Поняття, зміст та структура проваджень у сфері управління

Значний обсяг предметної регламентації суспільних відно­син у найрізноманітніших сферах діяльності публічної влади щодо реалізації і захисту прав та інтересів фізичних і юридич­них осіб, а також можливість інстанційного перегляду або ос­карження рішень, дій чи бездіяльності органів владних повно­важень, їх посадових осіб складають окрему групу проваджень в адміністративному процесі — провадження в сфері управління.

Практика управлінської діяльності характеризується над­звичайно великою кількістю адміністративних проваджень, які всебічно охоплюють суспільне життя і різноманітність управ­лінських ві дносин. Лише орієнтовний огляд законів України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» (від 1 червня 2000 р.); «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб—підприємців» (від 15 травня 2003 р.); «Про доз­вільну систему у сфері господарської діяльності» (від 8 вересня 2005 р.); «Про захист прав споживачів» (у редакції від 1 грудня 2005 р.); «Про автомобільний транспорт» (у редакції від 23 лю­того 2006 р). тощо дає підстави констатувати наявність прова­джень із ліцензування діяльності підприємств, реєстрації транс­портних засобів, зброї, реєстрації підприємницької діяльності, провадження щодо застосування заходів адміністративного примусу тощо, повний перелік яких практично неможливий.

ГЛАВА 9

ПРОВАДЖЕННЯ У СФЕРІ УПРАВЛІННЯ

 

Отже, реєстрація підприємницької чи господарської діяль­ності, транспортних засобів, зброї, шлюбних відносин, цивіль­ного стану особи, місця проживання чи місця перебування; видача паспортів, ліцензій, дипломів, сертифікатів, патентів, авторських свідоцтв; нострифікація документів; застосування заходів примусу тощо є суто управлінською, адміністративною, публічною діяльністю органів владних повноважень, їх посадо­вих (службових) осіб, які згідно із законом уповноважені роз­глядати та вирішувати питання, пов'язані з реалізацією та за­хистом прав, свобод і законних інтересів фізичних чи юридич­них осіб.

Звісно, ця діяльність потребує відповідно правової регламен­тації, яка б забезпечувала певний порядок, умови та послідов­ність здійснення адміністративних процедур щодо вирішення конкретного питання. В цьому зв'язку, оскільки йдеться про роз­гляд і вирішення питань, пов'язаних із реалізацією та захистом прав, свобод та інтересів фізичних чи юридичних осіб, управ­лінську діяльність у цій сфері слід розглядати як адміністративні послуги, як виконання обов'язків держави перед громадянами. Врегульовані процесуальними нормами ці види управлінської діяльності складають окремі групи взаємовідносин щодо вста­новлення юридичних фактів, які мають значення при вирішенні питання про право та поновлення порушеного права.

Аналіз чинного законодавства дозволяє виділити кілька груп взаємовідносин, що складаються у сфері управлінської, публічної діяльності між органами владних повноважень, їх по­садовими (службовими) особами, з одного боку, і фізичними чи юридичними особами, з іншого боку, щодо вирішення пи­тань, пов'язаних із реалізацією та захистом прав, свобод та ін­тересів, у тому числі й надання адміністративних послуг. Серед них можна виділити:

1) відносини у зв'язку з вирішенням різного роду індивіду­
альних справ із приводу реалізації суб'єктивних прав і обов'язків
фізичними чи юридичними особами;

2) відносини у зв'язку з реалізацією контрольно-наглядових
функцій та застосуванням заходів адміністративного примусу
суб'єктами владних повноважень, їх посадовими (службовими)
особами;

3) відносини у зв'язку з розглядом скарг фізичних чи юри­
дичних осіб на рішення, дії чи бездіяльність органів владних
повноважень, їх посадових (службових) осіб.

Урегульовані нормами процесуального права управлінські відносини набувають ознак адміністративних процесуальних правовідносин, які, на відміну від правовідносин, що склада­ються в порядку позовного провадження у сфері адміністратив­ного судочинства та застосовчого провадження в справах про адміністративні правопорушення, характеризуються певними особливостями.

