Джерела адміністративного процесуального права

З теорії права відомо, що джерела (або форма) права — це конкретні форми зовнішнього вираження загальнообов'язкових правил поведінки, встановлених державою, через яке ці правила справляють свій владно-регулюючий вплив на суспільні відносини. Це визначення не є винятком і для адміністративного процесу­ального права з точки зору юридичного позитивізму, адже в Україні джерелом права офіційно визнається нормативний акт.

Ринкова економіка і розбудова громадянського суспільства вимагають нових форм упорядкування суспільних відносин. Такими формами дедалі частіше стають правові договори та прецедентне право, необхідність визнання яких як джерел пра­ва України досить ґрунтовно доводить доктор юридичних наук Л. Петрова¹. Звичайно, важко уявити, щоб розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ здійснювалися на під­ставі правових договорів. Інша справа, що такі договори мо­жуть укладатися (застосовуватися) в управлінській діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а не в адміністративних процесуальних відносинах.

Водночас в адміністративному процесі при розгляді й вирі­шенні індивідуальних адміністративних справ набули значного поширення у застосуванні роз'яснення, які даються постанова-

¹ Петрова Л. Національна доктрина права // Юридичний вісник Ук­раїни. — 2001. — № 30. —СІ, 6—7.

___________ НОРМИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО ПРАВА______________________

ми Пленуму Верховного Суду України та пленумів Вищих спе­ціалізованих судів. Ці постанови мають деякі ознаки преце-дентного права. Не будучи носіями норм права, вони певною міроюдійснюють вплив на вирішення конкретних справ. Вони не мають нормативного характеру, але є обов'язковими для судів, інших органів і посадових осіб, котрі застосовують нор­ми права, щодо яких зроблені такі роз'яснення. Наприклад, постанова Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністра­тивні правопорушення» (п. 10) роз'яснюється судам, що, пере­віряючи обгрунтованість притягнення громадян до адміністра­тивної відповідальності за порушення законодавства про охо­рону рибних запасів, суди повинні враховувати, що сам факт перебування на водоймі у безпосередній близькості до неї із забороненими знаряддями лову, вибуховими чи отруйними ре­човинами, відповідно до Правил рибальства у внутрішніх водо­ймах України, є підставою для застосування адміністративного стягнення, передбаченого ст. 85 КУпАП. Хоча у законодавстві про адміністративну відповідальність поки що не передбачено відповідальності за замах на правопорушення. Однак це окреме питання матеріального права і може бути темою дискусії, нау­кового обґрунтування¹. Таких роз'яснень, узагальнюючих су­дову практику з метою однакового розуміння і правильного застосування норм як матеріального, так і процесуального пра-»а, тільки у сфері адміністративних (управлінських) та ад­міністративно-процесуальних правовідносин понад 20 назв². Особливістю їх застосування є те, що у разі перегляду ад­міністративної справи в порядку оскарження чи опротестуван-ня апеляційний чи касаційний суд обов'язково звертає увагу па дотримання судом першої інстанції роз'яснень Пленуму

¹ Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про
адміністративні правопорушення: постанова Пленуму Верховного Суду
України від 24 червня 1988 р. № 6 // Адміністративна відповідальність: 36.
законодавства України про адмін. відповідальність / Упоряд.: Е. Ф. Демсь-
кий, В. І. Махно. — К.: Магістр-ХХІ сторіччя, 2005. — С. 332—338.

² Див. напр.: Про застосування Конституції України при здійсненні
правосуддя: постанова Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада
1996 р. № 9 // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. —
2004. — № 11. — С. 20; Про практику розгляду судами скарг на постанови у
справах про адміністративні правопорушення: постанова Пленуму Верховно­
го Суду України від 24 червня 1988 р. № 6 // Адміністративна відповідальність:
36. законодавства України про адмін. відповідальність / Упоряд.: Е. Ф. Дем-
ський, В. І. Махно. - К.: Магістр-ХХІ сторіччя, 2005. - С. 332-338.

ГЛАВА 2

НОРМИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО ПРАВА

 

Верховного Суду України щодо застосування норм матеріаль­ного і процесуального права. Отже, обов'язковість наданої ви­щою судовою інстанцією практики застосування норм права породжує нові відносини, в яких убачається застосування судо­вої практики як джерела права України.

