Институциональные особенности Российского государства в дооктябрьский период

 

1. При рассмотрении институциональных особенностей государственно-правового или любого иного, сложного социально значимого явления, отечественные и зарубежные авторы обращают внимание прежде всего на структурно-функциональные особенности данного явления как системы, а также - на особенности социально-правового статуса формирующих данную систему элементов.

Российское государство дооктябрьского (1917 г.) периода своего развития, равно как и последующих периодов, в этом плане не является исключением. В силу этого изучение его с институциональных позиций с неизбежностью предполагает, помимо всего прочего, выявление и рассмотрение не только системы государственно-правовых институтов, функционирующих в пределах данного периода, но и определение социально-правового статуса каждого из них, выступающих в качестве структурных элементов этой системы.

По сравнению с другими периодами развития Российского государства его институциональные особенности в дооктябрьский период предопределяются рядом таких разнообразных факторов, которые ассоциируются: а) с особенностями процесса возникновения, становления и развития Российского государства, а вместе с ним и права. При этом имеется в виду тот исторический факт, что на основной территории русского государства сложился изначально, в отличие от других государств, не рабовладельческий, а феодальный строй; б) с разнотипностью государственных образований, возникавших и функционировавших в данный период эволюции Российского государства; в) с длительностью дооктябрьского периода развития Российского государства по сравнению с другими периодами, в течение которого радикально изменялись значимые "компоненты" Российского государства, включая форму правления, форму государственного устройства и государственный режим.

Исходя из особенностей развития Российского государства в дооктябрьский период и прежде всего - из длительности данного периода, исследователи истории государства и права России, не без оснований подразделяют его, в целях более глубокого и разностороннего познания рассматриваемой материи, на ряд исторически связанных между собой этапов.

Это такие этапы, как: Древняя Русь (IX-XII вв.); период самостоятельности феодальных государств Древней Руси (XII-XIV вв.); Русское (Московское) государство (XV-XVII вв.); Российская империя периода абсолютизма (XVIII - середина XIX в.); Российская империя периода перехода к буржуазной монархии (середина XIX - начало XX в.) и Россия в период буржуазно-демократической республики (февраль - октябрь 1917 г.)*(414).

Между этими этапами, так же как и между различными периодами - дооктябрьским, советским и постсоветским - развития Российского государства, существует не только историческая связь, но и глубокая преемственность.

В исторической литературе совершенно верно акцентируется внимание на том, что "историческая преемственность в развитии государства и права - главная методологическая предпосылка" курса истории. Верно подмечается, что "все государственные и правовые явления вырастают из предшествующих и трансформируются в будущие формы". Связь времен позволяет рассматривать все явления в единой исторической перспективе"*(415).

Применительно к рассматриваемому периоду развития Российского государства можно с полной уверенностью и определенностью сказать, что институциональная составляющая раннефеодального государства - государства Киевской Руси - подготавливает почву и трансформируется в более поздние феодальные государственные образования, а последние, в свою очередь, формируют основу и создают условия для перехода позднефеодального образования к раннекапиталистическому, институциональному и иному образованию.

Будучи однотипными по своей сущности и содержанию феноменами, феодальные государственные образования, возникающие на разных этапах дооктябрьского периода развития российского общества и государства, обладают не только своими институциональными особенностями, но вместе с тем имеют ряд общих признаков и черт, а также - институтов, дающих основание говорить об относительном единстве и целостности институциональной составляющей Российского государства в рассматриваемый период.

2. Говоря об институциональных особенностях государственных образований, существовавших на разных этапах развития Российского государства в дооктябрьский период, необходимо заметить, что они заключались не только в наличии тех или иных институтов, но и в различии свойственных им правовом статусе.

В этом нетрудно убедиться при рассмотрении в сравнительном плане системы государственно-властных институтов Древнерусского государства и всех последующих за ним государственных образований.

Какие институты были свойственны Древнерусскому государству и другим государственным образованиям в рассматриваемый период? Каков был их правовой статус и какие функции они выполняли?

Отвечая на эти и другие им подобные вопросы применительно к Древнерусскому государству, следует обратить внимание прежде всего на институт главы государства - великого князя, который был по сути типичным феодальным монархом.