По-перше, адміністративні процесуальні (управлінські) пра­вовідносини складаються виключно в сфері управлінської діяль­ності й реалізуються в позасудовому, інстанційному, тобто адмі­ністративному, порядку. Визнання та реалізація прав, свобод, обов'язків та інтересів фізичних чи юридичних осіб здійснюєть­ся шляхом звернення (звертання) до відповідних органів (поса­дових осіб) владних повноважень, які згідно із законом уповно­важені розглядати та вирішувати питання щодо реалізації кон­кретних суб'єктивних прав та виконання обов'язків. Захист та поновлення порушеного права забезпечуються зверненням до вищестоящого органу (посадової особи) владних повноважень.

Такий порядок реалізації та захисту прав та інтересів фізич­них чи юридичних осіб спрощує та прискорює розгляд ад­міністративної справи, забезпечує оперативність реагування органу владних повноважень та захисту порушеного права.

По-друге, суб'єктивний склад адміністративних процесуаль­них (управлінських) правовідносин характеризується різно­маніттям органів владних повноважень (посадових осіб), що здійснюють адміністративну юрисдикцію у відповідній сфері управління. Розгляд і вирішення адміністративних справ відбу­ваються за галузевою чи функціональною спеціалізацією ор­ганів владних повноважень (посадових осіб), що має забезпечу­вати фаховість, повноту та компетентність вирішення справи.

По-третє, адміністративні процесуальні відносини в сфері управління будучи за своєю природою імперативними, владни­ми, містять водночас, як об'єктивне явище, неуправлінську скла­дову, мають певною мірою мають диспозитивний характер, що повніше відображає сутність адміністративного процесу. За до­помогою норм адміністративного процесуального права, реалізу­ються норми матеріального права інших галузей права, забезпе­чуються реалізація та захист прав та інтересів фізичних чи юри­дичних осіб не тільки публічного, а й приватного характеру.

Диспозитивність у публічних відносинах надає можливість суб'єктам діяти на власний розсуд: для фізичних чи юридичних

ГЛАВА 9

осіб — за принципом «дозволено все, що не заборонено зако­ном»; для суб'єктів владних повноважень (посадових осіб) — «дозволено лише те, що передбачено законом».

Найістотніші властивості, що притаманні цим правовідно­синам, вимагають закріплення в законодавстві відповідних процедурних дій органів публічної адміністрації, які б забезпе­чували доступність, простоту, оперативність, фаховість, повно­ту та компетентність у реалізації та захисті прав, свобод і обов'язків та інтересів фізичних чи юридичних осіб.

Забезпечення належної оперативності, простоти та доступ­ності провадження, всебічності, повноти та об'єктивності з'ясування обставин адміністративної справи може бути досяг­нута саме в процесі здійснення завдань та функцій управлінсь­кого характеру у відповідній сфері управління, тобто в процесі управлінської діяльності органів владних повноважень, їх поса­дових осіб у порядку інстанційної підвідомчості та підлеглості.

Система таких процедурних дій становить окрему групу проваджень в сфері управління.

Провадження в сфері управління — це визначені нормами адміністративного процесуального права умови здійснення в інстанційному (адміністративному) порядку органом владних повноважень процедурних дій щодо забезпечення і охорони прав, обов'язків та інтересів учасників правовідносин, прий­няття рішення у конкретних індивідуальних справах публічного і приватного характеру та звернення цих рішень до виконання.

