Исторически сложившиеся формы демократии и особенности их проявления в России

 

1. В историческом контексте демократия как явление, помимо наиболее характерных признаков и черт, а также уровней развития и видов гарантий в любой стране и на любом историческом отрезке своего развития, отличается также своими формами.

Под формами демократии понимаются исторически сложившиеся способы или средства выявления и выражения воли и интересов различных слоев общества вовне.

В зависимости от того, каким путем - прямым или косвенным - выражаются воля и интересы общества и народа, различают две разновидности форм демократии. Это - формы представительной демократии (выборные органы государственной власти, выборные партийные и общественные органы), с помощью которых народ осуществляет власть через своих представителей, и формы непосредственной демократии (референдум, плебисцит, собрания, сельские сходы и проч.), с помощью которых основные вопросы государственной и общественной жизни решаются народом непосредственно.

Согласно действующей российской Конституции важнейшей формой непосредственной демократии является референдум. Наряду со "свободными выборами" он рассматривается как "высшее непосредственное выражение власти народа" (п. 3 ст. 3). Различные формы непосредственной демократии в России имеются на разных уровнях государства и общества: на уровне Федерации, субъектов Федерации и на местном уровне.

Одной из важнейших форм представительной демократии в современной России может служить Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. Согласно Конституции он является "представительным и законодательным органом Российской Федерации" (ст. 94). На уровне субъектов Федерации представительными органами являются Законодательные собрания и парламенты (в республиках). На местном уровне - выборные органы местного самоуправления.

Не имея возможности рассмотреть все формы демократии и их проявления, более подробно остановимся на референдуме.

Согласно сложившемуся в юридической науке представлению референдум (от лат. referendum - то, что подлежит сообщению) - это всенародное голосование, проводимое с целью выявления мнения избирателей или принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или же иным внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам.

Референдум является далеко не новой формой непосредственного участия населения в решении глобальных вопросов, а также в разрешении территориальных и иных внутригосударственных и межгосударственных проблем. В специальной юридической литературе принято считать датой проведения первого в истории человечества референдума 1439 г., а его "родиной" - Швейцарию. В последующие годы, вплоть до настоящего времени, в этой стране на разных уровнях было проведено множество референдумов, из которых - более ста только по конституционным вопросам.

Референдумы издавна и неоднократно проводились во Франции, Италии, Дании, Норвегии, Ирландии, Бразилии, Уругвае и ряде других стран. В последние годы они проводились в СССР, прибалтийских республиках - субъектах Советской Федерации (СССР), а затем и в России.

2. Существует несколько видов референдумов. Они классифицируются по разным признакам. В научной литературе широко распространено, например, подразделение референдумов на конституционные, законодательные и консультативные. При этом за основу их классификации или в качестве критериев берутся их предмет и содержание.

Однако вместе с данным подходом и критериями используется и иная классификация.

В частности, по способу проведения референдумы подразделяются на обязательные (императивные), без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в конституции или в специальном законе, и факультативные, которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или любого иного компетентного органа.

Наконец, референдумы классифицируются по сфере применения. В соответствии с данным критерием референдумы подразделяются на общенациональные, проводимые в масштабе всей страны или нации, и местные, осуществляемые в пределах одного или нескольких регионов или же отдельных административно-территориальных единиц (краев, областей, провинций и т.п.).

В политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Нередко он отождествляется, например, со всенародным опросом и плебисцитом и рассматривается как утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер*(859).

Во многих монографиях и словарях, напротив, подчеркивается различие между референдумом и плебисцитом, с одной стороны, и всеобщими выборами, с другой. Референдум при этом рассматривается как обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам. А плебисцит (лат. - plebiscitum, от plebs - народ и scitum - решение, постановление) - как опрос населения с целью установления судьбы определенной территории, как метод решения территориальных споров в международной практике, когда населению предоставляется возможность путем прямого голосования определять, к какому государству или государствам должна принадлежать территория, на которой оно проживает*(860).

Что же касается различий между референдумом и всеобщими выборами, то они чаще всего сводятся, во-первых, к тому, что если в ходе выборов избираются выборщики или кандидаты, то в ходе референдума избиратель отвечает "да" или "нет" на поставленный вопрос. И, во-вторых, если выборы непосредственно связаны с представительной демократией, то референдум представляет собой институт прямой и непосредственной демократии.