На ранних стадиях существования Древнерусского государства его функции сводились, по свидетельству историков, к формированию вооруженных отрядов, сбору дани, налаживанию внешней торговли и др.

На более поздних стадиях развития Древнерусского государства функции великого князя значительно расширились за счет управленческой деятельности, связанной с назначением местной администрации, руководством внешними сношениями, а также осуществлением законодательных и судебных функций.

В своей повседневной деятельности великий князь опирался на такой институт, как совет крупных феодалов - бояр, духовенства и "княжих мужей", который вместе с князем решал ряд весьма важных вопросов управления государством, осуществления внешней политики, законодательной и иной деятельности.

Управление различными видами дворцового хозяйства великого князя возлагалось на институты тиунов и старост, которые со временем превратились в управляющих отраслями княжеского хозяйства.

Существовавшая на ранних стадиях развития Древнерусского государства десятичная, "численная" система управления, выросшая из военной организации, когда начальники воинских подразделений - десятские, сотские и тысяцкие - стали руководителями определенных звеньев государства, - эта система управления со временем заменяется дворцово-вотчинной системой, при которой значительная политическая власть принадлежит боярину - вотчиннику*(416).

Среди других институтов, свойственных Древнерусскому государству, в научной литературе рассматриваются такие как: а) периодически созываемые съезды верхушки феодалов, решавшие междукнязевские споры и некоторые другие политически значимые вопросы; б) вече, выросшее из древнего народного собрания, к компетенции которого относились вопросы налогообложения, обороны города и другие; в) органы местного управления, к числу которых относились институты посадников (наместников) в городах и волостелей в сельской местности. В своей деятельности органы местного управления опирались на вооруженные отряды, руководимые десятскими, сотскими и тысяцкими*(417).

3. По мере развития Российского государства по пути централизации государственной власти и формирования с середины XVI в. сословно-представительной монархии, просуществовавшей вплоть до второй половины XVII в., в институциональном плане, равно как и в других отношениях, в стране произошли значительные изменения.

Они выразились, во-первых, в расширении и усилении властных полномочий главы государства - монарха, который с 1547 г. стал именоваться царем*(418). Значительные полномочия монарха распространялись практически на все основные сферы жизнедеятельности государства. Титул царя передавался по наследству.

Во-вторых, в создании и функционировании таких сословно-представительных институтов как земские соборы.

В их состав входили царь, Боярская дума как постоянно действующий орган, обладающий законодательными полномочиями и решающий совместно с царем наиболее важные государственные вопросы, и Освященный собор, выступающий в виде высшего коллегиального органа Православной Церкви.

Используя современную парламентскую терминологию, исследователи именуют совокупность данных институтов верхней палатой, члены которой не избирались, а участвовали в ее работе в соответствии с занимаемым положением.

В отличие от верхней палаты, нижняя палата была представлена выборными от дворянства и верхов посадских людей (крупное купечество и другие) членами. Хотя, как свидетельствуют историки, "выборы в нижнюю палату проводились не всегда". Иногда при срочном созыве собора представители нижней палаты приглашались царем или должностными лицами на местах*(419).

Земские соборы как весьма важные государственные институты, периодически созывавшиеся с середины XVI в. (первый из них состоялся в 1549 г.) до середины XVII в., решали также принципиально значимые для жизнедеятельности государства вопросы, как: избрание или утверждение царя, введение новых налогов, вопросы войны и мира, а также другие вопросы внутренней и внешней политики Российского государства.

В-третьих, институциональные изменения, возникшие в условиях сословно-представительной монархии, проявились также, помимо сказанного, в полном переходе в середине XVI в. дворцово-вотчинной системы управления государством к приказной системе управления. Для этой системы был свойственен жесткий бюрократический стиль и строгое подчинение нижестоящих институтов управления вышестоящим.

В разветвленной системе приказных институтов управления, сложившейся к середине XVII в., важную роль выполняли также институты, как военно-административные приказы, судебный приказ, посольский приказ, поместный и другие приказы.

В-четвертых, значительные изменения в системе управления Российским государством на этапе его полного перехода от дворцово-вотчинной к сословно-представительной системе управления проявились на уровне местного управления.

Наряду с проводившимися с середины XVI в. в масштабе России реформами в административной, финансовой и военной областях, в начале XVII в. реорганизация произошла и в системе местного управления. Ранее существовавшая так называемая система кормления была заменена новой системой, основанной преимущественно на принципах самоуправления.

