Принцип разделения властей как один из основополагающих принципов современного государственного механизма

 

Среди многочисленных принципов построения и функционирования государственного механизма - "госаппарата в широком смысле" ряда современных стран особое значение придается принципу, или теории разделения властей, как его нередко именуют. Современная постсоветская Россия в этом плане не является исключением.

Однако было бы большой натяжкой утверждать, что как в прежней советской, так и нынешней постсоветской литературе России теории разделения властей уделялось серьезное внимание. До весны 1985 г. (начала перестройки) о ней если и говорилось, то в основном с сугубо академических позиций или в критическом плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без оснований), что в западных странах, в частности, в США, эта концепция применяется господствующим классом буржуазии лишь в той мере, в какой она соответствует сложившимся отношениям*(487).

С началом "перестройки" и вплоть до нынешних дней о теории разделения властей*(488) с благословения власть имущих, весьма чувствительных ко всему западному, а значит, безусловно, цивилизованному, прогрессивному, говорят и пишут довольно много, размашисто, пропагандистски ярко, идеологически доходчиво. Но среди массы в основном газетных, журналистского уровня, публикаций - статей и прочее, превалируют упрощенные, не аналитического и не критического плана издания. Повсеместно проводится мысль о том, что наличие в государственном механизме России принципа разделения властей - это, безусловно, хорошо, а его отсутствие - это очень плохо*(489). "Из-за отсутствия в нашей политической системе постоянно действующей профессиональной сферы законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов, - пишет в связи с этим один из авторов, - сосредоточения власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократической иерархической структуре организации процесса управления наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель, превращался практически в самозванца на каждом уровне власти, в каждом большом и маленьком институте общества"*(490).

Данный тезис, несомненно, заслуживал бы полной поддержки и внимания, если бы он не имел такой категоричности и идеалистичности. Принцип разделения властей представляется в данном и других аналогичных трудах нередко чуть ли не в виде некой панацеи от всех бед. Полное и категорическое непризнание теории разделения властей в ее классическом понимании очень быстро сменилось столь же безусловным и категорическим ее признанием*(491). В результате этого невольно создавалось впечатление, что в государственно-правовом механизме России установятся подлинно демократический порядок и режим немедленно, как только будет полностью воспринят принцип разделения властей.

Подобные мотивы, сознательно или неосознанно отодвигающие все другие факторы, оказывающие огромное влияние на политический режим и государственный строй, стали доминирующими на некоторое время (вплоть до издания Указа от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации") во многих средствах массовой информации России. Они практически исключали возможность различной интерпретации, а тем более критического восприятия теории разделения властей применительно к российской действительности. Преобладали исключительно патетические тона и безудержная апологетика в адрес нового государственного режима и конституционно закрепленного принципа разделения властей.

Плюрализм и принцип разделения властей стали краеугольным камнем в официальной государственно-правовой и общественно-политической идеологии России, как, впрочем, и других прежних союзных республик, а ныне независимых государств*(492). С принятием летом 1990 г. деклараций о государственном суверенитете концепция разделения властей стала рассматриваться в них в качестве официальной доктрины. В Беларуси принцип разделения властей получил закрепление также в Законе "Об основных принципах народовластия в Белорусской ССР", принятом в феврале 1991 г. В нем особо подчеркивалось, что "государственная власть формируется и осуществляется в трех структурах - законодательной, исполнительной и судебной. Органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей в пределах своей компетенции осуществляют свои полномочия самостоятельно и независимо друг от друга"*(493).

Сказанное о безоговорочном восприятии теории разделения властей в современной России и об отсутствии сколько-нибудь значительных расхождений и споров о месте и роли данной доктрины в целом вовсе не означает, что они не велись*(494). Ожесточенные и нескончаемые споры продолжались, например, в России вплоть до трагических событий 3-4 октября 1993 г. - расстрела Парламента - между законодательной и исполнительной ветвями власти. Длительные дискуссии велись вплоть до Указа "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", в котором Конституционному Суду было предложено не созывать свои заседания до начала работы Федерального Собрания.