В юридичній літературі більшість авторів¹ до джерел права відносять рішення Конституційного Суду України щодо тлума­чення норм Конституції України, визнання конституційними чи неконституційними норм законодавчих актів та порядку за­стосування норм інших законів України, з чим слід погодитися. Результатами такого тлумачення є виникнення, розвиток або припинення відповідних правовідносин як це мало місце у справі про безоплатне користування шкільними підручниками², чи роз'яснення порядку і умов застосування правової норми. Наприклад, розглядаючи справу про адміністративну відпові­дальність юридичних осіб, Конституційний Суд України дійшов висновку, що за чинним Кодексом України про адміністративні правопорушення суб'єктами адміністративної відповідальності є фізичні особи, у ч. З ст. 2 цього Кодексу під словосполучен­ням «законодавством, ще не включеним до Кодексу» слід ро­зуміти закони, що встановлюють відповідальність фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень, які ще не вклю­чені в установленому порядку до зазначеного Кодексу³. Так

¹ Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-
ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер,
2005. — 544 с; Чориооченко С. І. Цивільний процес України: Навч. посіб­
ник. — К.: Центр навч. літератури, 2004. — 308 с. та ін.

² Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним
поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції
України (конституційності) положень постанов Кабінету Міністрів України
«Про встановлення плати за користування підручниками в загальноосвітніх
школах», «Про внесення доповнення до постанови Кабінету Міністрів Ук­
раїни від 31 серпня 1996 р. № 1031 та пункту 5 постанови Кабінету Міністрів
України «Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови кабінету
Міністрів України від 22 липня 1998 р. № 1128 (справа про безоплатне ко­
ристування шкільними підручниками) від 21 листопада 2002 року № 18-
рп/2002 // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 6. — С. 8.

³ Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним
зверненням акціонерного товариства «Всеукраїнський Акціонерний Банк»
щодо офіційного тлумачення положень пункту 22 частин першої статті 92
Конституції України, частин першої, третьої статті 2, частини першої стат­
ті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа про
відповідальність юридичних осіб) від ЗО травня 2001 р. № 7-рп/2001 //
Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 3. — С. 17.

Конституційний Суд України окреслив коло суб'єктів ад­міністративної відповідальності, і саме до кого може бути засто­сована норма ст. 38 КУпАП.

Раніше ми зазначали, що основним джерелом права, тобто конкретною формою зовнішнього вираження правил поведін­ки, є нормативний акт. Нормативні акти, в свою чергу, склада­ють певну сукупність, яку можна визначити як систему ад­міністративного процесуального законодавства.

З огляду на різноманітність джерел (нормативних актів) ад­міністративного процесуального права, з урахуванням ієрархіч-ності підлеглості їх доцільно класифікувати таким чином.

1. Конституція України — як основний закон, що встанов­
лює загальні правові принципи, права, свободи і особисту не­
доторканність людини, гарантії їх забезпечення та здійснення
правосуддя в державі. Конституція України є основним джере­
лом прав, має найвищу юридичну силу. Вона виступає як юри­
дична база поточного законодавства.

2. Міжнародні договори (угоди), згоду на обов'язковість
яких надано Верховною Радою України відповідно до ст. 19
Закону України від 29 червня 2004 р. «Про міжнародні догово­
ри України», є частиною національного законодавства і засто­
совуються у порядку, передбаченому для норм національного
законодавства.

3. Кодекси України:

 

— Кодекс України про адміністративні правопорушення.
Розділ III цього Кодексу встановлює перелік органів, які упов­
новажені розглядати справи про адміністративні правопору­
шення, порядок їх утворення, права, обов'язки та компетенція
цих органів, а також підвідомчість справ. У розділі IV регла­
ментуються умови і порядок провадження в справах про адмі­
ністративні правопорушення, розгляд адміністративних справ,
винесення постанов про накладення адміністративних стяг­
нень, їх оскарження і опротестування. Розділ V встановлює по­
рядок виконання постанов про накладення адміністративних
стягнень;

— Кодекс адміністративного судочинства України, завдан­
ням якого є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб,
прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових
відносин від порушень з боку органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб,
інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських

ГЛАВА 2

НОРМИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО ПРАВА

 

функцій. Кодекс визначає повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, поря­док звернень до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства;

— Митний кодекс України також визначає засади організа­
ції провадження у справах про порушення митних правил
(статті 356—406).

4. Закони України:

— Закон України «Про судоустрій України» від 7 лютого
2002 р. визначає правові засади організації судової влади та
здійснення правосуддя в Україні, систему судів загальної юрис­
дикції;

— Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня

1996 р. регулює питання щодо звернення громадян до органів
влади з заявами і пропозиціями у тому числі й оскарження дій
посадових осіб, державних і громадських органів;

— Закон України «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня
1995 р. встановлює особливості проваджень у справах про ко-
рупційні дії.

