Формы осуществления функций государства

 

Функции государства отличаются формами и методами их осуществления. Под формами осуществления функций понимается их внешнее выражение, основные контуры и параметры их проявления. Вопрос о формах, как издавна подмечалось в литературе, является, прежде всего, вопросом о специфике видов государственной деятельности*(527).

Согласно сложившемуся и довольно широко распространенному в отечественной литературе представлению о формах реализации функций, они подразделяются на правовые и неправовые.

Под правовыми формами осуществления функций государства понимается "однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная с изданием юридических актов"*(528).

В правовых формах отражаются неразрывная взаимосвязь и взаимозависимость государства и права, подчеркивается необходимость государства действовать при реализации своих функций строго в рамках закона. В правовых формах - в самом факте их существования и уровне развития отражается степень стремления государства к использованию или, наоборот, к неиспользованию правовых средств в своей повседневной деятельности. В них проявляется также уровень приемлемости или, наоборот, неприемлемости стоящих у власти социальных слоев и групп в силу различных причин, создаваемой с помощью права в стране социально-экономической и политической определенности, а следовательно, и приверженности к осуществлению своих властных полномочий только в рамках законности и конституционности.

В научной и учебной юридической литературе обычно выделяют три правовые формы реализации функций государства - правотворческую, правоисполнительную и правоохранительную. Однако в последние годы, в связи с повсеместным развитием рыночных отношений, с распространением их не только на западные, но и на бывшие социалистические страны, некоторыми авторами стала выделяться и четвертая - договорная форма осуществления государственных функций.

Правотворческая форма реализации функций государства выражается в подготовке и издании его соответствующими органами нормативно-правовых актов, имеющих своей целью законодательное обеспечение основных направлений его деятельности. Законодательное обеспечение в данном случае означает принятие целого комплекса нормативно-правовых актов, который обслуживал бы каждое из основных направлений государственной деятельности. А именно - регулировал и тем самым закреплял сложившиеся в пределах того или иного направления деятельности государства общественные отношения, упорядочивал их, создавал бы благоприятные условия для возникновения и развития новых, прогрессивных общественных отношений.

Разумеется, что создание такого комплекса нормативно-правовых актов невозможно лишь на одном каком-либо уровне государственной деятельности (например, только в центре или на местах) или же с помощью только каких-либо одних (например, законодательных) государственных органов. Здесь требуются нормотворческая активность государственных органов всех уровней и создание, благодаря этому, такой целенаправленной системы нормативно-правовых актов, которая включала бы в себя не только законы, но и принимаемые на их основе подзаконные акты.

Например, для реализации такой функции современного Российского государства, как функция внешнеэкономического сотрудничества и широкого привлечения иностранных инвестиций, требуется принятие целого ряда нормативно-правовых актов на уровне законов Российской Федерации и отдельных субъектов Федерации, постановлений Правительства России, решений глав администраций краев, областей и других государственных образований - субъектов Российской Федерации.

Необходимость в создании такого рода комплексов нормативно-правовых актов обусловливается самим предметом их регулятивного воздействия. А именно - природой и характером общественных отношений, регулируемых при помощи содержащихся в данных актах правовых норм, их сложностью, противоречивостью и разным уровнем их развития.

Так, для успешной реализации рассматриваемой функции требуется в законодательном порядке разрешение круга вопросов, касающихся принципов и условий внешнеэкономического сотрудничества и иностранного инвестирования, проблем таможенного контроля и налогового обложения, гарантий иностранных инвестиций, связанных с экономическим и политическим риском, и т.д.

Правоисполнительная деятельность как форма реализации функций государства заключается в принятии соответствующими государственными органами мер по проведению содержащихся в различных нормативно-правовых актах требований или велений в жизнь. Необходимость данной формы обусловливается тем, что от нее в решающей мере зависит не только степень реализации правовых требований или велений, но вместе с тем и уровень осуществления самих функций государства.

От того, насколько полно и эффективно выполняются правовые требования или веления, настолько же успешно или, наоборот, безуспешно осуществляются и государственные функции.

Правоисполнительной деятельностью, направленной на осуществление функций государства, занимаются различные государственные органы и организации. Однако основная нагрузка при этом ложится на органы управления. Согласно конституциям и текущему законодательству различных стран именно им предписываются осуществление всей исполнительно-распорядительной деятельности, повседневное управление государственной экономикой, военным строительством (обороной), системой социального обеспечения, образования, медицинского обслуживания. Именно им вменяются в обязанность выполнение контрольных функций за повседневной деятельностью государственных предприятий и учреждений, определение основных направлений их развития и функционирования.

Правоохранительная деятельность как форма реализации функций государства заключается в принятии соответствующими государственными органами мер по соблюдению законности и охране правопорядка в процессе осуществления основных направлений деятельности государства.

Разумеется, что основная тяжесть при выполнении всей этой работы ложится на систему правоохранительных органов, суды, прокуратуру, в пределах своей компетенции. Используя установленные законом методы деятельности, каждый из этих органов вносит свою лепту в создание оптимальных условий для реализации функций государства.

Правоохранительная форма реализации функций имеет не менее важное значение для нормальной жизнедеятельности общества и государства, чем правотворческая и правоисполнительная формы осуществления государственных функций. Ее значимость вместе с другими формами особенно резко возрастает в переходный период, в период трансформации государства и права из одного типа в другой, из одного их качественного состояния в другое.

Именно в этот период разрушаются многие традиционные для данного общества и государства связи, подрываются их прежние экономические, социальные и политические основы. Нередко, как это имело место в России и ряде других бывших социалистических государств, подменяются устоявшиеся в течение длительного времени социальные ценности, значительно ослабляются среди широких слоев населения моральные устои.

