Заглавная страница Избранные статьи Случайная статья Познавательные статьи Новые добавления Обратная связь КАТЕГОРИИ: АрхеологияБиология Генетика География Информатика История Логика Маркетинг Математика Менеджмент Механика Педагогика Религия Социология Технологии Физика Философия Финансы Химия Экология ТОП 10 на сайте Приготовление дезинфицирующих растворов различной концентрацииТехника нижней прямой подачи мяча. Франко-прусская война (причины и последствия) Организация работы процедурного кабинета Смысловое и механическое запоминание, их место и роль в усвоении знаний Коммуникативные барьеры и пути их преодоления Обработка изделий медицинского назначения многократного применения Образцы текста публицистического стиля Четыре типа изменения баланса Задачи с ответами для Всероссийской олимпиады по праву Мы поможем в написании ваших работ! ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?
Влияние общества на человека
Приготовление дезинфицирующих растворов различной концентрации Практические работы по географии для 6 класса Организация работы процедурного кабинета Изменения в неживой природе осенью Уборка процедурного кабинета Сольфеджио. Все правила по сольфеджио Балочные системы. Определение реакций опор и моментов защемления |
Адміністративні провадження та їх види
В юридичній літературі немає чітко вираженої дискусії з приводу визначення поняття адміністративного провадження. Більшість авторів, до яких ми приєднуємося, розглядають адміністративне провадження як нормативно врегульований порядок здійснення процесуальних дій з вирішення індивідуальних адміністративних справ, об'єднаних спільністю предмета1, як адміністративну процесуальну діяльність (сукупність процесуальних дій) компетентного суб'єкта, що здійснюється у межах конкретної адміністративної справи для її вирішення2. Аналогічно визначають поняття провадження і в інших процесуальних галузях права3. Щоправда, деякі автори взагалі не дають власної дефініції поняття адміністративного провадження4, а деякі адміністративне провадження визначають не як складову, а як вид адміністративного процесу5. Останнє не виглядає цілком незапреречним, оскільки провадження є складовою, елементом структури адміністративного процесу, а не його видом. Процес і провадження співвідносяться як ціле і часткове. Адже провадження притаманне усім видам юридичних процесів — кримінальному, господарському тощо. Проте О. В. Кузьменко вка- 1 Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. По 2 Колпаков В. К, Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Під 3 Чорнооченко С. І. Цивільний процес України: Навч. посібник. — К.: 4 Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га- 5 Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моно зує, що провадження щодо розгляду конкретної індивідуальної справи є первинним елементом структури адміністративного процесу. Кожне таке провадження є своєрідною «цеглиною» у фундаменті адміністративного процесу.
Наведені дефініції адміністративного провадження (визначення) дозволяють виділити його основні загальні ознаки. На нашу думку, до них належать: а) нормативне врегулювання процесуальних дій; б) наявність конкретної індивідуальної справи; в) спільність предмета правового регулювання в кожному конкретному провадженні; г) наявність не пов'язаного зі службовим підпорядкуванням уповноваженого суб'єкта вирішення справи; ґ) об'єктивізація дій у межах конкретної індивідуальної справи; д) прийняття відповідного рішення (акта) і звернення його до виконання. Кожна із зазначених ознак характеризується певними властивостями. Нормативне врегулювання процесуальних дій означає повну і сувору регламентацію процесуальних дій, їх широку та об'ємну формалізацію. Вчинення будь-яких дій у сфері управління без певної нормативної регламентації не дає підстав вести мову про адміністративні провадження зокрема, і адміністративний процес узагалі. Наявність конкретної індивідуальної справи. Виходячи із поняття адміністративного провадження (що воно здійснюється у межах конкретної адміністративної справи), слід звернути увагу на те, що саме справа передбачає вирішення чого-небудь відповідно до законодавства і є ознакою адміністративного провадження, а не вчинення будь-яких управлінських дій. В цьому зв'язку аж ніяк не можна стверджувати, що відпрацювання та прийняття нормативних та індивідуальних актів управління належить до одного із видів адміністративних проваджень, як це зазначається в юридичній літературі. Прийняття нормативних та індивідуальних актів управління не пов'язане з розглядом адміністративної справи, тобто адміністративна справа як така зовсім відсутня. Нормативне врегулювання дій щодо прийняття нормативних та індивідуальних актів теж відсутнє, не встановлені й строки прийняття нормативних актів. Окремі розрізнені вимоги до правових актів та актів управління, їх форми, змісту можна знайти у правовому полі. Але це не свідчить про те, що є відповідна система правових норм, є правові інститути, які б регулювали відносини провадження з прийняття нормативних чи індивідуальних актів управління. Крім
ГЛАВА 5 СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ
