Адміністративне процесуальне право як самостійна галузь у системі права України

Історія розвитку і становлення адміністративного процесуаль­ного права України характеризується неоднозначністю і супереч­ливістю в розумінні науковцями поняття, змісту та юридичної природи адміністративного процесу зокрема, та адміністративного процесуального права в цілому. В юридичній літературі викорис­товуються різноманітні підходи до усвідомлення і визначення

________________________ ГЛАВА 1____________________________

цього цілком матеріального, реально існуючого юридичного яви­ща: від визнання адміністративного процесу як засобу розв'язання суперечок між сторонами адміністративних правовідносин — «вузької» концепції адміністративного процесу до управлінської «широкої» концепції адміністративного процесу, якою охоп­люється вся діяльність суб'єктів владних повноважень із приводу реалізації матеріальних норм не тільки адміністративного права, а й інших галузей права¹ та визнання адміністративного процесу лише виключно діяльністю органів судової влади².

Поява в правовій системі нового правового інституту, підга-лузі чи галузі права обумовлюється багатьма чинниками еконо­мічного, соціального, політичного, юридичного характеру, по­требами будівництва громадянського суспільства та є об'єктив­ною закономірністю розвитку держави. Соціальна спільність держави має якісно нову правову систему забезпечення і захис­ту прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

Проте і на сьогодні провідні науковці у галузі дослідження процесуальних відносин — Ю. П. Битяк, І. П. Госніченко, В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко, М. М. Тищенко та інші — під адміністративним процесом розуміють: порядок, правила, за якими реалізуються матеріальні норми адміністративного пра­ва; діяльність виконавчих органів щодо реалізації адміністра­тивного та інших галузей права; щодо адміністративних про­ваджень належать нормотворчі, установчі, дисциплінарні, ви­конавчі, контрольні провадження та провадження з діловодства тощо; що провадження у справах про адміністративні правопо­рушення є різновидом виконавчо-розпорядчої діяльності³.

¹ Детальніше див.: Кузьменко О. В., Гуржій Т. О. Адміністративно-про­
цесуальне право України: Підручник / За ред. О. В. Кузьменко. — К.: Аті-
ка, 2007. - С. 5-14.

² Комзюк А. Т., Бевзєнко В. М., Мельник Р. С. Адміністративний процес
України: Навч. посібник. — К.: Прецедент, 2007. — С. 6—7.

³ Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-
ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер,
2005. — С. 210—212; Голосніченко І. П., Сшахурськаий М. Ф. Адміністратив­
ний процес: Навч. посібник / За заг. ред. І. П. Голосніченка. — К.: ГАН,
2003. — С. 7—25; 21. Колпаков В. К, Кузьменко О. В. Адміністративне право
України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 266, 278—279, 296;
Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моногра­
фія. — К.: Атіка, 2005. — С. 101, 130—131; Бандурка О. М., Тищенко М. М.
Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мо­
вою. — К.: Літера ЛТД, 2001. — С. 14, 17—20; Кузьменко О. В., Гуржій Т. О.
Адміністративно-процесуальне право України: Підручник/ За ред. О. В. Кузь­
менко. — К.: Атіка, 2007. — С. 126, 132.

ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО ПРАВА УКРАЇНИ

Величезна сила історичної традиції «широкого» і «вузького» розуміння адміністративного процесу тримає дослідників у по­лоні віднесення всієї управлінської діяльності до сфери адміністра­тивного процесу. За такого підходу можна дійти висновку, що вся сфера публічних відносин є суцільним адміністративним проце­сом, а норми, що його регулюють — адміністративним процесу­альним правом. Якщо пов'язувати адміністративний процес зі всією управлінською діяльністю адміністративних органів, вклю­чаючи як внутрішньоорганізаційні питання, завдання, функції, форми і методи управлінської діяльності, так й розгляд і вирішен­ня адміністративних справ, втрачається головна соціальна цін­ність адміністративного процесуального права — це визнання та забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, фізичних і юридичних осіб. Адже головне призна­чення адміністративного процесуального права — регулювання публічних і приватних інтересів у сфері публічних відносин, а не процеси державного управління.

Разом із тим, згадані дослідники погоджуються в тому, що адміністративне процесуальне право має право на існування як самостійне юридичне утворення. В. К. Колпаков ще у 1999 р. у підручнику «Адміністративне право України» виділив окрему главу «Адміністративно-процесуальне право»¹.

Традиційно в теорії права вважається, що головними озна­ками будь-якої галузі права є:

—певний масив як кодифікованих, так і некодифікованих
правових норм;

—чітко визначені предмет та метод правового регулювання;

—правові принципи, притаманні лише конкретній галузі
права;

— власна внутрішня структура (система) цих норм,
об'єднана в правові інститути і підгалузі;

— наявність взаємодії з іншими галузями права;

— власні джерела галузі права.

