Формы государственного устройства России в дооктябрьский период развития российского общества

 

1. Прежде чем говорить о формах государственного устройства России в разные периоды ее развития, обратимся сначала в качестве исходного к общему понятию формы государственного устройства, в рамках и на основе которого вырабатывается и развивается понятие государственного устройства конкретного национального, в том числе Российского государства.

При существовании различных точек зрения и подходов к определению понятия формы государственного устройства наиболее устоявшимся в современной научной литературе представлением о ней является рассмотрение данной формы в виде "территориальной организации государственной власти"*(314), в виде внутреннего деления государства на такие составные части, как административно-территориальные единицы, автономные культурные, политические и иные образования, отражающие характер соотношения государства в целом и различных формирующих его частей.

В современной юридической и политической литературе, как известно, обычно выделяют две основные формы государственного устройства - унитарное государство и федеративное (федерацию). В качестве особой формы государственного устройства в настоящее время рассматривается конфедерация. В конце XIX - начале XX в. в виде особых форм государственного устройства выделялись так называемые инкорпорация и сюзеренитет.

Характеризуя последние одновременно как формы государственного устройства и формы соединения государств, Ф. Кистяковский писал, что в соединениях государств - обычных явлениях политической жизни, суть которых заключается в объединении их между собой "юридической связью, так что в некоторых областях правовой жизни эти государства выступают, как одно целое", - инкорпорация и сюзеренитет занимают особое место.

Инкорпорация представляет собой "полное поглощение одного государства другим или полное слияние нескольких государств в одно целое, в котором отдельные части совершенно утрачивают государственный характер".

В то же время сюзеренитет характеризуется как вассальное подчинение одного государства (вассала) "в известных отношениях" власти другого государства (сюзерена).

Соотнося сюзеренитет с государственно-правовой практикой, следует заметить, во-первых, что это явление выступает скорее как межгосударственное (международное), чем внутригосударственное. А во-вторых, что это дань средневековой истории, но не современности. По своему происхождению и назначению сюзеренитет имел двоякий характер: а) служил "переходной политической формой при распадении разноплеменного государства на его составные части" и б) выступал в качестве одного из средств "подчинения слабых государств сильным".

В отличие от сюзеренитета, который является данью прошлому, инкорпорацию можно рассматривать и как явление настоящее. Показательным примером в этом отношении может служить "воссоединение" по форме, а поглощение по сути в 90-е гг. Германской Демократической Республики (ГДР) и Федеративной Республикой Германии (ФРГ). Последнее стало возможным благодаря "перестройке" всей внутренней и внешней политики СССР во главе с М.С. Горбачевым, получившим титул "лучшего немца года" и ставшим почетным гражданином столицы Германии Берлина.

Среди основных форм государственного устройства наиболее простой и в то же время наиболее распространенной является унитарное государство.

В отечественной и зарубежной юридической литературе ее изучению уделяется огромное внимание. Среди авторов, специализирующихся на исследовании форм государственного устройства, нет принципиальных расхождений по поводу того, что представляет собой унитарное государство и каковы его основные признаки.

Все исследователи исходят из того, что унитарное государство - это всегда единое государственное образование. Государство при этом делится лишь на административно-территориальные части. Для унитарного государства характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой правовой и судебной системы, единой конституции, общей финансовой и налоговой системы, единой централизованной системы национальной безопасности, единого гражданства и др. Унитарными государствами в настоящее время являются Англия, Голландия, Дания, Венгрия, Китай, Монголия, Япония и др.

Более сложной и в то же время менее распространенной формой государственного устройства в современном мире является федерация. Она является менее распространенной лишь по отношению к унитарному государству, в относительном плане, но не по отношению к другим формам государственного устройства в абсолютном плане.

Обращая внимание на это обстоятельство, отечественные исследователи отмечали, что "девятая часть государств мира 21 государство - являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли". Среди федеративных государств есть высокоразвитые гиганты (США) и малые индустриальные страны (Бельгия, ставшая федерацией в соответствии с конституционными поправками 1993 г.); крупные (Бразилия) и небольшие государства, находящиеся на среднем уровне развития; разного рода бывшие колонии (Индия с почти миллиардным населением и малая Исламская Федеративная Республика Коморских Островов); страны со значительным удельным весом патриархальных порядков (Танзания в Африке, Папуа - Новая Гвинея в Океании). Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик, совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства.

Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные стороны. И это объективно. С этим нельзя не считаться.