цього, нормотворчі процеси відбуваються не тільки в органах виконавчої влади чи місцевого самоврядування а й на рівні законодавчих та судових органів, громадських організацій та політичних партій, на локальному рівні в цивільно-правових, господарсько-правових та трудових відносинах тощо. Це можуть бути будь-які форми, методи, засоби управлінської діяльності, які, до речі, теж виконуються за певними правилами і у відповідній послідовності однак не належать до процесу. В практичній діяльності взагалі досить часто приймаються нормативні акти, що не відповідають Конституції і законам України і підлягають оскарженню чи скасуванню або в інстанційно-му (адміністративному) порядку, або судовому в порядку позовного адміністративного провадження. Спільність предмета правового регулювання в кожному конкретному провадженні відрізняє їх одне від одного, конкретизує, в якій саме площині має розглядатися справа, встановлює межі провадження, коло осіб, вимоги, що ставляться при розгляді справи, та відповідний порядок правового регулювання. Спільність предмета правового регулювання передбачає наявність кола однорідних відносин правової дійсності та виключення із обсягу предмета регулювання явищ, які лежать у різних площинах. Не можуть, наприклад, розглядатися дисциплінарні та атестаційні провадження для однієї категорії громадян (державних службовців) як адміністративні провадження — штучно віднесені дослідниками в частині застосування дисциплінарних стягнень до сфери адміністративних процесуальних відносин, для інших громадян (працівників підприємств, установ приватної форми власності) як дисциплінарні, що становлять сферу трудових відносин. Наявність не пов 'язаного зі службовим підпорядкуванням уповноваженого суб'єкта вирішення справи традиційно пов'язана з тим, що, з одного боку, в адміністративних правовідносинах виступає орган владних повноважень, його посадова особа чи суд, а з іншого — громадянин, організація, заклад, установа, державний орган тощо. Отже, адміністративні провадження може здійснювати лише уповноважена на те особа, а не власник підприємства, керівник чи інша особа у разі віднесення так званих дисциплінарних, атестаційних, нотаріальних, контрольних, облікових та інших проваджень до адміністративного процесу. Об'єктивізація дій у межах конкретної індивідуальної справи означає, що процесуальні дії виникають, змінюються та припи- няються лише у разі відкриття провадження у конкретній справі уповноваженою особою за ініціативою учасників, сторін процесу. А вже ознакою процесу, провадження має бути справа, яка розглядається і вирішується компетентною особою, а не діяльність (наприклад з діловодства), яку здійснюють усі суб'єкти незалежно від форм власності. Прийняття відповідного рішення (акта) і звернення його до виконання є обов'язковою ознакою провадження, яка символізує розгляд справи, вирішення її по сутті і закінчення її провадженням. Відсутність відповідного рішення або акта вказує на незакінченість розгляду справи чи/або некомпетентність осіб, які розглядають справу. Отже, має спрацювати логіка правового регулювання суспільних відносин за системою: матеріальне регулювання—його процесуальне забезпечення—виконання прийнятого рішення.
Зазначені ознаки відокремлюють питання внутрішньої самоорганізації та певних видів виконавчо-розпорядчої діяльності від адміністративного процесу. Адже публічні служби і без того надто розгалужені, щоб питання їх внутрішнього управління включати до адміністративного процесу. Адміністративний процес можна характеризувати як таким: суспільство найняло державу та її органи для надання сервісу у ішгляді адміністративних послуг забезпечення законності, прав, свобод та інтересів учасників правовідносин, охорони громадського порядку та конституційного ладу. Аналіз зазначених ознак адміністративного провадження дає підстави зробити висновок, що усі провадження за формою їх здійснення можна поділити на три групи: 1) провадження в сфері управління; 2) провадження з адміністративного судочинства; 3) адміністративно-деліктні провадження. 1. Провадження в сфері управління складаються під час вирішення конкретної індивідуальної справи органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або іншим суб'єктом, який на основі законодавства уповноважений розглядати і вирішувати адміністративні справи в інстанційному (адміністративному, позасудовому) порядку, крім притягнення до адміністративної відповідальності. До проваджень у сфері управління належать: а) провадженії я за заявою суб' єкта звернення з приводу реалізації суб' єктивних прав і обов'язків фізичними-чи юридичними особами; б) про- ________________________ ГЛАВА 5 ____________________ вадження за ініціативою органа владних повноважень у зв'язку з реалізацією контрольно-наглядових функцій та застосування заходів адміністративного примусу, крім накладення адміністративних стягнень; в) провадження за скаргою суб'єкта звернення з приводу розгляду скарг фізичних чи юридичних осіб на рішення, дії чи бездіяльність органів владних повноважень, їх посадових (службових) осіб у позасудовому (адміністративному, інстанційному) порядку. 2. Провадження з адміністративного судочинства — це роз