Провадження у сфері управління здійснюються у зв'язку з:

1) реалізацією або необхідністю сприяння в реалізації
суб'єктивного права;

2) набуттям передбаченого законодавством суб'єктивного
права;

3) виконанням або необхідністю сприяння виконанню
обов'язків;

4) застосуванням заходів адміністративного примусу щодо
попередження або припинення настання шкідливих наслідків,
а також адміністративних санкцій, крім накладення адміністра­
тивних стягнень;

5) оскарження дій чи бездіяльності органів владних повно­
важень, їх посадових осіб у зв'язку з реалізацією та захистом
прав, свобод та інтересів приватних осіб, а також у зв'язку з
розглядом та вирішенням конкретної адміністративної справи.

Учасниками адміністративного провадження є:

ПРОВАДЖЕННЯ У СФЕРІ УПРАВЛІННЯ

1) суб'єкт звернення — фізична чи юридична особа, що
звертається до органу владних повноважень, його посадових
осіб із заявою або скаргою щодо реалізації та захисту своїх
прав, свобод і інтересів та сприяння виконанню обов'язків;

2) орган владних повноважень — орган державної влади,
орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові осо­
би, а також інші органи публічної адміністрації, які відповідно
до своєї компетенції уповноважені розглядати та вирішувати
адміністративні справи;

3) заінтересована особа — фізична або юридична особа,
права та інтереси якої зачіпає або може зачіпати прийняття
уповноваженим суб'єктом адміністративного акта;

4) свідок експерт, спеціаліст, перекладач, законні представ­
ники, представники органів виконавчої влади, органів місцево­
го самоврядування, фізичні та юридичні особи, залучені від­
повідно до законодавства до розгляду і вирішення адміністра­
тивної справи.

З огляду на типологічні групи правовідносин у сфері управ­ління можна виділити кілька видів адміністративних прова­джень публічного і приватного характеру.

1. Адміністративні провадження за заявою фізичних чи
юридичних осіб щодо реалізації їх прав та інтересів, у тому
числі з надання адміністративних послуг — провадження за за­
явою суб'єкта звернення;

2. Адміністративні провадження за ініціативою органа влад­
них повноважень щодо забезпечення реалізації контрольно-на­
глядових функцій та застосування заходів адміністративного
примусу — провадження за ініціативною органа владних повнова­
жень;

3. Адміністративні провадження за скаргою фізичних чи
юридичних осіб щодо реалізації та захисту їх прав та інтересів
у зв'язку з розглядом адміністративної справи, у тому числі на
рішення, дії чи бездіяльність органа владних повноважень —
провадження за скаргою суб'єкта звернення.

Кожний із зазначених видів адміністративного проваджен­ня призначений для розгляду і вирішення певної групи відно­син, має відповідні особливості, забезпечує реалізацію прав, обов'язків та інтересів і поновлення порушеного права учасни­ків правовідносин у публічній сфері.

Провадження здійснюється шляхом вчинення його учасни­ками відповідних процесуальних (процедурних) дій, прийняття

ГЛАВА 9

ПРОВАДЖЕННЯ У СФЕРІ УПРАВЛІННЯ

 

органом владних повноважень процедурних рішень та їх вико­нання в певній послідовності.

Послідовність вчинення процесуальних (процедурних) дій прийнято називати стадіями провадження, які тією чи іншою мірою притаманні будь-якому виду провадження в сфері уп­равлінської діяльності (в публічній сфері). До них належать такі стадії:

1) відкриття адміністративного провадження; < - г.

2) підготовка адміністративної справи до розгляду; ■ :■_

3) розгляд адміністративної справи;

4) прийняття адміністративного акта (рішення) та його пе­
регляд;

5) звернення до виконання адміністративного акта (рішення).

Стадія відкриття адміністративного провадження почи­нається з подання громадянином чи юридичною особою до відповідного органу владних повноважень в установленому за­конодавством порядку заяви або скарги, а у випадках провад­ження за ініціативою органу владних повноважень — з часу прийняття управлінського рішення про здійснення контроль­ної перевірки та застосування заходів примусу, крім адміністра­тивних стягнень.