5. Укази Президента України:

— Указ Президента України «Про заходи щодо забезпечен­
ня конституційних прав громадян на звернення» від 19 березня

1997 р. на виконання вимог Закону України «Про звернення
громадян» зобов'язує органи влади, їх посадових осіб об'єктивно,
всебічно і вчасно здійснювати перевірку заяв і скарг громадян,
домагатися реального здійснення прийнятих по них рішень;

— Указ Президента України «Про додаткові заходи щодо
забезпечення реалізації громадянами конституційного права на
звернення» від 13 серпня 2003 р. зобов'язує керівників органів
державної влади та органів місцевого самоврядування не рідше
ніж двічі на рік розглядати стан роботи зі зверненнями грома­
дян на засіданнях президій, колегіях із запрошенням представ­
ників суду, органів прокуратури, громадських організацій;

— Указом Президента України «Про кількість судів апеля­
ційного суду України, касаційного суду України та Вищого Ад­
міністративного суду України» від 7 листопада 2002 р. встанов­
лено, що кількість судів Вищого адміністративного суду Украї­
ни складає 65 осіб, а Указом «Про утворення місцевих та
апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та
кількісного складу» від 16 листопада 2004 р. в Україні утворено
27 окружних адміністративних судів, 7 апеляційних та 1 каса-

цінний суд для розгляду і вирішення індивідуальних адміністра­тивних справ.

6. Норми адміністративного процесуального права містять­
ся у постановах Кабінету Міністрів України, нормативних ак­
тах (інструкціях, правилах, методиках) центральних органів
киконавчої влади, а також у Цивільному процесуальному ко­
дексі України, Господарському процесуальному кодексі Украї­
ни, Кримінально-процесуальному кодексі України, які взає­
модіють з нормами адміністративно-процесуального права.

7. Постанови Пленуму Верховного Суду України та поста­
нови Пленуму Вищого адміністративного суду України, котрі
містять роз'яснення з питань застосування норм адміністра­
тивного матеріального та процесуального права.

Такий досить докладний перелік нормативних актів, які концентрують норми адміністративного процесуального права, дає змогу пересвідчитися в наявності достатньої нормативної бази, як кодифікованої, так і на рівні поточних законів та інших нормативних актів, щоб можна було стверджувати про сформо-нану самостійну нову галузь — адміністративне процесуальне право і виокремлення її із системи адміністративного права. Процеси формування, утворення нових галузей права невідво­ротні, оскільки розвиваються та удосконалюються суспільні иідносини. Формування цих галузей, не виключено, буде відбу-іштися і за рахунок традиційних усталених галузей права.

ГЛАВА З

Адміністративні процесуальні правовідносини,

3.1. Поняття та основні риси адміністративних ^:
' процесуальних правовідносин

Правові відносини — це частина суспільних відносин, уре­гульованих нормами права, суб'єкти яких є носіями прав і юридичних обов'язків. У юридичній літературі під правовідноси­нами розуміють урегульовані нормами права суспільні відносини, в яких сторони виступають як носії взаємних прав і обов'язків, установлених і гарантованих державою. Отже, адміністративні процесуальні відносини є різновидом правових відносин, а тому їм притаманні усі загальні ознаки правовідносин. Вони завжди являють собою відомий суспільний зв'язок між особа­ми — громадянами, організаціями, державними і судовими ор­ганами, який визначає забезпечену законом міру можливої та необхідної поведінки.

Специфічні ознаки процесуальних відносин виділяють їх серед інших суспільних відносин, а саме:

а) правові відносини — це зв'язок між особами на основі
норм права;

б) зв'язок між особами вникає на основі норм права через
їх суб'єктивні юридичні права і обов'язки;

в) цей зв'язок між особами на основі норм права підтри­
мується і гарантується державою;

г) цей зв'язок між особами на основі норм права має ін­
дивідуальний характер. Причому, як зазначає С. С. Алексєєв¹,
в одних випадках має місце повна двостороння індивідуалізація
(стосовно адміністративного процесуального права — це права

¹ Алексєєв С. С. Общая теория права: В 2 т. — М.: Юрид. лит., 1982. — Т. 2. - С. 88-84.

АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕСУАЛЬНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

і обов'язки щодо розгляду індивідуальних адміністративних справ), в інших випадках одностороння індивідуалізація, коли фіксуються суб'єктивні права чи обов'язки тільки однієї сторо­ни правовідношення (наприклад, визначення органів (посадо­вих осіб), правомочних здійснювати адміністративне затриман­ня - ст. 262 КУпАП).

Отже, норма права є основою або необхідною передумовою виникнення, зміни і припинення правовідносин. Дійсно, пра­во — це регулятор суспільних відносин. У своєму соціальному і юридичному змісті воно досить чітко виражає владні засади. Ані цивільно-процесуальні, ані адміністративні процесуальні відносини, ані які інші правовідносини не виникають самі по собі, оскільки вони узаконені й виникнення їх зумовлене нор­мами права.