Попередній аналіз соціального призначення адміністратив­ного процесуального права, його предмета, методу, принципів, системи норм та порівняння з наведеними вимогами до галузі права дає всі підстави вважати, що адміністративне процесуаль­не право є самостійною, однією з провідних галузей права у вітчизняній правовій системі. Воно становить складне юридич-

¹ Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 1999. — С. 312—356.

 

ГЛАВА 1

не утворення, в якому відображається комплекс різноспрямова-них правових інститутів, (зачіпає) регулює матеріальні, особисті, ідеологічні, моральні та інші відносини в публічній сфері. Сфор­моване у межах певних завдань, адміністративне процесуальне право можна розглядати: як галузь права; як галузь законодав­ства; як галузь юридичної науки; як навчальну дисципліну.

Адміністративне процесуальне право як галузь права — ста­новить систему правових норм, інститутів, принципів, методів і форм діяльності, за допомогою яких забезпечується визнання, реалізація та захист прав і законних інтересів фізичних чи юри­дичних осіб у сфері публічних відносин.

Адміністративне процесуальне право як галузь законодав­ства — це система (вся сукупність) нормативно-правових ак­тів, що містять норми адміністративного процесуального пра­ва, викладені у формі кодифікованих і поточних законів, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, інструкцій, правил, методик та інших підзаконних норматив­них актів, які видані на підставі законів та на їх розвиток.

Адміністративне процесуальне право як галузь юридичної науки — це сукупність теоретичних понять, тлумачень і уявлень про адміністративне процесуальне право, адміністративний процес, адміністративні провадження, адміністративні проце­дури, розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ; його правові інститути, історичні аспекти становлення і перспективи розгляду, предмет і метод правового регулювання та сферу застосування. Предметом адміністративного процесу­ального права як юридичної науки є належне визначення по­няття і змісту основних категорій, всебічне дослідження ме­ханізму правового регулювання суспільних відносин, розкриття і пояснення складних процесів та визначення правового стату­су суб'єктів відносин.

Адміністративне процесуальне право як навчальна дисциплі­
на являє собою системне викладення теоретичного і приклад­
ного матеріалу відповідно до навчальної програми з курсу цієї
галузі права. Такий матеріал утворює відповідну систему прак­
тичного та теоретичного засвоєння норм адміністративного
процесуального права як соціально-юридичного явища, забез­
печує підготовку кваліфікованих кадрів, здатних розглядати і
вирішувати адміністративні справи на належному законодавчо­
му та науковому рівні....,,;.,„, ї,. _іЛ

ГЛАВА 2

Норми адміністративного процесуального права

' 2.1. Поняття, ознаки та основні

риси адміністративних процесуальних норм,
.",',' особливості їх структури _:

Вивчаючи адміністративне процесуальне право як цілісну правову систему, що має складне утворення, ми не можемо обійти увагою таку первинну категорію даної системи, якою є норма права. По-перше, така норма є передумовою існування адміністративного процесуального права, її слід розглядати, насамперед, як первинний фактор усієї адміністративної про­цесуальної системи (норми права, органи, що розглядають адмі­ністративні справи, принципи, засоби тощо).

По-друге, норми адміністративного процесуального права, як і норми інших галузей права, виконують функції регулятора відповідних суспільних відносин. Вони або вимагають від учас­ників процесу визначеної поведінки, або дозволяють їм здійс­нення дій на власний розсуд. Наприклад, ст. 280 КУпАП вста­новлюється перелік обставин, що підлягають з'ясуванню при розгляді справи про адміністративні правопорушення, який ор­ган (посадова особа) зобов'язаний з'ясувати ці обставини. І ін­ший приклад: ст. 287 КУпАП передбачено, що постанова у справі про адміністративне правопорушення може бути оскар­жена особою, щодо якої вона винесена, а також потерпілим. Отже, «може бути оскаржена», а може й ні — на розсуд зазна­чених осіб.

По-третє, норми адміністративного процесуального права відрізняються від інших галузей права тим, що предметом їх регулювання є суспільні відносини щодо реалізації та захисту прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, а також держави у сфері державного управління (в публічній сфері).

ГЛАВА 2

НОРМИ АДМІНІСТРАТИВНОГО П РОЦЕСУАЛЬНОГО ПРАВА

 

По-четверте, норма адміністративного процесуального пра­ва — це правило поведінки, що набуває якостей нормативності і загальнообов'язковості в чітко встановленому порядку. При­чому норма такою стає лише тоді, коли вона видається уповно­важеним на те органом у межах його компетенції і в рамках визначеної процедури, а також коли її реалізація забезпечуєть­ся державою шляхом створення реальних умов і засобів, що сприяють безперешкодному здійсненню сформульованих у правовій нормі зразків поведінки та засобами заохочення, пе­реконання, а в необхідних випадках, і примусу.

