Поняття і класифікація суб'єктів адміністративного процесуального права

В юридичній літературі інститут суб'єктів процесуальних відносин достатньо серйозно дослідженій¹, і в загальній теорії права суб'єктом права визнається учасник суспільних відно­син, який наділений правами і обов'язками та володіє певними ознаками, а саме:

а) соціальними — здатністю, брати участь у суспільних від­
носинах як відокремлений персоніфікований суб'єкт, а також
вільно виражти і здійснювати власну волю;

б) юридичними — здатністю, відповідно до юридичних
норм бути носієм прав і обов'язків, брати участь у правовідно­
синах². Ці властивості притаманні усім суб'єктам правових від­
носин і наділені правосуб'єктністю, яка включає: правоздат­
ність та дієздатність.

Правоздатність — це здатність особи мати процесуальні права та обов'язки у сфері публічних відносин. Правоздатність

¹ Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-
ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер,
2005. — С. 206; Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес:
Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: Літера ЛТД,
2001. — С. 54—62; Берлач А. /.Адміністративне право України: Нвч. посіб­
ник для дист. навч. — К.: Ун-т «Україна», 2005. — С. 179—180; Колпаков В.
К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник. — К.:
Юрінком Інтер, 2003. — С. 286—289; Колпаков В. К. Адміністративно-де­
ліктний правовий феномен: Монографія. — К.: Юрінком Інтер, 2004. —
С. 367; Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Мо­
нографія. — К.: Атіка, 2005. — С. 174—180 та ін.

² Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. — Т. 2. — М.: Юрид. лит.,
1982. - С. 138-139.

______ СУБ'ЄКТИ І УЧАСНИКИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО ПРАВА______________

починається з моменту народження громадянина, якщо це сто­сується фізичної особи, чи з моменту створення (а в деяких випадках реєстрації), підприємства, закладу, установи щодо юридичної особи. Припиняється проавоздатність у разі смерті громадянина, якщо йдеться про фізичну особу, або реорганіза­ції, ліквідації підприємства, установи, закладу.

Дієздатність — це здатність особи самостійно, за власною волею, свідомими діями реалізовувати надані їй процесуальні права і виконувати процесуальні обов'язки у сфері публічних відносин. Дієздатність фізичних осіб виникає (пов'язана) з до­сягненням певного віку, припиняється зі смертю фізичної осо­би. Щодо юридичних осіб, то правоздатність і дієздатність їх виникає і припиняється одночасно. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність особи нести юридичну відповідальність за порушення адміністративних правових норм.

Слід звернути увагу, що в юридичній літературі поняття «суб'єкти» і «учасники» адміністративного процесу не ототожню­ються. Поняття «суб'єкт процесу» ширше відносно поняття «учас­ник процесу»¹. О. В. Кузьменко зазначає, що суб'єкт адміністратив­ного процесу є носієм прав і обов'язків з реалізації процесуальної діяльності у сфері публічного управління, який здатний надані пра­ва щодо процесуальної діяльності реалізувати, а покладені обов'язки — виконувати, учасник адміністративного процесу — це реально існуючий індивід адміністративного процесу².

Таким чином, суб'єктами адміністративного процесу є осо­би, які потенціально мають право (можуть) бути учасниками процесу за наявності відповідних юридичних фактів, а учасни­ками процесу є особи, які реально беруть участь у розгляді і вирішенні конкретних адміністративних справ, хоча дослідни­ки процесуальних відносин інтенсивно використовують понят­тя «суб'єкти провадження». Мабуть, це викликано тим, що за­конодавець ні в статтях 268—274 КУпАП, ні в статтях 47—68 КАС України не відносить органи і посадових осіб, уповнова­жених розглядати і вирішувати адміністративні справи, суди до числа учасників проваджень.

¹ Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-
ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер,
2005. - С. 206.

² Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моно­
графія. — К.: Атіка, 2005. — С. 176.

ГЛАВА і

Водночас компетенція зазначених органів і судів чітко ви­писана і закріплена в главі 17 КУпАП «Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення» та в главі 1 розділу II КАС України «Адміністративна юрисдикція і підсудність адміністра­тивних справ», Законі України від 2 жовтня 1996 р. «Про звер­нення громадян», що свідчить про їх провідну (лідируючу) роль в адміністративних процесуальних відносинах.

Незважаючи на те, що в юридичній літературі досить повно і всебічно досліджена класифікація суб'єктів і учасників ад­міністративних роцесуальних відносин¹, з прикладної точки зору, на наш погляд, доцільно класифікувати учасників проце­су за ознаками їх повноважень та функціонального призначен­ня у розгляді та вирішенні адміністративних справ у публічній сфері. Усіх учасників адміністративного процесу (адміністра­тивних проваджень) можна поділити на кілька груп:

1) особи (органи), які розглядають і вирішують адміністра­
тивні справи;

2) особи, які обстоюють в адміністративному процесі осо­
бисті права та законні інтереси;

3) особи, які представляють та захищають інтереси інших
осіб;

4) особи, які сприяють адміністративним провадженням та
здійсненню адміністративного судочинства.