Впрочем, отмеченные и иные различия весьма относительны и порою трудноуловимы. Ибо и в случаях с выборами, и с референдумом приглашается высказать свое мнение один и тот же избирательный корпус. Нередко используются одна и та же процедура и один и тот же порядок подсчета голосов. Наконец, зачастую по результатам проведения референдумов и выборов определяется одна и та же внутренняя и внешняя политика*(861).

Не случайным в силу сказанного представляется тот факт, что в некоторых зарубежных и отечественных актах референдум представляется не иначе как народным (ст. 75 Конституции Италии) или всенародным (ст. 92 п. 1 Конституции Испании) актом и напрямую ассоциируется с выборами, голосованием или опросом.

Так, в упомянутой ст. 75 Конституции Италии говорится, в частности, что вынесенное на референдум предложение считается принятым, если в голосовании принимало участие большинство, имеющих на это право, и если предложение собрало большинство голосов, признанных действительными. В Законе СССР "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР" (ст. 2) указывалось, что "решение о выходе союзной республики из СССР принимается свободным волеизъявлением народов союзной республики путем референдума (народного голосования)".

Из приведенных и подобных выдержек следует, что референдум полностью отождествляется с голосованием или народным голосованием. По большому счету, хотя и с оговорками о том, что голосование, в отличие от референдума, проводится не только по конкретному вопросу, но и по конкретному лицу (кандидату), с этим утверждением можно согласиться. Однако трудно согласиться с мнением о том, что референдум всегда был и остается тождественен всенародному опросу. В значительной мере прав был советский ученый Р.А. Сафаров, который еще в 60-е гг. категорически отвергал такое отождествление и исходил из того, что всенародный опрос, в отличие от референдума, есть лишь не что иное, как выявление взглядов избирателей, консультирование с ними, а не всенародное голосование*(862).

Убедительность такого утверждения просматривается особенно тогда, когда всенародный опрос сравнивается с консультативным референдумом.

Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений, несомненно, является достоянием не одной нации или народа, а всего прогрессивного человечества. Это общечеловеческая, а не узкоклассовая или, тем более, какая-либо групповая ценность. В силу этого представляется не только возможным, но и жизненно необходимым широкое использование зарубежного позитивного опыта специального законодательного закрепления и проведения референдумов в России в различных вариантах и разновидностях как в сфере политики, экономики, межнациональных связей и отношений, так и в других сферах.

Разумеется, место и роль института референдума в политической системе любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать.

Нельзя, в частности, забывать, что несмотря на широкое использование референдумов в практике политической жизни Испании, Италии, США и других западных стран, отношение к ним со стороны различных слоев общества всегда было и остается неоднозначным.

Противоречивость отношения господствующих кругов к референдумам, особенно после Второй мировой войны, объясняется, во-первых, тем, что существует возможность использования их, помимо воли и желания господствующего слоя или класса, в интересах других слоев и классов. Возможность эта, как правило, весьма незначительная в силу доминирующего положения правящих кругов во всех сферах жизни общества и в средствах массовой информации, но она всегда сохраняется. Во-вторых, тем, что в довоенный период институт референдума в значительной степени был дискредитирован в глазах мировой общественности, будучи активно используемым фашистской Германией в 1933 г. при решении вопроса о выходе Германии из Лиги Наций, в 1934 г. - при решении вопроса о соединении поста президента с постом фюрера и рейхсканцлера и в 1938 г. - при решении вопроса о присоединении Австрии к Германии. И, в-третьих, тем, что правящие круги некоторых западных стран усматривают в институте референдума угрозу институту парламентаризма, опасность замены власти "цивилизованного" парламента властью "невежественной" толпы. Именно в этом заключается одна из причин продолжительной неприемлемости института референдума, например, в Англии.

Противоречивость отношения к референдуму со стороны других слоев общества объясняется в основном тем, что, несмотря на свою внешнюю демократичность и привлекательность, он далеко не всегда знаменовался успехами прогрессивных сил. Во многих случаях референдумы оканчивались принятием далеко не самых прогрессивных законов или решений, выступали в качестве демократического щита для прикрытия официальных антидемократических акций.

О возможности использования референдумов в интересах правящих кругов, а не всего общества, со всей очевидностью свидетельствует также практика проведения их в СССР на территории бывших союзных республик. Нередко референдумы использовались и используются в сепаратистских и иных неблаговидных целях.

