Особенности государственного аппарата России в дооктябрьский период

 

1. В силу сложности и разнотипности Российского государства дооктябрьского периода развития, у него не было и не могло быть в данный период единого государственного аппарата, так же как и единой формы правления, формы государственного устройства или же государственного режима.

На каждом историческом этапе развития российского общества и государства, отличающимся от других этапов значительными особенностями и изменениями в социально-экономической и иной среде, неизменно требовался, с одной стороны, новый порядок организации общественной жизни, а с другой - новая система органов власти и управления обществом и государством.

Это, во-первых, то, что следует иметь в виду при рассмотрении государственного аппарата Российского государства в дооктябрьский период. А во-вторых, методологически важно учитывать то широко известное философское положение о соотношении общего и особенного, в соответствии с которым выведение менее общего (особенного), в данном случае - выведение понятия государственного аппарата, из более общего - из общего понятия государственного аппарата, вовсе не означает механического перенесения общих признаков и черт, из которых формируется его общее понятие - в менее общее - в понятие российского государственного аппарата.

При этом весьма важно, соотносясь с общими признаками и чертами, отражающимися в общем понятии государственного аппарата, полностью учитывать то особенное в государственном аппарате России, что обусловливается окружающей его, на том или ином этапе развития российского общества и государства, социально-экономической, политической и иной средой.

2. Какие особенности были свойственны государственному аппарату России в дооктябрьский период ее развития? Что в нем общего с государственными аппаратами других стран и что в нем особенного?

Отвечая на эти и другие, им подобные вопросы, следует изначально заметить, что государственный аппарат России, на каком бы этапе развития вместе с государством в целом он не находился, как и государственные аппараты других стран, он: а) занимает строго определенное место в государственном механизме любого сложившегося или же становящегося государства; б) выполняет строго определенную, обусловленную интересами стоящих у власти социальных слоев, групп, классов, кланов и т.п. роль; в) решает определенные, стоящие перед обществом и государством на том или ином этапе их развития, задачи; г) преследует строго определенные экономические, социальные и иные краткосрочные и долгосрочные цели; д) строится зачастую на основе одних и тех же, как и государственные аппараты других стран, декларируемых принципов; е) имеет, как правило, сходную с государственными аппаратами других стран структуру, состоящую из системы органов государственной власти, судебных институтов и органов управления.

Помимо сказанного, государственному аппарату России в рассматриваемый период, так же как и государственным аппаратам других стран, присуща объективная закономерность становления и развития, обусловленная процессом эволюции "обслуживаемого" им общества и государства. Суть, содержание и назначение государственного аппарата России адекватно отражают характер, уровень развития и другие особенности российского общества и государства на разных этапах их развития.

Возникая и развиваясь в рамках общих закономерностей, свойственных государственному аппарату любой страны, государственный аппарат России обладает вместе с тем по отношению к государственному аппарату других стран своими специфическими особенностями, возникшими по влиянием окружающей его специфической среды.

Эти особенности проявляются как на уровне отдельных этапов развития Российского государства, так и в пределах всего дооктябрьского периода.

В первом случае имеются в виду такие особенности, которые, будучи порожденными социально-экономическими, политическими и иными особенностями каждого отдельного этапа развития российского общества и государства, находят свое отражение в структуре государственного аппарата, в принципах его организации и деятельности, в решении конкретных, стоящих перед ним задач, и т.д.

Вполне очевидным, не требующим особого доказательства, представляется, в частности, тот факт, что аппарат власти и управления, скажем, Киевской Руси значительно отличается от государственного аппарата всех последующих этапов развития Российского государства. Например, - от этапа сословно-представительной монархии, переход к которой, как констатируют историки, "знаменовался существенными изменениями в государственном аппарате. Важнейшими из них было возникновение представительных органов. Однако и прежние государственные органы претерпевали серьезные изменения"*(505).

В свою очередь, государственный аппарат, действовавший на этапе сословно-представительной монархии, значительно отличался не только от государственных аппаратов, "обслуживающих" прежние этапы развития российского государства и общества, но и последующие за ним этапы.

Речь идет, в частности, о механизме управления страной на этапе становления и развития абсолютной монархии, при которой монарх сосредоточил в своих руках всю высшую законодательную, исполнительную и судебную власть, и где воля монарха рассматривается как основной источник права.

Значительные отличительные особенности были свойственны также российскому государственному аппарату на переходном этапе от абсолютной монархии к конституционной, где согласно Манифесту от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" Государственная дума рассматривалась в виде органа, ограничивающего монархическую власть, а Государственный совет, в соответствии с новым "Положением о Государственном совете" становился верхней палатой Думы.