Приводом для адміністративного провадження за ініціати­вою органу владних повноважень може бути різноманітна управ­лінська інформація: графік планових та позапланових перевірок підконтрольних об'єктів; відомості про порушення господарсько­го, податкового, митного, фінансового, земельного законодавс­тва, законодавства про охорону праці, пожежну безпеку, санітар­не і медичне благополуччя населення, охорону навколишнього середовища, захист прав споживачів тощо; порушення ліцензій­них правил господарювання, дозвільної системи та ін.

Провадження здійснюється з дотриманням строків, вста­новлених законодавством. За загальним правилом, цей строк не повинен перевищувати тридцяти днів, але для кожного виду провадження законом встановлюється конкретний строк і може бути продовжений не більш ніж на п'ятнадцять днів. Перебіг адміністративного строку починається наступного дня після відповідної календарної дати реєстрації зави чи скарги органом владних повноважень.

Стадія підготовки адміністративної справи до розгляду перед­бачає вчинення органом владних повноважень адміністративних процедур, спрямованих на: перевірку достовірності та обґрунто-

иапості матеріалів, поданих для розгляду і вирішення справи по суті; вирішення питання про призначення експертизи; визна­чення необхідності залучення для участі в адміністративному провадженні заінтересованих осіб; встановлення часу і місця розгляду адміністративної справи; запрошення учасників ад­міністративного провадження; витребування додаткових доку­ментів та відомостей, необхідних для вирішення справи, тощо.

Стадія розгляду адміністративної справи передбачає визна­чення органом владних повноважень порядку розгляду ад­міністративної справи¹'та ведення процесуальної документації. ()рган владних повноважень: роз'яснює учасникам адміністра­тивного провадження їх права і обов'язки, можливі правові на­слідки прийняття адміністративного акта за результатами роз­гляду справи; заслуховує доводи, міркування, заперечення, по­яснення учасників адміністративного провадження; розглядає отримані документи і відомості; перевіряє та оцінює докази; ідійснює інші процедурні дії.

Учасники адміністративного провадження під час розгляду справи мають право заявляти клопотання, подавати усні чи пись­мові пояснення, докази, брати участь у дослідженні, доводити інші обставини, що мають значення для вирішення справи.

Адміністративні справи можуть розглядатися у спрощеному;іГ)о загальному порядку.

У спрощеному порядку розглядаються справи, коли задово­лення вимог суб'єкта звернення не потребує додаткових доку­ментів, відомостей, додаткового з'ясування обставин, надання доказів тощо. Наприклад, реєстрація народження дитини, реєстрація шлюбу, зміна прізвища, імені та по батькові тощо.

У загальному порядку розглядаються адміністративні спра-ііи у випадках, коли для здійснення адміністративного прова­дження і вирішення справи по суті потрібно провести додат­кові заходи, використання спеціальних знань, установлення певного строку, з настанням якого справа може бути вирішена по суті, залучення інших учасників провадження тощо. Напри­клад, надання дозволу на право придбання, зберігання та носіння мисливської вогнепальної зброї; надання громадянства України; надання політичного притулку; ліцензування та акре­дитація навчальних закладів тощо.

З метою фіксації розгляду справи складається протокол, в якому зазначаються: час, місце і дата розгляду справи; перелік учасників адміністративного провадження; суть адміністратив-

ГЛАВА 9

ПРОВАДЖЕННЯ У СФЕРІ УПРАВЛІННЯ

 

ної справи; відомості про заявлені клопотання; надані докази; інші документи; зауваження та заперечення учасників прова- і дження; інші відомості. Замість протоколу розгляд адміністра-! тивної справи може фіксуватися у спеціальних журналах, в '■ яких відтворюються усі згадані вище питання.

Стадія прийняття адміністративного акта (рішення) та його | перегляд характеризується тим, що орган владних повноважень ] приймає рішення у формі адміністративного акта, в якому зазна­чаються: повне найменування органа владних повноважень, який розглядав адміністративну справу, дата прийняття, реєстра­ційний номер; прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання суб'єкта звернення або повне найменування, адреса юридичної особи, яка звертається із заявою чи скаргою; дата подання заяви, скарги та їх короткий зміст; фактичні обставини, на яких ґрун­туються висновки органа владних повноважень, суть прийнятого рішення за результатами розгляду адміністративної справи.