Звісно, що така класифікація досить умовна, проте водно­час унаочнює уявлення про структуру учасників адміністратив­ного процесу або окремого провадження.

> 4.2. Особи, які розглядають і вирішують адміністративні справи

Багатоаспектність та багатовекторність діяльності у публіч­ній сфері породжують різноманітні відносини щодо реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів окремої фізичної чи юридичної особи. Врегулювання цих відносин потребує: 1) створення кола відповідних органів, інших осіб, які б роз­глядали і вирішували справи та здійснювали адміністративні провадження (наприклад створення адміністративних судів чи

¹ Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо­нографія. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — С. 367, 406—409; Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Монографія. — К.: Атіка, 2005. - С. 177-181.

______ СУБ'ЄКТИ І УЧАСНИКИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО ПРАВА______________

адміністративних комісій); 2) покладення обов'язків на органи управління, їхніх посадових осіб щодо реалізації прав, свобод і обов'язків фізичних чи юридичних осіб, розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ, здійснення адміністра­тивних проваджень в управлінській сфері. Наприклад, ст. 213 КУпАП визначено коло органів (посадових осіб), уповноваже­них розглядати справи про адміністративні правопорушення; 3) надання зазначеним органам адміністративних юрисдикцій-них повноважень, із набуттям статусу органу адміністративно-процесуальної юрисдикції. Тобто надання права органу (поса­довій особі) порушувати адміністративне провадження, здійс­нювати підготовку і розгляд адміністративної справи, виносити у адміністративній справі відповідне рішення (постанову, ад­міністративний акт), а також здійснювати звернення до вико­нання рішення (постанови) чи адміністративного акта.

Сукупність органів (осіб) адміністративно-процесуальної юрисдикції становить єдину систему, за допомогою якої будь-які адміністративні справи вирішуються за загальними прави­лами, що встановлені державою. Однак різноманіття ад­міністративних проваджень, які в літературі за юрисдикційни-ми ознаками об'єднані в групи: адміністративно-регулятивні провадження; адміністративно-судочинні провадження та ад­міністративно-деліктні провадження¹ зумовлюють наявність певної специфіки всієї системи.

Ця специфіка полягає в: а) множинності органів (осіб), уповноважених розглядати і вирішувати індивідуальні ад­міністративні справи; б) неоднорідності органів (осіб) ад­міністративно-процесуальної юрисдикції.

Множинність органів (осіб), уповноважених розглядати і вирішувати індивідуальні адміністративні справи, характери­зується тим, що розглядати і вирішувати їх можуть:

— адміністративні суди та суди загальної юрисдикції;

— уповноважені органи (посадові особи) виконавчої влади;

— уповноважені органи (посадові особи) місцевого само­
врядування;

— непублічні суб'єкти права — органи (посадові особи) гро­
мадських організацій, підприємств, установ різних форм влас­
ності, у випадках, передбачених законами. Наприклад, органи

¹ Колпаков В. К, Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Під­ручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 285.

ГЛАВА 4

різноманітних фондів соціального страхування, керівництво підприємств з питань звернення громадян.

Адміністративні суди відповідно до ст. 17 КАС України розглядають і вирішують:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних
повноважень щодо оскарження його рішень (нормативних ак­
тів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; в
тому числі й справи щодо оскарження постанов про притяг­
нення до адміністративної відповідальності;

2) справи з приводу прийняття громадян на публічну служ­
бу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб'єктами владних повноважень із приводу
реалізації їх компетенції у сфері управління, у тому числі деле­
гованих повноважень, а також спори, які виникають із приводу
укладання та виконання адміністративних договорів;

4) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у
випадках, встановлених законом;

5) спори щодо правовідносин, пов'язаних із виборчим про­
цесом чи процесом референдуму.

Суди загальної юрисдикції (районні, районні у місті, міські чи міськрайонні (судді) розглядають і вирішують:

1) справи про адміністративні правопорушення (ст. 221
КУпАП);

2) питання щодо покладення обов'язку відшкодування за­
подіяної шкоди (ст. 40 КУпАП) адміністративним правопору­
шенням.

До компетенції судів (суддів) законодавець відносить най­більш складні справи щодо кваліфікації дій правопорушника; усі справи про проступки, вчинені неповнолітніми, а також справи, у яких виникає необхідність застосування, як правило, стягнень у вигляді: оплатного вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністра­тивного правопорушення; конфіскації предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністра­тивного правопорушення; позбавлення спеціального права, на­даного даному громадянинові; виправні роботи; адміністратив­ний арешт. Визначаючи компетенцію судів (суддів) загальної юрисдикції, законодавець виходить із вимог Конституції Ук­раїни, що ніхто не може бути заарештований інакше як за вмо­тивованим рішенням суду (ст. 29) та конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду (ст. 41). Проте це

СУБ'ЄКТИ І УЧАСНИКИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО ПРАВА

зовсім не означає, що суди загальної юрисдикції діють як ад­міністративні органи, і не порушує конституційного принципу розподілу влади. Розгляд і вирішення судами загальної юрис­дикції справ про адміністративні правопорушення становить особливу форму здійснення правосудця у сфері адміністратив­но-деліктних відносин.