Что является типичным для федерализма как такового, отличающего его от других форм государственного устройства - конфедерации и унитаризма? Прежде всего то, что любая федеративная система, независимо от ее специфических черт и особенностей, выступает как единое союзное государство, состоящее из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление. Имеет наряду с федеративными свои собственные высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы, располагает своей конституцией и текущим законодательством. Может иметь в нередких случаях свои собственные воинские формирования и гражданство*(315).

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую, в том числе и современную российскую федеративную систему, представляются следующие:

- добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию;

- равноправие субъектов федерации, независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала и проч.;

- плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами. Широкая возможность граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;

- наконец, принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношениях друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно-политическими органами и организациями.

2. Наряду с названными формами государственного устройства, в отечественной и зарубежной юридической литературе выделяют нередко такую форму, как конфедерация.

Согласно сложившемуся в научной литературе и широко распространенному мнению конфедерация представляет собой объединение или союз государств, при котором государства, ее образующие, полностью сохраняют свою самостоятельность, имеют свои собственные высшие и местные органы власти, орган управления и правосудия. Для координации совместных действий государства-члены конфедерации создают объединенные органы. Последние функционируют лишь в строго определенном порядке и преследуют строго определенные цели.

Конфедерация нередко рассматривается как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации*(316). В настоящее время конфедерацией в формально-юридическом плане считается Швейцария, хотя фактически она является федерацией. Признаки конфедерации имеются в Содружестве Независимых Государств (СНГ). В качестве конфедерации нередко рассматривается и Европейский союз.

В отечественной и зарубежной юридической литературе конфедерация как форма государственного устройства не всегда воспринимается однозначно. Традиционные споры время от времени возникают не только и даже не столько по поводу ее отличительных признаков и черт, сколько по поводу ее формально-юридической природы и характера. Дело в том, что если одними авторами конфедерация воспринимается исключительно как форма государственного устройства, то другими - как международно-правовое объединение, как субъект международного права. Сравнивая конфедерацию с федерацией, еще в начале XX в. Ф. Кистяковский исходил из следующих посылок*(317). Во-первых, из того что конфедерация основана "на международных взаимных обязательствах соединенных государств, вытекающих из договора", а федерация - на "объективном праве, установленном путем всеобщего соглашения, закона или обычаев".

Во-вторых, государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют суверенитет, в то время как члены федерации теряют суверенитет и подчиняются суверенной власти "сложного целого, которое они образуют".

В-третьих, федерация есть государство, "юридическое лицо публичного права", тогда как конфедерация является субъектом права "лишь в международной жизни, но не обладает публичными правами власти"*(318).

И, в-четвертых, за членами конфедерации признается право выхода из союза, тогда как у субъектов многих федераций такого права нет. Члены федерации, пояснял автор, "не могут актом своей односторонней воли прекратить свою связь с целым. Отделение их рассматривается юридически как акт бунта или мятежа против федеральной власти, и может повлечь за собой для них репрессии, помимо тех, которыми сопровождается война*(319).

Подобного взгляда на конфедерацию как на исключительно международно-правовое объединение придерживались, помимо Ф. Кистяковского, и некоторые другие авторы. И в этом, несомненно, был и остается свой резон. А именно - наличие у конфедерации как признаков союзного государства, так и черт союза государств. Это необходимо учитывать, и с этим нельзя не считаться.

Ведь не только раньше, но и сейчас конфедерация определяется не иначе как "объединение независимых суверенных государств, образованное на основе договора или пакта для достижения вполне определенных, специфических целей"*(320).

Особо при этом подчеркивается "независимость", "суверенность" государств - составных частей, членов конфедерации. Правда, при этом тут же оговаривается, что в условиях федерации ее составные части, субъекты федерации тоже нельзя рассматривать в качестве обычных административно-территориальных единиц. В отношениях между собой и с федеральным центром каждый из них на соответствующей территории и в соответствующей сфере жизнедеятельности также неизменно выступает как суверенное государственное образование*(321).

Таким образом, в условиях конфедерации ее субъекты сохраняют за собой полный суверенитет, а точнее, почти полный, имея в виду передачу части своих полномочий в сфере предмета договора новому союзному образованию. В то же время у субъектов федерации сохраняется ограниченный или весьма ограниченный суверенитет.