Следует заметить, что кроме сугубо-классовых или узкосоциальных причин разноречивого, а нередко и сдержанного отношения различных социальных групп и слоев западного общества к референдуму есть и другие, условно говоря, "общесоциальные" причины. Среди них выделяются прежде всего следующие.

А. Утвердившееся среди различных слоев населения, социальных групп и институтов мнение, что референдум неизбежно выступает как дестабилизирующий фактор в обществе, способствует ускоренному расслоению и противопоставлению различных составных частей общества друг другу, порождает дополнительную нагрузку и ограничения на сложившуюся парламентскую систему.

Для многих политических партий проведение или участие в референдумах является с политической точки зрения "гораздо более рискованным и дорогостоящим мероприятием, чем проведение ими или участие в регулярно проводимых всеобщих выборах".

Учитывая дестабилизирующий потенциал, заложенный в референдумах, западный законодатель вполне осознанно и целенаправленно ограничивает их проведение в ряде случаев. Яркой иллюстрацией в этом отношении может служить ст. 4 Закона "О регулировании различных видов референдума" в Испании. Она, в частности, гласит, что "референдум не проводится в любом его виде ни в одной из территориальных единиц, в которых должен осуществляться опрос, во время действия чрезвычайного и осадного положения, а также в течение девяноста дней после их отмены. Если в день объявления упомянутых положений проведение референдума назначено, то он отменяется и назначается новый день его проведения"*(863). Эта же статья "запрещает проведение референдумов в течение девяноста предшествовавших и девяноста дней, следующих за днем проведения на той же территории всеобщих парламентских выборов или выборов в местные органы или проведения другого референдума"*(864).

Б. Сложившееся среди интеллектуальных слоев западного общества, выступающих с радикальных позиций, представление о различных формах и институтах непосредственной демократии, и прежде всего о референдумах как о средстве обычного, "повседневного усовершенствования", но не радикального изменения существующей политической системы, подготовки и проведения радикальных политических или иных реформ.

Отдавая должное прямой демократии в США и других западных странах и считая, что она способствует "восстановлению подлинного смысла и значения нашей демократии", "вовлечению большого количества людей в избирательный процесс" и "обогащению института гражданства", некоторые западные политологи и социологи в то же время настоятельно подчеркивают, в частности, применительно к США, что большинство американцев рассматривают прямые демократические процессы отнюдь не как радикальные меры, направленные на глубинные изменения основного или "базового характера американской формы правления", а как рутинные, "умеренные" меры, направленные на совершенствование системы представительных институтов, на создание и укрепление гарантий того, чтобы они постоянно оставались "и представительными, и подотчетными".

В. Утвердившееся среди значительных слоев населения западных стран, и особенно в США, мнение, что профессиональной политикой должны заниматься не любители, а профессионалы и что на первом плане должен стоять не популизм, а профессионализм.

Учет мнения населения при решении тех или иных глобальных политических или законодательных проблем, несомненно, является весьма важным и нужным требованием к властвующим кругам в свете сложившихся представлений о демократии. Однако при одном непременном условии. А именно - если для ответа на поставленный вопрос, выносимый на референдум, не требуется специальных, профессиональных знаний. В противном случае референдум превращается из весьма активного средства разрешения назревших в обществе проблем демократическим путем в самый заурядный фарс.

Г. Традиционное для населения ряда западных стран представление о силе и приоритетах институтов представительной демократии перед институтами прямой, непосредственной демократии. В США, например, как об этом свидетельствуют опросы различных слоев населения, довольно значительная часть общества предпочитает направлять свои усилия на совершенствование системы представительных органов, включая Конгресс и легислатуры штатов, чем на установление и законодательное закрепление общенациональных референдумов.

Д. Укоренившееся в сознании различных слоев западного и особенно американского общества опасение, что в условиях расширения прямой демократии и периодического проведения референдумов значительно возрастет роль денег, а вместе с тем и влияние "весьма состоятельных индивидов или отдельных групп" на результаты голосования и сам избирательный процесс.

Конечно, деньги сами по себе не всегда играли и играют во время выборов или всенародных опросов решающую роль. Однако "исследования за исследованиями", проводившиеся в этой области*(865), убедительно доказывают, что влияние больших, рационально истраченных на предвыборную рекламу и решение других избирательных проблем денежных сумм нельзя недооценивать. Деньги всегда играли и продолжают играть весьма важную роль в реализации многих аспектов и сторон прямой демократии. Об этом свидетельствует как "избирательная" теория, касающаяся вопросов организации и проведения референдумов, так и повседневная политическая практика ряда западных государств и прежде всего США, Франции, Германии и других "современных демократий".