Уповноважені органи (посадові особи) виконавчої влади роз­глядають і вирішують справи:

1) щодо визнання, реалізації і захисту прав, свобод і закон­
них інтересів фізичних чи юридичних осіб, у тому числі й на­
дання адміністративних послуг;

2) щодо здійснення контрольних повноважень за реаліза­
цією та захистом прав, свобод і законних інтересів фізичних чи
юридичних осіб;

3) щодо розгляду скарг фізичних чи юридичних осіб сто­
совно реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів у
зв'язку з розглядом адміністративної справи, у тому числі на
рішення, дії чи бездіяльність уповноваженого суб'єкта;

4) щодо розгляду справ про адміністративні правопорушен­
ня та притягнення правопорушників до адміністративної від­
повідальності відповідно до статей 222—244¹⁵ КУпАП;

5) щодо розгляду заяв та скарг відповідно до закону Украї­
ни «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.

Уповноважені органи (посадові особи) місцевого самовряду­вання розглядають і вирішують адміністративні справи ті самі, що й органи виконавчої влади в межах своїх повноважень та на відповідній території. Справи про адміністративні правопору­шення вони розглядають і вирішують відповідно до статей 218—219 КУпАП. Водночас розглядати справи про адміністра­тивні правопорушення уповноважені не всі органи (посадові особи) місцевого самоврядування, а лише спеціально створені адміністративні комісії, а також виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад.

Адміністративні комісії утворюються: у районах областей, районах міст Києва і Севастополя — районними державними адміністраціями; у містах, селищах, селах — виконавчими ко­мітетами місцевих рад¹. Адміністративні комісії вирішують усі справи про адміністративні правопорушення, крім справ, від-

¹ Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 р. // ВВР. — 1999. — № 20—21. — Ст. 25; Про місцеве самоврядування в Ук­раїні: Закон України від 21 березня 1997 р. // ВВР. — 1997. — № 24. — Ст. 38.

ГЛАВА і

несених КУпАП до відання інших органів (ст. 214 КУпАП). Ця особливість відрізняє адміністративні комісії від усіх інших суб'єктів адміністративно-процесуальної юрисдикції.

Непублічні суб'єкти права — органи (посадові особи) гро­мадських організацій, недержавних підприємств, установ різ­них форм власності розглядають і вирішують справи відповідно до Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р. Стаття 19 цього Закону встановлює, що органи держав­ної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, незалежно від форм власності, об'єднання грома­дян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані:

— об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;

— відміняти або змінювати оскаржувані рішення у випад­
ках, передбачених законодавством України;

— невідкладно вживати заходів до примирення неправомір­
них дій, виявляти, усувати причини, які сприяли порушенням;

— забезпечувати поновлення порушеного права, реальне
виконання прийнятих у зв'язку із заявою чи скаргою рішень;

— вживати заходів щодо відшкодування у встановленому
законом порядку матеріальних збитків;

— вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини
яких було допущено порушення;

— не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи
скарг іншим органам;

— особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв
чи скарг громадян.

Законом регламентується порядок розгляду звернення гро­мадян, строки, відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян тощо.

З цього приводу В. Г. Перепелюк пише: «Зрозуміло, що недер­жавна установа не реалізує суспільний інтерес: її управлінська діяльність буде пов'язана суто з організацією здійснення свого правового статусу, реалізацією певного корпоративного інтересу. Незважаючи на це, Закон України «Про звернення громадян» од­номанітно врегулював процедури в державних і недержавних ор­ганізаціях, що пояснюється тим, що прийняття рішення будь-яким колективним суб'єктом права потребує процедур (чи то пра­вових, чи то усталених на практиці); хід формування волі такого суб'єкта права не є одноманітним через його штучність. Такий суб'єкт є суто правовою одиницею. Публічний інтерес українсь-

______ СУБ'ЄКТИ І УЧАСНИКИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУАЛЬНОГО ПРАВА______________

кого народу в даній сфері виявляється у законодавчому закріплен­ні процедур формування юридично значимої волі даного типу правозастосовувачів—недержавних колективних суб'єктів»¹.

Далі автор підкреслює, що публічні та непублічні справи характеризуються однаковою імперативністю процесуальних повноважень посадової особи, що це не суперечить ч. 1 ст. 5 Конституції України, а керівні органи непублічних організацій не здійснюють владу, забезпечену примусом². Дійсно, це, ма­буть, одне (єдине) із виключень, коли у адміністративних про­цесуальних відносинах стороною владних повноважень висту­пає непублічний суб'єкт права.

З наведеного бачимо, що органи адміністративно-процесу­альної юрисдикції характеризуються неоднорідністю. Вони різ­няться за: а) правовою природою утворення — сфера судової влади; сфера виконавчої влади; сфера місцевого самоврядуван­ня; б) цілями утворення — утворені виключно для здійснення юрисдикційної діяльності, утворені для здійснення як юрис-дикційних, так і інших функцій; в) безпосередньою компетен­цією, яка установлюється законодавцем і закріплюється у зако­нодавчих актах щодо кожного органу окремо.