Многочисленные споры, а точнее - стычки возникали и по другим аспектам теории разделения властей. О них нет необходимости здесь говорить, поскольку они зачастую носили не принципиальный по отношению к теории разделения властей, а прикладной и, как правило, конъюнктурный характер, были не глобальными, а локальными.

Ни одна из спорящих сторон не подвергала сомнению те или иные положения теории разделения властей, не говоря уже о концепции в целом. Ни одна из них не оспаривала важность поддержания постоянного баланса, равновесия властей, в особенности законодательной и исполнительной. Вместе с тем каждая из сторон стремилась истолковать различные аспекты теории разделения властей или возникающие время от времени коллизии лишь в свою пользу.

Исполнительная власть трактовала "баланс" властей как фактическое доминирование ее над законодательной и судебной, что особенно наглядно проявилось в названном Указе от 21 сентября 1993 г. В свою очередь, законодательная власть добивалась поддержания своего "верховного", конституционного статуса, при этом необоснованно вторгаясь иногда в сферу деятельности исполнительных органов государственной власти и Центрального банка.

Разумеется, каждая из сторон, нагнетая политические страсти, обвиняла одна другую в узурпации всей государственной власти. Каждая из них, прикрываясь демократическими лозунгами и заботой о благе общества и народа, преследовала лишь свои собственные эгоистические цели и интересы, а точнее - цели и интересы стоящих за ними относительно небольших групп людей.

Следует отметить, что для стран со сложившимися демократическими традициями и обычаями ничего особенного в функциональном противостоянии законодательной и исполнительной властей нет. Нет ничего аномального и в том, что каждая из ветвей власти стремится максимально реализовать себя, в том числе и через попытки "принижения" деятельности других властей или "перехвата" у них некоторых второстепенных функций*(495).

В этом проявляется, помимо всего прочего, природа неразрывно связанных между собой и в то же время в определенном смысле конкурирующих друг с другом законодательной и исполнительной властей. Аномальный характер взаимоотношений этих властей возникает лишь тогда, когда они выходят за рамки, установленные конституцией, и когда применяют в процессе разрешения существующих между ними противоречий недозволенные методы. В этих случаях нередко идет речь уже не о формальных нарушениях принципа разделения властей, а о фактическом его разрушении.

Именно такая ситуация создалась (вначале формально-юридически, а затем и фактически) в России в сентябре - октябре 1993 г. Начавшийся было внедряться в действующее законодательство и в политическую практику принцип разделения властей юридически был блокирован Указом "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", а позднее, после разгона 3-4 октября 1993 г. Парламента и прекращения деятельности Конституционного Суда, фактически ликвидирован.

Логикой самих событий в России еще раз непроизвольно подтвердился тезис, развивавшийся в советской литературе еще в 20-30-е гг., о том, что основные, наиболее острые проблемы, связанные с принципом разделения властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы различных классов и политических группировок за власть. С оговоркой, естественно, о том, что речь шла о борьбе за власть не внутри правящих кругов Советского Союза или России, а между нарождающейся буржуазией и феодалами*(496).

Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и о зачатках становления теории разделения властей в современной России, необходимо исходить из существования трех относительно самостоятельных периодов становления и развития данного процесса.

Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 - сентябрь 1993 г. Специфическим для него является не только формально-юридическое закрепление (в Конституции и других нормативно-правовых актах) принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. О характере взаимоотношений различных ветвей власти и их правовом опосредовании свидетельствуют многочисленные научные статьи, газетные материалы, различные нормативно-правовые акты.

Данный период отличался тем, как справедливо отмечалось в литературе, что шло "постоянное и активное изменение существующих государственной и правовой систем, политической системы общества в целом и, не в последнюю очередь, хотя и весьма противоречивое и своеобразное, - движение в сторону восприятия многих общепризнанных в мире признаков государственности, функционирующей на основе принципа разделения властей"*(497).