3. Россия в этом плане, как одна из современных "молодых демократий", как ее именовали на Западе в 1990-е гг., наряду с другими "молодыми демократиями" - бывшими социалистическими государствами, не является большим исключением. Хотя на протяжении всего исторического пути ее развития в процессе возникновения и эволюции тех или иных демократических институтов, в формах проявления демократии, включая ее финансовую составляющую, были свои особенности.

Чем они обусловливались и в чем проявлялись?

Отвечая на эти и им подобные вопросы относительно особенностей форм проявления российской демократии на всем историческом пути развития российского общества и государства, следует обратить внимание на следующие обстоятельства.

Во-первых, на то, что на протяжении всей истории развития Российского государства, начиная с Древней Руси и вплоть до современного постсоветского государства, на его территории произошла смена нескольких типов государства, а вместе с ними - и соответствующих им, в том числе, демократических форм.

Общеизвестно, что феодальный тип государства вместе с его соответствующими формами, сменился буржуазным, буржуазный - социалистическим ("коммунистическим") типом, а социалистический - вновь буржуазным типом, зачастую именуемым в современной России "ранним", или "диким капитализмом" по причине его "разбойного", полукриминального, или криминального характера, со всеми вытекающими из этого, как свидетельствует постсоветская реальность, негативными последствиями для всего общества и государства.

Во-вторых, следует иметь в виду, что на особенности возникновения и проявления форм демократии на территории России изначально на ранних этапах развития Русского государства - предшественницы Российского государства, значительное влияние оказало то обстоятельство, что оно миновало в основе своей, кроме Причерноморья, Закавказья и Средней Азии, рабовладельческую стадию своей эволюции.

В этом отношении Российское государство и общество, традиционно рассматриваемые западными идеологами как "недемократические" и "нецивилизованные" образования, весьма выгодно отличаются от европейских "подлинно" демократических и цивилизованных стран, построивших свою цивилизацию на рабском труде, и особенно от США, где еще во второй половине XIX в. в южных штатах процветало "демократическое" рабство.

В-третьих, особенность форм, а вместе с тем и содержания российской демократии на всех стадиях развития российского общества и государства заключается в ориентации их на такие, исторически сложившиеся в стране ценности, как соборность, коллективизм, высокий уровень доверия к государственно-правовым институтам, искренняя любовь к своему Отечеству и неподдельный патриотизм, и др.

Подвергая сомнению, а зачастую отвергая практикуемый демократиями многих зарубежных государств индивидуализм и эгоизм, российские демократические институты в силу этого традиционно придают огромное значение в системе регулятивных отношений, наряду с нормами права, нормам и морали и других социальных регуляторов.

В-четвертых, одна из особенностей форм российской демократии проявляется в преобладании в них на всем историческом пути развития российского общества и государства форм представительной демократии по сравнению с формами непосредственной демократии.

Разумеется, это не означает, что Россия не знала вообще и не культивировала формы непосредственной демократии. История свидетельствует, что эти формы применялись довольно широко, особенно в дооктябрьский период на локальном уровне, на уровне местного самоуправления.

Что же касается государственного уровня, то эти формы в виде референдума были использованы, как известно, лишь в последующие периоды развития российского общества и государства.

В-пятых, значительной особенностью появления и проявления форм демократии в России является то, что они возникали и функционировали, особенно на местном уровне, преимущественно в социально-экономической и лишь отчасти в политической сфере жизни общества и государства.

В этом смысле можно говорить об определенной политической ограниченности форм российской демократии по сравнению с соответствующими формами западноевропейской или иной западной демократии, изначально акцентирующей внимание на формально-юридических и политических вопросах, касающихся выборов в представительные государственные органы - порядка их формирования и функционирования, допустимости участия населения в голосовании и т.п.

Наряду с названными особенностями проявления форм демократии в России на протяжении всей истории ее существования и развития, имеются и другие подобного рода особенности. В теоретическом и практическом плане они способствуют идентификации Российского государства как самобытного и самодостаточного образования путем выделения форм, а вместе с тем сущности и содержания российской демократии среди других национальных демократий.