В этом проявляется сходство и различие федерации и конфедерации. Сходство заключается также в принципиальном наличии у них субъектов суверенитета. Различие - в степени, или уровне, наличествующего суверенитета. Первое сближает федерацию как форму государственного устройства с конфедерацией. Второе отделяет их друг от друга, вынуждает рассматривать конфедерацию не как прототип союзного государства, а как некий перманентный союз государств.

Сходство федерации как формы государственного устройства с конфедерацией проявляется и в других отношениях.

Поскольку конфедерация во многих случаях рассматривается как "отражение (выражение) федерализма", отмечается в связи с этим западными экспертами в области государственного устройства, и поскольку конфедерализм отражает общность некоторых принципов федерализма, таких, например, как принцип совмещения воли и автономии, то можно говорить не только и даже не столько о различии федерации и конфедерации, сколько об их общности и сходстве. С той, однако, разницей, что в условиях федерации основной акцент делается на принципе согласования воль, тогда как в условиях конфедерации - на принципе автономии. Последнее вполне объяснимо, поскольку конфедерация всегда предполагает гораздо большую самостоятельность своих составных частей - субъектов, их более широкую автономию, чем федерация*(322).

На общность принципов построения и функционирования федерации и конфедерации как факторов, объединяющих их, указывается также во многих других источниках*(323). В них же нередко в утвердительной, констатирующей форме, а еще чаще в дискуссионном плане обращается внимание на то, что в условиях существования как федерации, так и конфедерации центральная власть может иметь прямую связь с населением.

Сторонники точки зрения существования прямой связи центральной власти с населением в условиях конфедерации рассматривают ее как фактор, сближающий конфедерацию с федерацией, считают конфедерацию как форму объединения, стоящую ближе к национальной, нежели к международной организации. Противники данной точки зрения считают, что все обстоит как раз наоборот*(324).

В качестве объединяющего, а точнее, сближающего конфедерацию с федерацией фактора рядом исследователей рассматривается то обстоятельство, что конфедерация, даже в том случае, когда она представляется как "чисто" международная организация, нередко с течением времени перерастает в федерацию, являющуюся по своей природе "чисто" национальной организацией.

Примерами могут служить конфедерация, существовавшая до перерастания ее в федерацию на территории США (с 1776 до 1789 г.), конфедерация земель Германии (с 1815 по 1867 г.), а также конфедерация, состоявшая из кантонов Швейцарии (с 1815 по 1848 г.). Все эти государственные объединения, первоначально зародившись в форме конфедераций, в силу экономических, политических и иных многочисленных причин постепенно трансформировались в классические федерации.

Имея в виду данное обстоятельство, многие западные исследователи отнюдь не случайно именуют конфедерацию "сверхнациональной" (supranational) организацией, "имеющей федеральный конец", или же рассматривают ее в качестве такого союза или ассоциации, который "не вписывается" в сложившиеся представления ни о национальной, ни о международной организации.

С учетом всего сказанного конфедерацию можно весьма условно, с учетом принципов ее организации и перспектив развития, относить к формам государственного устройства, впрочем, как и к "чисто" классическим международным организациям.

3. Рассматривая общее понятие и виды форм государственного устройства с целью их использования при изучении форм государственного устройства Российского государства на различных этапах его развития, теоретически и методологически важным представляется, во избежание некорректности в процессе познания искомой материи, обратить внимание на следующие два момента.

Во-первых, на несовпадение представления о государственном устройстве и его общего понятия, которые вырабатывались и использовались в процессе его исследования преимущественно в дооктябрьский период, с одной стороны, и в послеоктябрьские периоды, с другой*(325).

Такое несовпадение проявляется прежде всего в том, что в дооктябрьский период, в частности, в конце XIX - начале ХХ в., в отличие от послеоктябрьских периодов - современного понимания государственного устройства: а) допускалось отождествление формы государственного устройства с формой правления государства*(326); б) в научный оборот вводились, помимо понятия формы государственного устройства, ассоциирующиеся с ним и отчасти пересекающиеся с ним понятия формы территориального устройства и государственного строя*(327).

А во-вторых, важно обратить внимание и иметь в виду, что не все понятия и виды форм государственного устройства могут быть одинаково применимы на каждом этапе развития российского общества и государства. В силу разного уровня развития последних одни из форм государственного устройства, такие, например, как сюзеренитет, могут быть широко использованы на ранних этапах развития российской государственности, в дооктябрьский период. В то время как другие формы, такие, как унитаризм и федерализм, используются в процессе исследования Российского государства на последующих этапах его развития.