Нагадування про владну природу права має пряме відно­шення до виявлення змісту адміністративних процесуальних відносин, проблема яких завжди була гостро дискусійною для поняття сутності адміністративного процесу взагалі і засобів адміністративно-процесуального регулювання зокрема.

В юридичній літературі й досі вважається, що адміністра­тивні процесуальні правовідносини мають всі ознаки адміні­стративних правових відносин, що адміністративне процесу­альне право є складовою системи адміністративного права і, нарешті, що адміністративні процесуальні норми є «другоряд­ними» щодо матеріальних норм, вони носять підлеглий, служ­бовий характер щодо матеріальних відносин, мають сервісну функцію¹. Таке ставлення до визначення місця адміністратив­них процесуальних норм, а відтак і до адміністративних проце­суальних відносин щонайменше вказує на хибність доводів, недостатність та неповноту дослідження, а також на спробу обґрунтування авторами єдності предмета та системи ад­міністративного права, до якої включають й адміністративний процес.

Незалежно від симпатій до К. Маркса вислів «матеріальне право... має свої притаманні йому процесуальні форми»² ще не

¹ Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник
для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: Літера ЛТД, 2001. — С. 50;
Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник.
— К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 269; Кузьменко О. В. Теоретичні засади
адміністративного процесу: Монографія. — К.: Атіка, 2005. — С. 104.

² Маркс К., Знгельс Ф. Соч.: В 30 т. — 2-е изд. — М.: Госполитиздат,
1961. -Т. 1. -С. 158.

З 8-357

ГЛАВА З

АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕСУАЛЬНІ ПРАВОВІДНОСИНИ

 

означає другорядності цих форм, а лише вказує на засоби ре­алізації матеріальних норм. Ані всезагальні принципи, ані спе­ціальні методи конкретних наук не виступають у чистому ви­гляді, а перебувають у складних взаємовідносинах між собою. Діалектика взаємозв'язку форми і змісту — процес постійної боротьби між ними. Отже, і співвідношення матеріальних і процесуальних відносин перебуває у стані формування єдиного процесу — змісту регулювання суспільних відносин. Проте кожна галузь має свій предмет правового регулювання, врегу­льована відповідними нормами (системою норм) права, прита­манними тільки цій галузі, має власну законодавчу базу, що є підставою для визнання її відносної автономності.

Адміністративні процесуальні відносини мають свої особ­ливості, власні ознаки, серед яких можна виділити наступні.

1. На відміну від кримінально-процесуальних, цивільних
процесуальних чи господарських процесуальних відносин, які
складаються під час розкриття і розслідування кримінальних
справ та при здійсненні правосуддя як у сфері публічних, так і
приватних інтересів, адміністративні процесуальні відносини
виникають, змінюються і припиняються лише у сфері публіч­
ного управління. При цьому розгляд і вирішення судами справ
про адміністративні правопорушення не є адміністративним
судочинством, а саме адміністративне судочинство не є про­
довженням управлінської діяльності. Воно виступає як форма
судового контролю за діяльністю органів владних повноважень,
як форма забезпечення захисту прав та інтересів фізичних чи
юридичних осіб.

2. Адміністративні процесуальні відносини, як правило, ви­
никають із наявності адміністративної справи щодо розгляду і
вирішення спорів про право та вжиття примусових заходів.
Проте вони можуть виникати за заявою чи скаргою фізичних
та юридичних осіб щодо визнання, реалізації та захисту їх прав
і законних інтересів, а також за ініціативою суб'єкта владних
повноважень, у тому числі в порядку здійснення ним конт­
рольних повноважень за реалізацією та захистом прав і закон­
них інтересів фізичних чи юридичних осіб.

3. На відміну від кримінального, цивільного та госпо­
дарського процесів суб'єктами адміністративних процесуаль­
них відносин, уповноважених розглядати і вирішувати ад­
міністративні справи, виступають не тільки суди, а й органи
виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх поса-

дові (службові) особи, інші органи і посадові особи в порядку, встановленому законом.

4. Однією із сторін адміністративних процесуальних пра­вовідносин завжди є орган владних повноважень або його по­садова (службова) особа, які наділені державно-владними пов­новаженнями у сфері публічних відносин, у тому числі й з пи­тань розгляду і вирішення адміністративних справ.

Узагальнюючи викладене, адміністративні процесуальні від­носини можна визначити як урегульовані нормами права суспільні відносини, що виникають у процесі розгляду і вирішення індивіду­альних адміністративних справ у публічній сфері.