До проваджень з адміністративного судочинства належать: а) провадження в суді першої інстанції; б) провадження в окре 3. Адміністративно-деліктні провадження — це розгляд і ви До адміністративно-деліктних проваджень належать: а) провадження в справах про адміністративні правопорушення; б) деліктні провадження у разі прийняття нового Кодексу Украї Разом із тим, в юридичній літературі й на сьогодні вітчизняні дослідники в багатьох працях спираються на здобутки радянського періоду, механічно репродукують наукові позиції «широкого» розуміння адміністративного процесу, невиправдано розширюючи обсяг його предмета, включаючи в систему адміністративних проваджень різнопорядкові явища правової дійсності. За влучним висловом В. Б. Авер'янова, адміністративний процес стає «безрозмірним», що позбавляє це поняття конкретно визначеного змісту1. Це свідчить про недостатнє усвідомлення багатьма авторами нової ідеології права, його філософії, щире 1 Авер'янов В. Становлення нової доктрини українського адміністративного права // Юридичний вісник України. — 2007. — № 28. — 14—20 липня. — С. 1,5. __________ СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ____________________ копіювання ними без всебічного порівняльного аналізу наукової думки вчених Російської Федерації, правова система якої, до речі, значно відрізняється від правової системи України. Дивно, але факт, що деякі автори підручників, навчальних посібників та монографій до адміністративного процесу відносять провадження про прийом студентів до вузу1, дисциплінарні провадження стосовно студентів вищих навчальних закладів2, вирішення окремої думки члена Центральної виборчої комісії України3, застосування дисциплінарних стягнень до учнів професійно-технічного» навчального закладу; до осіб, узятих під варту і засуджених4, атестаційні провадження тощо. Методична необґрунтованість такого підходу призводить до введення в понятійний апарат правової системи непереконливих аргументів та визначень. Можливо, це було б зрозумілим за радянських часів, коли будь-який керівник уособлював представника влади — державну адміністрацію. Процес завжди асоціюється з державно-владними повноваженнями, а як бути з підприємствами, закладами, установами інших форм власності, крім державних. Звісно, управлінські відносини на цих підприємствах, зокрема установах, теж існують, але не у формі виконавчо-розпорядчої діяльності. Адже там не здійснюються державно-владні повноваження, і одне соціально-правове явище — дисциплінарна" відповідальність, врегульована нормами трудового права (будь-яка дисципліна — військова, службова, виконавча — це сфера трудових відносин), не може розглядатися за подвійними стандартами — це по-перше. По-друге, якщо ми відносимо до адміністративного процесу дисциплінарне провадження, то за логікою потрібно відносити до нього і провадження з прийому на роботу та звільнення, призначення на посаду, переведення,
1 Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га- 2 Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківа- 3 Кузьменко О. В. Гуржій Т. О. Адміністративно-процесуальне право 4 Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моно ГЛАВА 5 СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ
підвищення на посаді та інші, що буде звичайнісіньким абсурдом. По-третє, не можна відносити суспільні відносини, врегульовані нормами однієї галузі права, до предмета іншої галузі права. Тому, на наше глибоке переконання, дисциплінарні провадження аж ніяким чином не належать до адміністративного процесу, якщо навіть вони здійснюються за дисциплінарними статутами, положеннями, законами, що регулюють проходження державної служби, тощо. Адже суб'єктами дисциплінарних правопорушень є особи, які знаходяться у службовому чи трудовому підпорядкуванні, а відповідно, має бути порушення службового чи трудового розпорядку, а не встановленого порядку управління, за порушення якого передбачена адміністративна або дисциплінарна відповідальність. Затверджуючи дисциплінарні статути, положення, правила, законодавець прямо вказує на дисциплінарну природу відносин, їх підпорядкування і регулювання процесуальним інститутом трудового права. Державна служба, служба в Збройних Силах України, МВС, СБУ — це особлива форма суспільно корисної праці, і правове регулювання її відбувається за допомогою спеціальних нормативних актів, в основу яких покладено принципи, форми і методи законодавства про працю. Дисциплінарна відповідальність, а відповідно, й дисциплінарні провадження осіб, узятих під варту, засуджених до позбавлення волі, поміщених у дисциплінарні батальйони, регламентується Кримінально-виконавчим кодексом України (статті 68, 69, 71, 82, 132 та ін.) і є сферою кримінально-виконавчого процесу і відповідної, визнаної науковцями, галузі права, а не адміністративного. Розгляд спорів щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення з неї (п. 2 ч. 1 ст. 17 КАСУ) зовсім не належить до дисциплінарних проваджень, а правовий спір виникає з приводу протиправних дій чи бездіяльності органу владних повноважень і оскаржуються саме ці дії, а не вирішуються спори у сфері трудових відносин. Не належать до адміністративних проваджень і виконавчі провадження, оскільки, як зазначає В. К. Колпаков, виконавче провадження, організаційно і нормативно виокремлено у самостійний юридичний інститут виконавчого провадження1. Логіка діалектико-правового підходу до розгляду досліджуваної проблеми ставить виконавче провадження у площину правово- 1 Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Монографія. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — С. 374.