Наконец, следует заметить, что своими специфическими чертами и особенностями государственный аппарат России обладал не только на прежних, но также на заключительном этапе дооктябрьского периода, после февральской революции 1917 г. Это заключалось прежде всего: а) в выводе Государственной думы и Государственного совета из системы управленческих институтов указом императора от 27 февраля 1917 г. до апреля 1917 г.; б) в создании Думой Временного комитета Государственной думы с целью поддержания в стране общественного порядка; в) в образовании функционировавшего вплоть до Октябрьской революции, Временного правительства, которое сосредоточило в своих руках высшую законодательную и исполнительную власть; и г) в сформировании Временным правительством ряда министерств и ведомств, таких как Министерство продовольствия, Министерство труда, Министерство по делам вероисповеданий и другие, которые выполняли свои отраслевые функции, а их руководители входили в состав Правительства.

3. Наряду с особенностями государственного аппарата России, проявляющихся на каждом этапе ее развития, государственный аппарат искомого государства обладает также особенностями, проявляющимися на всем протяжении его дооктябрьского периода.

Среди этих особенностей следует выделить, во-первых, сохранение в структуре государственного механизма России в виде центрального звена на протяжении всего дооктябрьского периода института монархии со всеми ее атрибутами.

Как известно, последний российский царь Николай II отрекся от престола 2 марта 1917 г. в пользу своего брата Михаила, который, отказавшись принять престол, своим Манифестом от 3 марта 1917 г. предоставил право решения вопроса о будущей форме правления Российского государства Учредительному собранию.

Во-вторых, нарастание тенденции, на протяжении всего дооктябрьского периода функционирования Российского государства, вплоть до перехода к конституционной монархии, усиления властных полномочий российского монарха.

Разумеется, апогеем в этом процессе была абсолютная монархия, сопровождавшаяся не только усилением властных полномочий монарха, который считался главой всех государственных учреждений - составных звеньев государственного механизма, но и повышением роли государства, особенно при правлении Петра I, во внутренней жизни российского общества и на международной арене, в отношениях с другими государствами.

В-третьих, наличие высокого уровня преемственности в развитии российских государственно-правовых институтов на протяжении значительной части дооктябрьского периода, а именно - до февральской революции 1917 г., когда после свержения царизма "Российское государство, - констатируют исследователи, - сделало новый шаг на пути превращения из феодального в буржуазное"*(506).

Естественно, в последнем случае, в процессе превращения феодального государства в буржуазное, так же, впрочем, как и при переходе от абсолютной монархии к конституционной, глубокой преемственности не наблюдалось, поскольку речь шла по сути о наметившейся трансформации одного типа - феодального государства и права в другой тип - буржуазное государство и право.

Глубокая преемственность, свидетельствует исторический опыт, имела место преимущественно в пределах устоявшегося в России рассматриваемого периода феодального типа государства и права. При этом речь шла не только о преемственности формы правления - института монарха, что само собой разумеется, но и о различных, обслуживающих монархию исполнительно-распорядительных, совещательных и иных органах.

И, в-четвертых, влияние Православной Церкви на деятельность государственного механизма России с момента принятия христианства на Руси в 988 г. и вплоть до Октябрьской революции 1917 г.*(507)

Правда, как свидетельствует история, это влияние не всегда было одинаковым, а на некоторых этапах развития российского общества и государства оно вообще было минимальным в силу сложности и противоречивости отношений церкви с государством. Но оно тем не менее постоянно сказывалось как самим фактом существования Церкви - весьма важного негосударственного института, так и активным влиянием ее на процесс управления Российским государством, а следовательно, на процесс формирования и проведения в жизнь ее внутренней и внешней политики.

В историческом плане степень влияния Церкви на государственное управление России в значительной мере зависела от характера отношений Церкви с главой государства - монархом, от согласия и поддержки или, наоборот, несогласия с проводимой им политикой.

При согласии и поддержке проводимой монархом государственной политики Церковь, как свидетельствует исторический опыт, обладала гораздо большей возможностью оказывать влияние на государственное управление Россией на разных этапах ее развития, нежели в случаях ее расхождения с монархической властью и управления.

В качестве одного из многочисленных примеров благотворного влияния Церкви на Древнерусское, а в последствии - и на Российское государство в целом может служить ее тесная связь и взаимодействие, после крещения Руси, с Великим князем Владимиром, воспринявшим христианство как государственную религию.

Несмотря на то, что христианство, по свидетельству исследователей, утверждалось на Руси медленно и с трудностями, "зачастую встречало сопротивление со стороны населения, почитавшего своих языческих богов", тем не менее оно сыграло весьма положительную роль в укреплении государственной власти и управления, а также - в усилении территориального единства Киевской Руси.