В самом начале этого периода по инерции продолжало доминировать восприятие государственной власти в лице Советов как явления единого и неделимого. Традиционно считалось, что в плане применения теории разделения властей к российской действительности "разделению" подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции. Причем нередко вопрос о разделении функций переносился с государственной сферы жизни на партийную и общественную. Огромное внимание в отечественной литературе традиционно уделялось четкому разделению функций государственных и партийных органов, недопустимости дублирования и подмены их друг другом.

В конце 80-х - начале 90-х гг. в отношении к принципу разделения властей наметился резкий поворот. И это заметно проявилось не только в теории, но и на практике.

В частности, учреждение в 1991 г. института президентства в России и образование Конституционного Суда свидетельствовали, помимо всего прочего, о реальном выделении и укреплении в механизме государственной власти России исполнительной и судебной властей наряду с законодательной.

Закрепление же в Конституции России в 1993 г. положения о том, что "система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей" (ст. 3) означало официальное признание этой теории.

Таким образом, применительно к государственно-правовой жизни реформируемой России в данный период принцип разделения властей не только признавался формально, теоретически, но и шаг за шагом стал воплощаться в реальную жизнь, практику.

Второй период адаптации теории разделения властей к российской действительности охватывает промежуток с сентября 1993 г. (с момента издания Указа N 1400 от 21 сентября 1993 г.) и до декабря того же года (включая день проведения референдума о принятии новой Конституции и выборов 12 декабря 1993 г.).

Характерной особенностью этого периода являлось, прежде всего, то, что, как отмечали эксперты, "было покончено с неприкосновенностью граждан. Покончено не только с двоевластием, но и с троевластием, т.е. с конституционным принципом разделения властей"*(498).

В чем это выражалось? Если говорить кратко, то - в ликвидации деятельности всей системы органов власти и Конституционного Суда и установлении, как отмечали независимые эксперты, верховенства исполнительной власти, а точнее - единовластия президента*(499). Одна ветвь - исполнительная власть подмяла под себя все остальные ветви власти.

Указом "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" с 21 сентября 1993 г. в целях "сохранения единства и целостности Российской Федерации; вывода страны из экономического и политического кризиса; обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации; восстановления авторитета государственной власти" было "прервано" осуществление "законодательной, распорядительной и контрольной функций" Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны (ст. 1). Этим же актом было "предложено" Конституционному Суду "не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 10) и фактически считать настоящий Указ по юридической силе превосходящим действующую Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, согласно ст. 1, "в которой не противоречила настоящему Указу".

Оценивая данный Указ с юридической и других точек зрения, отечественные и зарубежные юристы недвусмысленно отмечали, что его положения находились в явном противоречии с действующей Конституцией *(500) и такого рода антиконституционные акты могут иметь отдаленные неблагоприятные последствия*(501).

Издавая Указ, справедливо подчеркивал И.Г. Шаблинский: "Президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли не иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 года российское общество переживало возрождение интереса к либеральным, классическим представлениям о праве и правовом государстве"*(502).

Разделяя решение Конституционного Суда по этому вопросу, автор вполне обоснованно заключает, что, согласно действовавшему в тот период законодательству, Президент не имел права ни на принятие Указа N 1400, ни других последовавших за ним указов*(503).

Однако такого рода указы, несмотря на официальную оценку Указа N 1400, данную Конституционным Судом, как противоречащего действующей Конституции, продолжали издаваться. В них нашли свое закрепление и развитие многие положения, которые ранее были признаны антиконституционными.

Так, в нарушение действующего законодательства Указом от 7 октября 1993 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. констатировалась "невозможность деятельности" Конституционного Суда России "в неполном составе" и было предложено не созывать его заседания "до принятия новой Конституции Российской Федерации".