Адміністративний акт (рішення) органа владних повнова­жень залежно від його статусу і повноважень оформляються наказом, постановою, рішенням або розпорядженням. В окре­мих випадках адміністративних проваджень, зокрема з надання адміністративних послуг, адміністративний акт може мати іншу форму, встановлену законодавством. Наприклад, у вигляді до­зволу, ліцензії, патенту, свідоцтва, сертифіката тощо.

Орган владних повноважень протягом трьох днів із дня реєстрації адміністративного акта (рішення) вручає його суб'єкту звернення, заінтересованій особі під розписку або надсилає поштою чи в електронній формі за зазначеною ними адресою. У разі відмови у позитивному вирішенні справи орган владних повноважень зазначає причини відмови та умови повторного розгляду справи. Адміністративний акт (рішення) також може бути надісланий виконавцем, визначеним в адміністративному акті, про що повідомляється суб'єкт звернення, заінтересована особа. Про вручення адміністративного акта (рішення) особою, направлення поштою чи в електронній формі суб'єкту звернен­ня, заінтересованій особі, виконавцю у матеріалах адміністра­тивної справи робиться відповідна відмітка. Недоведення ад­міністративного акта (рішення) до відома суб'єкта звернення, заінтересованих осіб або до визначених в акті виконавців є під­ставою для продовження строків його оскарження.

Разом із тим слід звернути увагу, що видання відповідного документа (дозволу, ліцензії, свідоцтва та ін.) у провадженнях з

падання адміністративних послуг здійснюється не пізніше ніж у десятиденний строк після прийняття рішення органом влад­них повноважень.

Адміністративний акт, прийнятий за результатами розгляду адміністративної справи, може бути переглянутий самим орга­ном владних повноважень, який його прийняв, у разі коли:

1) адміністративний акт прийнято з порушенням вимог за­
конодавства;

2) адміністративний акт прийнято на підставі неправдивих
або недостовірних документів;

3) на час розгляду адміністративної справи скасовано нор­
мативний акт, який встановлює застосування заходів примусу
щодо конкретної справи;

4) на час розгляду адміністративної справи було змінено
законодавство щодо встановлення обсягу прав, свобод та інте­
ресів фізичних чи юридичних осіб;

5) за тим самим фактом є нескасоване рішення суду або
порушена за даним фактом кримінальна справа.

У порядку здійснення контролю за діяльністю підлеглих органів, їх посадових осіб, адміністративний акт (рішення) може бути переглянутий також органом (посадовою особою) владних повноважень вищого рівня.

За результатами перегляду адміністративного акта (рішен­ня), про його повне або часткове скасування чи тимчасове зу­пинення дії повідомляється в установленому порядку суб'єкт звернення та заінтересовані особи.

Стадія звернення до виконання адміністративного акта (рі­шення) характеризується тим, що на орган владних повнова­жень, який прийняв відповідний адміністративний акт (рішен­ня), покладається обов'язок звернути, тобто спрямувати його до виконання та забезпечити контроль за виконанням.

Зміст діяльності щодо звернення адміністративного акта (рішення) до виконання становлять:

а) вручення суб'єкту звернення, заінтересованій особі, в ус­тановлені законодавством строки, адміністративного акта (рі­шення), а при наданні адміністративних послуг — дозволу, лі­цензії, патенту, сертифікату, свідоцтва чи іншого документа зазначеного у заяві (скарзі) суб'єкта звернення;

6) своєчасне направлення адміністративного акта (рішен­
ня) органу (суб'єкту)—виконавцю;

в) визначення порядку виконання адміністративного акта (рішення) та здійснення контролю за правильним виконанням;

ГЛАВА 9