Согласно византийским традициям, государь - "божий слуга" был наречен одновременно и "справедливым судьей" во всех внутригосударственных делах и "доблестным защитником" своего народа от любых угроз и опасностей, исходящих извне.

В свою очередь, во главе Русской Православной Церкви был поставлен митрополит, назначавшийся константинопольским патриархом, а отдельные области Киевской Руси возглавляли епископы.

В соответствии с принятым законодательством, в пользу церкви был установлен налог, именовавшийся "десятиной"*(508).

За заслуги в крещении Руси Великий князь Владимир был канонизирован Церковью как святой и стал именоваться "равноапостольным".

Примерами расхождений между Церковью и государством в лице монархической власти, неоднозначно сказавшихся на степени влияния Церкви на механизм управления Российским государством, могут служить отношения, существовавшие между ними в XIII-XIV вв., когда, особенно в начале этого периода, как отмечают историки, "Православная Церковь представляла собой большую силу, не только поддерживающую государство, но и соперничающую с ним"*(509).

В условиях господства татаро-монгольского ига на Руси Церковь в лице православных митрополитов даже договаривалась с Ордой о получении ярлыков, "закреплявших привилегии Церкви ничуть не меньше, чем они имели от русских князей". Однако, отмечают исследователи, "по мере подъема движения за освобождение русского народа лучшие силы Православной Церкви становились на путь борьбы с монголо-татарами"*(510).

Весьма противоречивым было отношение Церкви и к процессу централизации Русского государства, к объединению русских земель вокруг Московского княжества. Наряду с "горячими сторонниками укрепления единства Руси", констатируют историки, "существовали силы, которые препятствовали этому процессу"*(511).

Обладание на данном этапе развития российского общества огромными материальными и идеологическими возможностями позволяло Церкви, по справедливому замечанию авторов, "чувствовать себя независимой от государства и даже добиваться приоритета над ним".

Однако, заключают аналитики, к концу рассматриваемого периода (XIV - начало XVI в.) "русским князьям удалось взять верх. В обмен на сохранение в неприкосновенности ее земельных имуществ Церковь признала верховенство светской власти"*(512).

В этих условиях довольно трудно было говорить о каком-либо значительном влиянии Церкви на механизм управления делами общества и государства.

Аналогичным образом обстояло дело с отношениями Церкви и государства, сводившим влияние церковной власти на государственную лишь к самому факту существования Церкви и ее роли в жизни общества, и на последующих этапах развития российского общества и государства.

А именно - на уровне сословно-представительной монархии, когда, как констатируют историки, "из-за притязаний Церкви на первичность духовной власти по сравнению со светской между патриархом Никоном и царем Алексеем Михайловичем произошел разрыв"*(513).

О каком-либо заметном влиянии Церкви на государственный механизм России не приходится говорить также на уровне абсолютной монархии, когда, несмотря на наличие у духовенства огромного количества земли и крестьян, придававших Церкви огромную материальную силу в обществе и государстве, происходил фактически процесс дальнейшего огосударствления и полного подчинения Церкви государству.

В связи с этим в 1701 г. воссоздается образованный в 1649 г. Монастырский приказ - сугубо светское учреждение, в компетенцию которого входило осуществление правосудия над всеми духовными лицами, кроме патриарха. В новой "редакции" Монастырский приказ, оставаясь светским учреждением, становится высшим административным и судебным органом по отношению ко всем церковным вотчинам, их духовенству и населению.

Во второй половине XVII в. на Церковь стали распространяться некоторые государственные налоги, а позднее - в 1722 г. были установлены светской властью весьма жесткие правила вступления в духовное сословие. Одновременно устанавливался наследственный характер духовенства.

Анализируя особенности взаимоотношений светской и церковной властей России в предоктябрьский период, предопределявшие возможности влияния последней на механизм управления государством, авторы, не без оснований, заключают, что "кризис феодализма расшатал устои Церкви". И как следствие этого процесса, констатируют исследователи, в 1764 г. был принят указ, "в соответствие с которым Церковь лишалась всех вотчин, а монастыри и епархии переводились на штатные оклады". Принадлежавшие Церкви крестьяне переводились на положение государственных, а за монастырями и архиерейскими домами на правах пользования были оставлены лишь незначительные земельные наделы*(514).

Таким образом, если на первых этапах становления и развития Российского государства Церковь играла весьма важную роль в управлении государством и обществом, то в период сословно-представительной и абсолютной монархии, равно как и на последних этапах дооктябрьского периода ее роль, в силу кризиса феодализма, с которым она ассоциировалась, и влияние на российский государственный механизм значительно уменьшились.

В силу расхождения религиозной власти со светской, роль и влияние Церкви на государственную и общественную жизнь России ограничивалась лишь наличием у нее сохранившегося морального потенциала.