Выполнение административных, полицейских и даже военных функций возлагалось на институт воевод, которые назначались центральной властью.

Воеводам подчинялись введенные еще в середине XVI в. губные органы ("губные избы"), которые избирались из определенных слоев населения, и земские органы ("земские избы"), к ведению которых относился прежде всего сбор податей и суд по гражданским и мелким уголовным делам.

В своей деятельности воевода опирался на специально созданный аппарат - "приказные избы", в состав которых входили приставы, дьяки и ряд других должностных лиц*(420).

Наряду с названными изменениями институционального характера, произошедшими в рамках и в условиях сословно-представительной монархии в структуре государственной власти и управления Российского государства, в это время имели место и многие другие аналогичные изменения. Они касались, например, реформирования вооруженных сил, связанного с упорядочением системы организации дворянского ополчения, созданием постоянного стрелецкого войска, с появлением в начале XVII в. постоянных драгунских и других полков, ставших, как подчеркивают исследователи, прообразом постоянной и регулярной армии, сформировавшейся в России лишь в XVIII в.*(421)

Все эти и другие им подобные институциональные изменения свидетельствовали, с одной стороны, об особенностях системы управления Российским государством в рассматриваемое время, с другой - о завершении ее формирования на центральном и местном уровнях. Последнее в полной мере способствовало созданию необходимых условий не только для дальнейшего развития сословно-представительного характера Российского государства, но и для постепенного перехода его от сословно-представительной монархии к абсолютной, а в последующем - и к конституционной монархии*(422).

4. Чем отличались в институциональном плане данные этапы и формы развития Российского государства от всех предшествующих им форм и этапов его развития?

Отвечая на этот и другие ему подобные вопросы, следует заметить, что в принципиальном отношении особого различия между этими однотипными государственно-правовыми явлениями, по логике вещей, не должно быть.

Однако в действительности это отнюдь не исключает, а, скорее, наоборот, с неизбежностью предполагает наличие у каждого из этапов развития Российского государства и его форм своих особенностей, порожденных конкретными социально-экономическими, политическими и иными условиями, в которых государство существует и функционирует.

Для российского абсолютизма были характерны, как отмечают исследователи, следующие условия, предопределившие характер и особенности его государственно-правового механизма, а также статус формирующих этот механизм отдельных институтов.

Это: а) возникновение его в условиях развития крепостничества, а не в условиях развития капитализма, как это имело место в европейских странах; б) выступление в качестве социальной опоры российского абсолютизма крепостнического дворянства и служилого сословия, в отличие от европейского абсолютизма, который опирался на союз дворянства и городов; в) сочетание процесса становления российского абсолютизма с расширением территориального пространства России и с усилением вмешательства государства во все сферы жизни общества и отдельного человека; г) культивирование патриархальной идеологии, оправдывавшей необходимость для блага государства и общества власти абсолютного монарха и представлявшего последнего в образе отца отечества и народа, знающего все нужды и чаяния своих детей, а посему воспитывающего их, поучающего и при необходимости наказывающего их. На отдельных этапах развития абсолютной монархии в России ее идеологией становился экспортируемый с Западной Европы "просвещенный абсолютизм"*(423).

В институциональном плане для российского абсолютизма были свойственны, аналогично многим другим подобного рода монархическим образованиям, такие признаки и черты, как: 1) сосредоточие всей полноты законодательной, исполнительной и судебной власти в руках одного лица - абсолютного монарха. Во второй половине XVII в., свидетельствуют в связи с этим историки, в России "не только возникла необходимость, но и сложилась возможность установления абсолютной монархии. Эта возможность была подготовлена развитием государства в предыдущий период"*(424); 2) формирование и дальнейшее развитие профессионального государственного аппарата. Данная работа проходила на разных уровнях и совершалась, как свидетельствует история, в течение длительного времени. Дело в том, как верно подмечают исследователи, что "переход к абсолютизму не сводился лишь к освобождению царя от каких-то сдерживавших его сил. Переход к абсолютизму, его расцвет означали и перестройку всего государственного аппарата". Эти позитивные мероприятия, - поясняют авторы, - по реконструкции феодального государства, по приспособлению его к новым условиям классовой борьбы были проведены уже в XVIII в., в особенности в правление Петра I и Екатерины II*(425); 3) создание сильной постоянной армии. Этот процесс шел со второй половины XVII в. и до конца первой четверти XVIII в. Огромную роль при этом сыграла военная реформа Петра I, которая рассматривается экспертами как "одно из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований начала XVIII в."*(426).