Несовпадение представлений о формах государственного устройства и особенностях их проявления на разных этапах развития Российского государства и общества является вполне естественным и закономерным, имея в виду, с одной стороны, сложность и многогранность данного явления, порождающие в процессе его познания разные точки зрения о нем и представления.

А с другой - имея в виду тот общеизвестный факт, что формы государственного устройства Российского, равно как и любого иного государства, не возникают и не развиваются сами по себе как явления в изоляции от других социально-экономических, политических и иных явлений. В повседневной государственно-правовой жизни они не только органически связаны с ними, но и в значительной степени обусловливаются ими. Причем как в процессе возникновения тех или иных форм государственного устройства, так и последующего их развития на разных этапах и в разные периоды эволюции российского общества и государства.

4. Исходя из этого, а именно - из взаимосвязи и обусловленности форм государственного устройства на каждом этапе его развития определенной социально-экономической, политической и иной средой, следует, в процессе решения вопроса о характере и содержании той или иной формы, а также о возможности ее применения в тот или иной период, следует учитывать, наряду с сущностью и назначением Российского государства на данном отрезке исторического пути его развития, также особенности окружающей его среды.

Руководствуясь данным, теоретическим и методологически значимым положением, обратимся вначале к рассмотрению вопроса о формах государственного устройства Российского государства в дооктябрьский период.

При этом в силу сложности и противоречивости данного периода, в пределах которого возникают и функционируют разнотипные государственные образования, представляется необходимым говорить именно о формах государственного устройства Российского государства в рассматриваемый период, а не об одной какой-либо форме.

Искомая форма Российского государства в данный период, так же как и его форма правления, состоит из системы такого рода форм, свойственных Российскому государству, находившемуся на разных ступенях его развития.

Какие это формы? Как они соотносятся с государством на разных ступенях его развития в дооктябрьский период? И как они проявляются?

Отвечая на эти и другие им подобные вопросы, следует обратить внимание прежде всего на формы государственного устройства первого на Руси, Древнерусского (Киевского) государства, возникшего в условиях раннего феодализма в 882 г. и вобравшего в себя с конца IX до начала XI в. земли ряда других, находившихся на стадии перехода к государственному образованию, славянских племен.

Будучи по форме правления раннефеодальной монархией, Древнерусское государство, по мнению некоторых авторов, использующих современную терминологию и понятие формы государственного устройства, "стало своеобразной федерацией племен"*(328). Данное положение представляется спорным. В силу многих объективных и субъективных причин, на данной стадии развития общества, а вместе с ним и возникшего на его основе Древнерусского, равно как и любого иного раннефеодального и более позднего этапа развития феодального государства, не могло быть и речи о какой бы то ни было "своеобразной" или любой иной федерации.

С современных теоретических и методологических позиций о федерации в данном случае можно говорить, как представляется, лишь весьма условно, в плане разъяснения или уяснения авторского мнения, но не более того.

На самом деле, на данном этапе развития общества, убедительно доказывают многие исследователи, "с точки зрения организации государственного единства" для раннефеодального государства была характерна не феодальная "своеобразная" или иная федерация, а "система сюзеренитета - вассалитета"*(329). Киевское государство с этих позиций представляется не иначе, как "комплекс примитивных русских государств и племенных княжений"*(330). Вместе с тем, подчеркивают авторы, "оно выступало как единое целое", хотя степень этого единства "колебалась, имея тенденцию по мере развития феодальных отношений к ослаблению, пока на смену единству не пришла раздробленность, распад государства на множество самостоятельных государств, все более мельчавших"*(331).

На основе принципа сюзеренитета, как свидетельствует история, создавалась и развивалась форма государственного устройства не только в условиях раннефеодальной монархии Древнерусского государства, но и на более поздних этапах развития русского общества и государства.

Ярким примером в этом отношении может служить Московское княжество, объединявшее вокруг себя в период с конца XIII - начала XVI в. целый ряд других государственных образований - княжеств, а также Новгородскую и Псковскую республики, которые находились в типичной для феодальной системы вассальной от него зависимости*(332).

На договорной основе удельные князья вместе со своими княжествами подчинялись великому московскому князю, который предоставлял им широкие феодальные привилегии и иммунитеты.

Принцип сюзеренитета и вассальной зависимости одних княжеств от других проявлялся в формах государственного устройства Российского государства не только на ранних этапах образования единого, централизованного Русского государства, но и на последующих стадиях эволюции российского общества и государства.