го регулювання суспільних відносин за схемою: норми матеріального—процесуального—виконавчого права, тобто правове регулювання; вирішення справ; виконання рішень. Порушення цього правила невідворотно призведе до визнання виконавчого-кримінального, виконавчо-господарського, виконавчо-цивільного та виконавчо-адміністративного проваджень. Ствердження С. В. Щербак, що виконавче провадження перебуває у сфері дії адміністративного процесу, на підставі того, що Державна виконавча служба входить до структури Міністерства юстиції України з усіма наслідками за ознаками органа виконавчої влади1, не виглядає цілком незаперечним. Адже Державний департамент України з виконання покарань — теж орган виконавчої влади зі спеціальним статутом, але виконавчо-виправні правовідносини складають окрему галузь права. Державна виконавча служба забезпечує виконання рішень юрисдикційних органів не тільки у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності, а й у сферах цивільно- та господарсько-правових відносин публічного і приватного характеру. В цьому зв'язку місце виконавчого провадження в системі процесуальних відносин визначається, щонайменше, як самостійний юридичний інститут у системі виконавчих правовідносин. Дискусійним залишається віднесення до адміністративного процесу проваджень за зверненням громадян. Як зазначалося раніше, звернення громадян є одним із винятків, коли в адміністративно-процесуальних відносинах виступає непубліч-пий суб'єкт права. Це вдалий винахід правлячої політичної сили тотального доносу зразка 1968 р.2, щоб підтримати міф про ефективність радянської системи управління, де всі питання вирішуються шляхом звернення громадян до органів владних повноважень, громадських, профспілкових організацій тощо, тільки не до суду. Звернення громадян за усіма ознаками належить до адміністративних проваджень. Але згідно зі ст. 1 Закону України під 2 жовтня 1996 р., який, до речі, є удосконаленим варіантом зазначеного Указу Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1 Щербак С. В. Адміністративно-правове регулювання виконавчого про- 2 О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан:
СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ 1968 р., громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. Надання права звернення з пропозиціями, заявами та скаргами до громадських організацій, власників підприємств, установ, закладів, засобів масової інформації незалежно від форм власності законодавець фактично дозволив непублічним суб'єктам права, в тому числі й іноземним громадянам та особам без громадянства, оскільки за чинним законодавством вони можуть бути суб'єктами власності, вирішувати питання адміністративно-процесуального характеру, що породжує певний сумнів щодо віднесення цих проваджень до адміністративних, у яких за суб'єктивним складом обов'язковою ознакою однієї із сторін має бути орган владних повноважень. Крім цього, звернення громадян до професійних спілок, громадських організацій, власників підприємств у значній кількості випадків відбувається з питань, пов'язаних із вирішенням сімейних та побутових проблем, які публічних відносин майже не торкаються. Як убачається з аналізу наукових та нормативних джерел, не належать до адміністративного процесу провадження з діловодства, яке за своїм призначенням спрямоване на документування управлінської інформації та роботу із службовими документами. Діловодство є важливішим засобом керування в установі, закладі, підприємстві і виконує управлінську функцію, а не процесуальну. Не належать до адміністративного процесу так звані облікові провадження1. Облік — це функція управління. Здійснення відповідними органами виконавчої влади та місцевого самоврядування обліку військовозобов'язаних, мігрантів, іноземців та осіб без громадянства, безробітних громадян, ветеранів праці, учасників бойових дій, платників податків, постраждалих унаслідок катастрофи на ЧАЕС та від інших аварій техногенного характеру, психічно хворих осіб, осіб, хво- 1 Кузьменко О. В., Гуржій Т. О. Адміністративно-процесуальне право України: Підручник / За ред. О. В. Кузьменко. — К.: Атіка, 2007. — С. 175. рих на туберкульоз, ВІЛ-інфікованих тощо є обов'язком відповідних органів і становить управлінську діяльність, а не вирішення і розгляд адміністративних справ. Отже, такий підхід до класифікації адміністративних проваджень певним чином дозволяє вибудувати відповідну складову адміністративного процесу і систему адміністративного процесуального права як галузі правової системи України. Хоча немає сумніву, що з'являться певні заперечення.
|
||||||||||
Последнее изменение этой страницы: 2017-02-21; просмотров: 251; Нарушение авторского права страницы; Мы поможем в написании вашей работы! infopedia.su Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Обратная связь - 52.14.14.164 (0.044 с.) |