Другим Указом - от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а "исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов", были возложены на "администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации".

Наконец, Указом от 7 октября 1993 г. "О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения" был отменен действовавший порядок выборности глав администраций органами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы администраций согласно данному Указу назначались и освобождались Президентом Российской Федерации "по представлению Председателя Совета министров - Правительства Российской Федерации" (ст. 1).

Наряду с названными в этот период были приняты и другие акты-указы, ставящие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993 г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и окончательного выхолащивания принципа разделения властей*(504). На основе и во исполнение этих и им подобных указов на территории России складывалась система фактической соподчиненности - исполнительной власти всех других государственных властей.

И хотя в новой Конституции Российской Федерации (ст. 10) по-прежнему подчеркивалось, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную" и что "органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны", суть дела от этого и действительность заметно не изменились. Принцип разделения властей продолжал функционировать лишь номинально, формально-юридически. Фактически же существовал, скорее, принцип технического распределения между различными государственными органами предметов ведения, сферы деятельности, функций, но, отнюдь, не разделения властей.

С принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в развитии, точнее - применении, теории разделения властей в нашей стране начался новый, третий период, который продолжается до настоящего времени.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не только декларировала принцип разделения властей, но и довольно четко закрепила за каждой из них круг вопросов, относящихся к их ведению, их компетенцию.

Согласно Конституции представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание - Парламент. Он состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).

Исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110).

Судебная власть осуществляется "посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства" (ч. 2 ст. 118).

В системе государственных органов, осуществляющих судебную власть, в конституционном порядке выделяются следующие.

Конституционный Суд Российской Федерации, выступающий как судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Верховный Суд Российской Федерации, являющийся "высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции" (ст. 126 Конституции Российской Федерации).

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, выступающий как высший судебный орган "по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами" (ст. 127 Конституции Российской Федерации). В настоящее время его функции совмещены с функциями Верховного Суда РФ.

В системе высших властных структур современного Российского государства особое место занимает институт президентства.

Согласно Конституции Российской Федерации Президент является главой государства. Он выступает как гарант Конституции, а также прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке Президент принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; обеспечивает "согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (ст. 80).

В соответствии со своими конституционными полномочиями Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства России; принимает решение об отставке Правительства; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка России, а также ставит вопрос о его освобождении (ст. 83).

Кроме того, согласно Конституции Президент выполняет ряд других полномочий и функций. По своей природе и характеру они являются в основном исполнительно-распорядительными полномочиями и функциями. Будучи главой государства, Президент одновременно фактически выполняет функции и главы Правительства. Сочетание полномочий главы государства с фактическими полномочиями главы Правительства позволяет Президенту России сосредоточить в своих руках огромную "суперпрезидентскую" власть.

Означает ли это, что в формально-юридическом, конституционном смысле Президент России как глава государства стоит по своему статусу не только над исполнительно-распорядительными, но и над законодательными и судебными органами? Нет, не означает.

Конституция Российской Федерации в связи с этим особо оговаривает, например, что в своей деятельности, при определении основных направлений внутренней и внешней политики государства Президент руководствуется Конституцией и федеральными законами. В Основном законе страны особо подчеркивается, что "указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (ч. 3 ст. 80, ч. 3 ст. 90).

Аналогичные по своему характеру положения содержатся и в текущем законодательстве. Так, в Гражданском кодексе Российской Федерации особо закреплено то, что "в случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон" (п. 5 ст. 3).

Из сказанного следует, что если указы Президента как главы государства, согласно Конституции, уступают по своей юридической силе законам, т.е. актам, принимаемым высшим законодательным органом страны - Парламентом, то институт президентства не может быть по своему статусу выше Парламента, стоять над Парламентом.

Аналогично обстоит дело не только с законодательной властью и осуществляющими ее высшими органами, но и с судебной властью и реализующими ее органами. В Конституции Российской Федерации прямо определено, что "судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом" и что "судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону" (ч. 3 ст. 118, ч. 1 ст. 120).

