экономика: Учебное пособие. М., 2000.

[3] Шпенглер О. Закат Европы. М., 2003. Т. 2. С. 86.

[4] Сурнина Н. М. Особенности формирования регионального имущественного комплекса // Российские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. Сборник трудов под редакцией д. г. н. Ю. Г. Липеца. М., 2000.

[5] То есть области, края, республики, округа.

[6] Минц А. А. Экономическая оценка естественных ресурсов: научно-методические проблемы учета географических различий в эффективности использования. М., 1972.

[7] Doloreux David, Parto Saeed. Regional Innovation Systems: Current Discourse and Challenges for Future Research. 27p. 44th European Regional Science Association Congress «Regions and Fiscal Federalism». University of Porto. Portugal. August 25th — 29th 2004; Cornett Andreas P. The regional system of innovation and regional development. 16p. 42nd European Regional Science Association Congress «From Industry to Advanced Services». University of Dortmund. Germany. August 27th-30th 2002 и др.

[8] Портер М. Конкуренция. СПб., 1999.

[9] Шерер Ф. М., Росс Д. Структура отраслевых рынков. М., 1997.

[10] Niukkanen Harri, Harmaakorpi Vesa, Hennala Lea/ Increasing Regional Competitiveness by Network Strategy. Case: The Strategy Process of the Lahti University Network. 19p. European Regional Science Association Congress, «From Industry to Advanced Services». University of Dortmund. Germany. August 27th-30th, 2002; Kronthaler Franz. A Study of the Competitiveness of Regions based on a Cluster Analysis: The Example of East Germany. 16p. 43rd European Congress of the Regional Science Association «Peripheries, centers, and spatial development in the new Europe». University of Jyvaskyla, Jyvaskyla. Finland, 27th-30th. August 2003 и др.

[11] Hickel Walter J. Crisis in the Commons: the Alaska Solution. Institute for Contemporary Studies. Oakland, California. Institute of the North. Alaska Pacific University. 2002.

[12] Эти вопросы подробно освещены в трехтомнике Ф. Броделя «Материальная цивилизация, экономика и капитализм. XV–XVIII вв.» (М., 1990).

[13] Капелюшников Р. И. Экономическая теория прав собственности. М., 1990.

[14] Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты. М., 2001.

[15] В западной научной литературе виды деятельности, опирающиеся на мобильные активы, получили название footloose. В научном сообществе получает поддержку гипотеза, что роль «летучих» фирм в современной постиндустриальной экономике значительно возрастает, что они могут рассматриваться как аналог отхожих промыслов в средневековой Европе.

[16] Сервитуты — ограничения собственности, сообщающие лицам, в пользу которых они установлены, самостоятельные вещные права пользования (так называемые «права в чужой вещи») чужим недвижимым имуществом в точно определенном размере.

[17] Многие исследователи китайской и польской реформ считают, что их успех был обеспечен китайскими эмигрантами 1948–1949 годов на Тайвань, польскими эмигрантами в Западной Европе, которые в 1980–1990-е годы стали инвесторами в предприятия своей родной страны.

[18] Природные ресурсы Коми, имеющие по Конституции РФ статус совместного ведения, все 1990-е годы вплоть до определения Конституционного суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года № 92 считались фактически региональной собственностью.

[19] Под «чужими» здесь понимаются иностранные бизнес-структуры.

[20] Хикл У. Дж. Проблемы общественной собственности. Модель Аляски — возможности для России? М., 2004.

[21] Правомерность такого подхода связана с тем, что отдельные, пока не преодоленные свойства «колониальности» встречаются сегодня во многих российских областях, округах и республиках.

[22] Рента положения в случае Московской области обусловлена ее выгодным соседством с федеральной столицей, что сказывается на бурном развитии областного строительного комплекса, индустрии досуговой деятельности, рынка недвижимости.