В юридичній літературі однією із ознак адміністративно-процесуальних норм є значне коло суб'єктів, уповноважених їх приймати, а також прийняття цих норм не тільки на законо­давчому рівні, а й органами виконавчої влади різного рівня¹. Питання дискусійне. Зважаючи на те, які дії органів виконав­чої влади відносити до адміністративного процесу. Якщо дії органів виконавчої влади з питань самоорганізації органу, ство­рення або ліквідації інших органів, реалізації власних повнова­жень зі сфери функціонування органу, діловодство тощо відно­сити до адміністративного процесу, то, звичайно, такі норми будуть приймати не тільки органи виконавчої влади, а й органи місцевого самоврядування і органи самоорганізації населення та ін.

На нашу думку, норми адміністративного процесуального права в основному приймаються на законодавчому рівні². Те, що приймаються, наприклад, інструкції, правила, методики з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення чи укази Президента України щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення та інші під-законні нормативні акти, які теж містять адміністративні про­цесуальні норми, дійсно підкреслює особливості адміністра­тивного процесу, на відміну від кримінального і цивільного процесу. Проте зазначені підзаконні акти приймаються: по-перше, відповідно до закону і з метою деталізації окремих по­ложень (носять характер методичного забезпечення процесу­альної діяльності); по-друге, ці акти приймаються щонайменше

¹ Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник
для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: Літера ЛТД, 2001. — С. 47.

² Див. напр.: Кодекс України про адміністративні правопорушення //
ВВР. — 1984. — Додаток до № 51. — Ст. 1122 (з наст, зм.); Кодекс ад­
міністративного судочинства України // ВВР. — 2005. — № 35—37. — Ст.
446 (з наст. зм.).

на рівні центральних органів виконавчої влади, а не на місце­вому.

На основі узагальнення властивостей та особливостей ад­міністративних процесуальних норм, поняття їх може бути сформульоване наступним чином.

Адміністративні процесуальні норми — це встановлені де­ржавою та забезпечені її примусом (організаційними заходами) формально-визначені, загальнообов'язкові правила поведінки, які регулюють суспільні відносини щодо визнання, реалізації та захис­ту прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, а також інтересів держави в публічній сфері, розгляду і вирішення ад­міністративних справ.

Крім зазначених вище ознак, адміністративні процесуальні ігорми характеризуються певними особливостями та специфі­кою. Як зазначалося раніше, вони взаємодіють із цілою низкою матеріальних галузей. Наприклад, порядок реалізації норм фі­нансового, господарського, банківського, митного, земельного та інших галузей права значною мірою визначається нормами адміністративного процесуального права. Отже, норми ад­міністративного процесуального права мають полігалузевий ха­рактер регуляторного впливу¹. До однієї із особливостей про­цесуальних норм В. К. Колпаков відносить те, що процесуальні норми другорядні щодо матеріальних. Це означає, що вони ви­никають і існують лише за наявності потреби у реалізації ма­теріальних норм, за наявності потреби встановити обов'язкові для виконавчо-розпорядчих органів та їх посадових осіб прави­ла розгляду адміністративних справ². Однак це не означає, що адміністративні процесуальні норми породжуються нормами матеріального прав. Адже одну матеріальну норму права мо­жуть «обслуговувати» кілька процесуальних норм, а одна про­цесуальна норма «обслуговує» кілька матеріальних норм, прий­нятих у різних часових рамках та за різними предметами право­вого регулювання. Реалізація матеріальних та кореспондуючих адміністративно-процесуальних норм розпочинається одночас­но та до певного часу відбувається паралельно³. Отже, друго-

' Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моно­графія. — К.: Атіка, 2005. — С. 104.

² Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Під­
ручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 269.

³ Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моно­
графія. — К.: Атіка, 2005. — С. 106.

________________________ ГЛАВА 2____________________________

рядність адміністративних процесуальних норм щодо матеріаль­них можна визнати лише умовно.

Як і іншим правовим нормам, адміністративним процесу­альним нормам теж притаманна певна структура. Класична мо­дель правової норми базується на ідеї — триелементній побу­дові правової норми, відповідно до якого вона складається з гіпотези, диспозиції та санкції. Така структура найбільш повно відповідає і нормі адміністративного процесуального права з точки зору логічності її побудови¹.