В формально-юридическом плане это означает, что судебная и законодательная ветви власти являются относительно самостоятельными по отношению к исполнительной власти и по отношению друг к другу, что они оказывают сдерживающее влияние в отношениях между собой и уравновешивают друг друга.

Однако, как показывает практический опыт функционирования властей после принятия Конституции России 1993 г., обладая относительной самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельности друг друга, ветви власти далеко не всегда уравновешивают друг друга.

В особенности это касается законодательной и исполнительной ветвей власти, в отношениях между которыми неизменно доминирует президентская, а точнее - исполнительная власть.

Во взаимоотношениях с судебной властью это предопределяется прежде всего тем, что Президент обладает огромными конституционными возможностями оказывать влияние на кадровый состав судебных органов. Так, в соответствии со ст. 83 и 128 Конституции Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, он назначает судей других федеральных судов.

В отношениях с законодательной властью доминирование исполнительной власти во многом обусловлено тем, что Президент обладает такими весьма действенными рычагами, как право роспуска Государственной Думы, право назначения выборов в Государственную Думу, право назначения референдумов, право на внесение законопроектов в Думу, подписания и обнародования федеральных законов. Президент обладает также правом вето на принимаемые федеральные законы (ст. 84, 107 Конституции).

Согласно Конституции законодательная власть имеет определенные рычаги обратного воздействия ("сдерживания") на исполнительную власть. Среди них наиболее действенными считаются, например, такие как полномочия Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству России, право Совета Федерации, на основе выдвинутого Государственной Думой обвинения против Президента, на решение вопроса об отстранении его от должности (п. "б" ч. 1 ст. 103, п. "е" ч. 1 ст. 102).

Данные и другие им подобные полномочия, несомненно, являются важными рычагами влияния законодательной власти на исполнительную власть и оказывают определенное "сдерживающее" на нее воздействие. Однако по своей силе они заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную. Кроме того, некоторые средства сдерживания исполнительной власти со стороны законодательной в значительной мере нейтрализуются потенциальной возможностью применения обратных, более сильных мер.

В качестве примера можно сослаться на ст. 103 Конституции, которая предоставляет Государственной Думе в качестве одного из средств влияния законодательной власти на исполнительную право давать (или не давать) согласие Президенту на назначение Председателя Правительства России, а также право решать вопрос о доверии Правительству. Это право, помимо того, что является относительным, имеет еще одну, негативную по отношению к законодательной власти сторону. А именно в связи с выражением недоверия Правительству или в связи с отказом Государственной Думы утвердить предлагаемую Президентом кандидатуру Председателя Правительства может возникнуть вопрос вообще о дальнейшем существовании в данном составе самой Думы.

Так, в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции, в случае выражения Думой недоверия Правительству и несогласия с этим решением Президента Дума вправе повторно выразить недоверие в течение трех месяцев. Однако в данном случае она рискует быть распущенной Президентом, если он сочтет невозможным объявить отставку Правительства. Государственная Дума может быть распущена Президентом и в другом случае. А именно - если она трижды отклонит представляемые ей на рассмотрение кандидатуры Председателя Правительства. В этом случае Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111).

Таким образом, право законодательной власти в лице Государственной Думы давать или не давать согласие на назначение Председателя Правительства, как и право на выражение недоверия Правительству, в качестве средства влияния на исполнительную власть весьма относительно и довольно легко нейтрализуется исполнительной властью.

Это, равно как и многое другое из "суперпрезидентских" прерогатив, в значительной степени предопределяло в 90-е гг. в России формально-юридическое и фактическое доминирование исполнительной ветви государственной власти над остальными ее ветвями.

С конца 90-х годов, с окончанием "эпохи Ельцина" и приходом к власти новой команды ситуация несколько изменилась в пользу законодательной и судебной власти.