В процессе создания новой российской армии в конце XVII в. была расформирована часть стрелецких полков, прекратило существование дворянское конное ополчение, были созданы так называемые "потешные" полки, составившие ядро новой, построенной на регулярной основе, армии. В период 1699-1705 гг. в России была введена рекрутская система комплектования регулярной армии. Офицерский состав комплектовался из дворян, а солдатский из крестьян и горожан. Управление армией осуществлялось централизованно через Приказ военных дел и другие приказы.

Наряду с общеродовыми признаками и чертами, свойственными российскому абсолютизму как явлению, у него были и свои особенности. В качестве одной из них с институциональной точки зрения можно указать, в частности, на отмирание по мере перехода к абсолютизму сословно-представительных институтов - органов и учреждений, таких, например, как земские соборы, которые собирались в последний раз в полном составе в 1651 и 1653 гг., или Боярская дума, окончательно упраздненная Петром I в самом начале своей реформаторской деятельности.

Одновременно с упразднением изживших себя сословно-представительных институтов, во время перехода к абсолютной монархии в России и ее функционирования, в стране создавались новые институты, такие, например, как учрежденный Петром I Сенат, выполнявший функции высшего "законосовещательного", административного и судебного органа, или созданный Екатериной II в 1726 г. Верховный тайный совет, значительно оттеснивший от государственно-правового механизма Сенат.

Процесс упразднения старых, изживших себя сословно-представительных институтов, с одной стороны, и создания новых органов и учреждений, призванных обслуживать интересы абсолютной монархии, - с другой, является вполне логичным и закономерным процессом, поскольку в силу своей специфики новая, "абсолютистская" власть не могла опираться и использовать институты, обслуживавшие интересы прежней, сословно-представительной власти.

В научной литературе в связи с этим верно подчеркивалось, что "абсолютный монарх, сосредоточивший в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть, не мог, разумеется, выполнять все государственные функции единолично. Ему понадобилась целая система новых центральных и местных органов"*(427).

5. Аналогичным образом, в плане упразднения прежних институтов и создания новых, обстояло дело также и на последующих этапах развития Российского государства, в частности, на этапе его перехода от абсолютной монархии к конституционной.

При этом одна из ключевых особенностей этого этапа, рассматриваемого в институциональном плане, состоит в том, что ряд возникающих во второй половине XIX в. институтов были неразрывно связаны и в значительной степени обусловлены проводимыми в стране реформами, а другие государственно-значимые институты были порождены революционными событиями 1905 г. и февральской революцией 1917 г.

В числе первых следует назвать своего рода "отраслевые" институты, связанные с проведением Крестьянской реформы 1861 г., Земской реформы 1864 г., Городской реформы 1870 г., Судебной реформы 1864 г., а также полицейской и военной реформ 60-70-х гг. Важную роль на пореформенном этапе приобрело министерство внутренних дел, располагавшее широкой сетью своих органов на местах*(428).

Сохраняя за собой статус неограниченного монарха на рассматриваемом этапе развития российского общества, император опирался в управлении страной на такие ключевые институты, как Государственный совет - высшее совещательное учреждение, при котором действовали различные комиссии и комитеты, один из которых со временем превратился в весьма важный управленческий орган - Комитет министров; как Сенат, продолжавший сохранять статус высшего судебного органа государства и выполнять некоторые административно-надзорные функции; и как учрежденный накануне реформ - Совет министров, в который входили, кроме министров, председатели Государственного совета и Комитета министров, а также некоторые другие высшие должностные лица. Председательствовал в Совете министров всегда император*(429).

В числе институтов, возникших или усилившихся в начале ХХ в. в результате революционных событий 1905 г., а позднее - февральской революции 1917 г., следует назвать прежде всего Государственную думу, в компетенцию которой входила разработка и обсуждение проектов законов, утверждение государственного бюджета, рассмотрение вопросов, касающихся учреждения акционерных обществ и др.