Однак С. С. Алексєєв відокремлює логічну структуру нор­ми від структури норми-припису, остання з яких складається з двох елементів — гіпотези і диспозиції або диспозиції і санкції. На існування двочленної структури правових норм права звер­тає увагу і А. М. Колодій².

Гіпотеза — це частина правової норми, в якій міститься вказівка на ті умови, за яких настає чинність правил, що вста­новлені в диспозиції.

Диспозиція — це частина правової норми, в якій у вигляді владного примусу визначається те, як повинні (чи можуть) вес­ти себе суб'єкти—учасники суспільних процесуальних відно­син.

Санкція — це частина правової норми, яка містить вказівку на ті правові наслідки, що настають через порушення правила, зафіксованого у диспозиції, чи умови, зазначені в гіпотезі.

Більшість адміністративних процесуальних норм містить права й обов'язки учасників процесу, форми та методи діяльнос­ті осіб, уповноважених розглядати та вирішувати індивідуальну адміністративну справу. Специфіка таких норм полягає в тому, що вони у більшості випадків містять лише правила поведінки — диспозицію, характерною ознакою якої є імперативність. У них, як правило, відсутня така частина норми, як санкція, наявність якої перетворює процесуальну норму на матеріальну.

Норми адміністративного процесуального права можна класифікувати за наступними критеріями:

— за змістом норми поділяються на регулятивні і дефіні­тивні. Регулятивні встановлюють правила поведінки учасників адміністративно-процесуальних відносин, у тому числі і ор-

^! Апексєев С. С. Общая теория права: В 2 т. — М.: Юрид. лит., 1981. — Т. 1. — С. 53-63.

² Колодій А. М. Принципи права України: Монографія. — К.: Юрінком Інтер, 1998. - С. 73.

__________ НОРМИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО ПРАВА______________________

ганів, уповноважених розглядати адміністративні справи. Де­фінітивні норми визначають завдання проваджень, встановлю­ють принципи процесу, формулюють визначення понять пра­воздатності та дієздатності, процесуальних строків, доказів, судових витрат тощо;

— за сферою застосування норми адміністративного проце­
суального права поділяються на загальні, спеціальні, виняткові.
Загальні норми мають значення для всіх видів провадження,
всіх стадій процесу і містяться в загальних розділах адміністра­
тивно-процесуальних актів. Спеціальні норми регулюють права,
обов'язки, умови і порядок процесуальних дій суб'єктів пра­
вовідносин щодо окремих видів проваджень, здійснення пев­
них процедур. Виняткові норми в адміністративному процесу­
альному праві спрямовані на врегулювання особливих видів
проваджень, умови виняткової підсудності та ін. Наприклад,
провадження в окремих категоріях справ, провадження за ви­
нятковими обставинами, провадження за нововиявленими об­
ставинами та ін.;

— за методом впливу на відносини адміністративні проце­
суальні норми поділяються на імперативні і диспозитивні. Імпе­
ративні встановлюють зобов'язання, заборону, примушування
вчинення тих чи інших дій учасниками адміністративного про­
цесу. Диспозитивні встановлюють права учасників адміністра­
тивного процесу на вчинення дій на власний розсуд, однак
спрямованих на повне, об'єктивне, справедливе вирішення ад­
міністративних справ.

Можна зазначити й інші підходи до класифікації норм ад­міністративного процесуального права. Норми адміністратив­ного процесуального права можуть класифікуватися за їх дією у часі та просторі, за сферою публічних відносин, за змістом повноважень тощо. Наприклад, за змістом повноважень ад­міністративні процесуальні норми поділяються на:

— норми, що зобов'язують, установлюють (диктують)
суб'єктам певну поведінку (обов'язок щодо прийняття ад­
міністративного позову чи скарги);

— норми, що уповноважують, наділяють суб'єкта процесу­
альними правами (право на складання протоколу про ад­
міністративне правопорушення);

— норми, що зобов'язують утриматися від вчинення пев­
них дій під страхом застосування примусу (неявка без поваж­
них причин в суд).

ГЛАВА 2

Залежно від того, як у статті викладено елементи норм (всі або їх частина), можна визначити способи викладання норми у статті адміністративно-процесуального акта. Традиційно пра­вова наука визначає такі способи викладання норми у статті: прямий, відсильний, бланкетний, які мають місце і в адміністра­тивному процесуальному праві. Так, за прямими способом усі елементи норми містяться у статті нормативно-процесуального акта; за відсильним — одні елементи правової норми викладені в одній статті, а решта — в інших статгях цього ж нормативного акта; за бланкетним — одні елементи правової норми викладені у статті одного, а інші — у статтях іншого нормативного акта.

Наявність усіх способів викладання норм адміністративно­го процесуального права пояснюється тим, що воно є части­ною всієї правової системи України та системи права України.