Все это неизбежно ведет к созданию самых благоприятных условий для нарушения существующего правопорядка, законности и конституционности, ослабления гарантий прав и свобод граждан, к усилению среди значительной части населения иллюзии вседозволенности.

Для полного предотвращения, или хотя бы частичного снижения негативных последствий переходного периода, особо важное значение имеет целенаправленная, динамичная деятельность не только правоохранительных, но вместе с тем законодательных и исполнительно-распорядительных органов государства.

Договорная форма реализации функций государства представляет собой деятельность государственных и негосударственных органов и организаций на договорной основе. По мере становления и развития рыночных отношений в той или иной стране договорная форма играет все более активную и значительную роль. Она органически сочетается с другими формами реализации функций государства, дополняет их и вместе с ними создает необходимые условия для более эффективной деятельности государства.

Договорная форма распространяется не только на экономическую сферу реализации функций государства, как это иногда утверждается в литературе, но и на другие сферы жизни общества. На договорных началах нередко строятся отношения, возникающие в сфере образования, медицинского обслуживания, оказания юридических и иных услуг и др.

Использование договорной формы дает возможность широкого привлечения к государственной деятельности не только многочисленных государственных органов и организаций, но и частных, коммерческих фирм и общественных организаций. Достигается это, прежде всего, благодаря тому, что договорная форма отношений предполагает в своей основе не принудительность, а добровольность. Договорные отношения возникают на основе управомочивающих (дозволяющих или разрешающих те или иные действия), а не обязывающих (императивных, предписывающих совершение тех или иных действий) или запрещающих совершение определенных действий правовых норм. Они базируются на принципе свободы заключения, изменения и прекращения договора.

Согласно, например, гражданскому законодательству России все граждане и юридические лица имеют полное право заключать или, наоборот, воздержаться от заключения договоров. "Принуждение к заключению договора не допускается", - говорится в связи с этим в ст. 42 ГК РФ. Исключение составляют лишь случаи, особо предусмотренные в законодательстве.

Кроме того, сторонам предоставляется полная возможность заключения договоров, как предусмотренных, так и не предусмотренных законами или иными правовыми актами. Стороны могут также заключать смешанные договоры (содержащие элементы различных договоров) и по своему усмотрению определять, равно как и во всех других случаях, условия их заключения и их содержание.

Непременным требованием при этом неизменно остается то, что договор должен строго соответствовать "обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения" (ст. 422 ГК РФ).

Говоря о правовых формах реализации функций государства, их не следует смешивать, как это иногда допускается в научных исследованиях, с одной стороны, с самими функциями, а с другой - с конкретными видами государственной деятельности или с "отдельными областями управления". Неправомерное, как представляется, смешение такого рода периодически прослеживалось в юридической литературе как в дореволюционный период, так и в настоящее время.

Так, еще в работах Ф. Кистяковского в начале XX в. утверждалось, что "формы осуществления государственной власти" есть не что иное, как функции государства. При этом автор исходил из того, что "каждая функция государственной власти, взятая как отвлеченное понятие, отдельно от других функций (например, законодательная функция), обладает точно так же, как вся государственная власть в ее целом, признаками субъективного права, и притом - именно того специфического вида субъективного права, который называется властью"*(529).

В данном случае явно допускалось смешение внешней формы осуществления функций государства, точнее - государственной власти, с их внутренним, предметно-политическим содержанием. Такого рода смешение не может быть оправдано ни в теоретическом, ни в практическом плане. В юридической литературе оно вполне справедливо подвергалось обстоятельной критике*(530).

Вполне оправданной критике подвергались также попытки отождествления правовых форм осуществления функций государства не только с самими функциями, но и с различными "областями правления".

Разделением государственных функций, писал по этому поводу Г. Еллинек, "не может быть признано разложение их по отдельным областям управления. Различение пяти великих отраслей управления - дел иностранных, военных, внутренних, финансовых и юстиции - означает лишь те задачи, которые поставило себе государство, а не особые функции"*(531).

И далее: "Отрасли управления не суть самостоятельные функции". Деятельность государства "в осуществлении промышленной полиции, понуждения к посещению школ, платежу налогов, отбыванию воинской повинности и т.д. существенно едина". Как и условия и принципы его деятельности в этих областях. Они "означают поэтому объекты управления. А не само управление"*(532).

Наряду с правовыми формами функции государства осуществляются также в неправовых формах. Они представляют собой фактическую - организационную и иную деятельность государственных и негосударственных органов и организаций, направленную на реализацию функций государства и проводимую вне правовых форм.

Разумеется, что такого рода деятельность осуществляется лишь в рамках закона, в строгом соответствии с требованиями принципа законности и конституционности, является жизненно необходимой и правомерной.

Функции государства характеризуются не только своими особыми формами, но и методами реализации. Под методами осуществления государственных функций понимаются способы или средства деятельности государственных и негосударственных органов и организаций, направленные на решение стоящих перед государством на том или ином этапе его развития задач.

Методы деятельности государственных органов, а следовательно, и реализации функций государства довольно многочисленны и разнообразны. Так, в процессе осуществления правоохранительной деятельности государственных органов широко используются методы убеждения и принуждения. Они касаются, прежде всего, таких государственных функций, как установление и охрана правопорядка в обществе, охрана права собственности, прав и свобод граждан и др.

При осуществлении функций государства, непосредственно затрагивающих сферы экономики и финансов, широко применяются методы материального и финансового стимулирования, планирования, прогнозирования и др.