Одновременно с учреждением Государственной думы в феврале 1906 г. было принято новое положение о Государственном совете, который становился верхней палатой и обладал такими же правами, как и Дума. Все законопроекты, принятые Государственной думой, рассматривались Государственным советом, а затем поступали на подпись императора. Согласно действовавшему законодательству, император, кроме права подписи проектов законов, назначал половину состава Государственного совета, а также его председателя и вице-председателя. Император имел также право досрочного роспуска Государственной думы, а Сенат - право отстранения депутатов Государственной думы от исполнения депутатских прав и обязанностей.

Значительные институциональные и связанные с ними иные изменения в Российском государстве произошли в результате февральской революции 1917 г. В результате этой революции, верно замечают исследователи, "Россия сделала новый шаг на пути превращения в буржуазное государство, хотя многочисленные пережитки феодализма еще сохранялись и были попутно устранены лишь Октябрьской революцией"*(430).

Под воздействием февральской революции коренным образом изменилась, в частности, форма правления Российского государства, которое вначале стало "монархией без монарха", а затем превратилось в республику. Одновременно были упразднены многие старые, отжившие политические и иные институты такие как: цензура ("управление по печати"), полиция, жандармерия и другие, и созданы новые государственные органы и учреждения.

После прекращения императорской власти в Петрограде 27 февраля 1917 г., Государственной думой одновременно был учрежден "для поддержания порядка" в стране Временный комитет Государственной думы. А вскоре после этого, 1 марта 1917 г., было образовано Временное правительство*(431).

В "Декларации Временного правительства о его составе и задачах", принятой 3 марта 1917 г., говорилось, что "в своей настоящей деятельности кабинет будет руководствоваться следующими основаниями": 1) "полная и немедленная амнистия по всем делам политическим и религиозным, в том числе террористическим покушениям, военным восстаниям и аграрным преступлениям"; 2) свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек, с распространением политических свобод на военнослужащих в пределах допускаемых, военно-техническими условиями; 3) "отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений"; 4) замена полиции народной милицией "с выборным начальством, подчиненным местным органам самоуправления"; 5) выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования"; 6) "немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны"; и др.*(432)

Данная Декларация была своего рода программой деятельности Временного правительства, в которой оно заклинало, что "оно отнюдь не намерено воспользоваться военными обстоятельствами для какого-либо промедления в осуществлении вышеизложенных реформ и мероприятий"*(433).

Для осуществления этих и других декларированных "реформ и мероприятий", таких, в частности, как "неразоружение и невывод из Петрограда воинских частей, принимавших участие в революционном движении"*(434), а также для поддержания правопорядка в стране и обеспечения жизнедеятельности общества необходимы были соответствующие институты.

Так, вместо упраздненных царских институтов полиции и жандармерии соответствующие репрессивные функции была призвана выполнять созданная при Министерстве юстиции Чрезвычайная следственная комиссия по расследованию деятельности бывших министров. Вместе с тем в системе государственного управления продолжали свою деятельность прежние Особые совещания, которые действовали наряду с такими вновь созданными институтами, как Экономическое совещание, Юридическое совещание и Совещание по реформе местного самоуправления, "целью которых стала выработка основ управления новой, социально-экономической системой страны"*(435).

6. Хотя институциональная система Российского государства на данном этапе развития российского общества функционировала весьма незначительный срок, а именно - с марта 1917 г. по октябрь 1917 г., но она знаменовала собой два довольно примечательных для истории России момента.

Первый из них был связан с завершением дооктябрьского периода развития Российского государства, с переходом от феодального типа государства к буржуазному и, соответственно, с изменением социально-классовых и иных отношений, приведших в конечном счете к уходу с исторической арены монархической формы правления России и возникновению республиканской формы.

А второй примечательный для институциональной системы рассматриваемого этапа развития Российского государства момент был связан с окончательной подготовкой в его рамках социально-экономических, политических и иных условий для перехода от дооктябрьского периода к послеоктябрьскому - советскому и постсоветскому периодам.

Таким образом, данный этап развития институциональной системы России стал, с одной стороны, завершающим этапом ее эволюции в дооктябрьский период, а с другой - создающим все необходимые условия для возникновения последующих периодов.