Именно на этих этапах усиления централизации Русского государства и подчинения различных княжеств московскому великому князю его власть значительно возросла, а удельные князья и бояре, после резкого сокращения в XIV-XV вв. их так называемых иммунитетных, защищавших их полномочий и прав, стали, в соответствии с их изменившимся статусом, именоваться подданными великого князя.

В формах государственного устройства Российского государства рассматриваемого этапа его развития прочно утвердился принцип сюзеренитета и вассальной зависимости бывших удельных князей, а вместе с ними и их княжеств, от Великого московского князя.

Пользуясь терминологией Г. Еллинека, можно с полным основанием сказать, что Московское княжество, став "сюзеренным государством", "осуществляло свое господство над подчиненными ему государствами", которые "в пределах установленных господствующим государством правовых правил", будучи значительно ограничены и зависимы от своего сюзерена вовне, в то же время "обладали широкой самостоятельностью во внутренних делах"*(333).

Рассматривая сюзеренный характер крупных феодальных государств, Г. Еллинек в то же время отдавал предпочтение, как это следует из его рассуждений, другим формам государственного устройства в виде "союза государств" - в форме федерации.

"Федералистская идея, - констатировал ученый, - уже нашла себе осуществление в Германской империи, Швейцарии и Североамериканской унии"*(334).

С развитием "федералистской государственной идеи, - рассуждал автор, - должно с течением времени измениться положение самостоятельных средних и мелких государств, так как они когда-нибудь окажутся вынужденными примкнуть к более крупным целым. Только это в состоянии надолго гарантировать их существование"*(335).

5. В Российском государстве идеи федерализма появились во второй половине XVIII - начале XIX в., как свидетельствуют источники, в противовес все более набиравшей силу тенденции централизации и унификации государственной власти*(336).

Одним из выразителей этих идей считается М. Сперанский, который в подготовленном им Плане государственных преобразований предлагал выделить в России пять областей (Сибирь, Кавказ, Оренбургский край, Новороссийский край и Земля донских казаков) с особым устройством и с "применением к ним общих законов по местному их положению". Остальную часть страны предлагалось разделить на губернии, "со своим "губернским правительством" и Советом, состоявшим из всех сословий, имеющих собственность"*(337).

Идеи федерализма в России в данный период развивались также, разделявшим взгляды М. Сперанского, декабристом Г. Батеньковым и некоторыми другими государственными и общественными деятелями своего времени.

Однако у сторонников идей федерализации России в рассматриваемый период было немало и противников. Одним из них был даже Пестель, считавший, что "всех жителей, населяющих губернии Витебскую, Могилевскую, Черниговскую, Полтавскую, Курскую, Харьковскую, Киевскую, Подольскую и Волынскую, истинными россиянами почитать; все племена, населяющие Россию должны слиты быть в один народ"*(338).

Активное противодействие значительной части правящих кругов России идеям федерализма привело в конечном счете к тому, что к началу ХХ в., в период перерастания России из феодальной в буржуазную монархию, в период преобладания в ней элементов буржуазного типа при сохранении "некоторых архаичных форм, свойственных феодальному государству" - в этот период Российская империя "в принципе" уже была сложившимся унитарным государством*(339).

Вместе с тем некоторые ее районы, констатируют исследователи, "выходили за рамки унитаризма".

Речь идет, в частности, о Финляндии, которая, в силу ряда причин сохраняла свой особый статус в пределах Российской империи и обладала весьма значительными полномочиями.

Формально именуясь Великим княжеством Финляндским, т.е. выступая как бы в роли вассала императора всероссийского, Финляндия в то же время имела собственное законодательство, собственные органы управления, свои таможенные органы, поскольку была отделена от России таможенной границей.

Наряду с Финляндией, особым статусом по отношению к Российской империи обладали также Бухара и Хива, которые, как констатируют историки, хотя формально не входили в ее состав, однако бухарский эмир и хивинский хан имели придворные российские чины и это "делало их как бы вассалами российского императора"*(340).

Таким образом, рассматривая формы государственного устройства России в дооктябрьский период, следует заметить еще раз, что в силу разнообразия, коренным образом отличающихся друг от друга условий (раннефеодальное, феодальное, переходное от феодализма к капитализму общество) существования и функционирования Российского государства, в данный период у него не было и не могло быть одной какой-либо формы. Форма государственного устройства Российского государства, так же как и его форма правления, в данный период "складывается" из совокупности, или системы сменяющих и дополняющих друг друга на разных этапах эволюции российского общества соответствующих форм.