Стадії адміністративних проваджень

Важливими складовими (елементами) адміністративних проваджень і відповідно адміністративного процесу в цілому є процесуальні стадії, етапи, процесуальні дії, здійснення яких визначається логікою процесуальної діяльності. Саме вони визначають послідовність вчинення дій при вирішенні кон­кретних адміністративних справ.

Процесуальні дії, етапи, мають бути певним чином врегу­льовані адміністративними процесуальними нормами, і лише за таких умов їх можна відносити до адміністративних прова­джень і адміністративного процесу в цілому. Адже більшість науковців вважають, що адміністративний процес — це врегу­льована нормами права діяльність повноважних органів влади, їх посадових і службових осіб. Ступінь врегулювання має бути якомога повним — тобто найбільш повне закріплення порядку здійснення тих чи інших процесуальних дій. Якщо стадії, ета­пи, дії не врегульовані нормами права, то чи варто їх відносити до адміністративного (державно-владного) процесу? Напри­клад, як провадження щодо комплектування організаційних структур персоналом¹, провадження про заохочення громадян². Це, скоріше, творча діяльність керівника щодо роботи з кадра­ми, ніж чітко врегульовані нормами адміністративного проце­суального права процесуальні дії.

В цьому зв'язку, на нашу думку, спірною є теза, що стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному порядку, інших — не зафіксовані. У цьому випадку вирішення питання

¹ Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо­
нографія. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — С. 371.

² Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-
ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер,
2005. — С. 212 та ін.

________________________ ГЛАВА 5____________________________

про стадію залежить не тільки від характеру адміністративного провадження і ступеня його врегульованості адміністративно-процесуальними нормами, а й від позиції того чи іншого до­слідника¹, або не зафіксовані в нормативному порядку стадії проваджень являють собою специфічний результат доктри-нального узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил². Виникає питання: як можна говорити про врегульований на державному рівні у сфері державного управління процес, ви­значення дій, етапів, стадій, якого віддане на відкуп дослідни­ків чи виконавців? Отже, процесуальні дії мають бути зафіксо­вані в нормативному порядку. Інша річ, що в окремих видах проваджень законодавець не визнає за доцільне чітко окреслю­вати обсяг, межі, перелік та назву стадій. В таких випадках їх виділення є дійсно специфічним результатом узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил. Наприклад, у проваджен­нях за зверненням громадян, реєстраційно-дозвільних та інших провадженнях законодавство не фіксує в нормативному поряд­ку назву стадій, їх обсяг, мету, а лише регламентує порядок, умови, строки вчинення тих чи інших дій з метою вирішення завдання по суті.

Процесуальна стадія в юридичній літературі майже одно­стайно визнається як відносно відокремлена частина прова­дження, спрямована на досягнення певної мети та розв'язання відповідних завдань³.

У кримінальному процесі, з урахуванням його специфіки, стадії визначаються як самостійні, пов'язані між собою кримі­нально-процесуальними нормами частини кримінального про­цесу, відмежовані одна від одної підсумковим процесуальним рішенням, які характеризуються безпосередніми завданнями, що випливають із загальних завдань судочинства, колом ор­ганів і осіб, учасників провадження у справі, порядком вико­нання процесуальних дій і характером кримінально-процесу-

¹ Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо­
нографія. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — С. 375.

² Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моно­
графія. — К.: Атіка, 2005. — С. 215.

³ Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-
ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер,
2005. — С. 213; Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий фено­
мен: Монографія. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — С. 375; Кузьменко О. В.
Теоретичні засади адміністративного процесу: Монографія. — К.: Атіка,
2005. - С. 215таін.

__________ СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ____________________

альних відносин¹. У цивільному процесі стадія визначається як система цивільних процесуальних дій, об'єднаних найближчою процесуальною метою².

Таким чином, стадію адміністративного провадження мож­на визначити як урегульовані нормами адміністративного про­цесуального права порядок і умови здійснення відносно само­стійних і логічно пов'язаних процесуальних дій, спрямованих на вирішення і розв'язання завдань певної частини конкретно­го адміністративного провадження. Наприклад, вирішення пи­тання про порушення адміністративної справи.

Звісно, що стадії адміністративного провадження характе­ризуються колом суб'єктів, порядком виконання процесуаль­них дій, особливостями адміністративних процесуальних від­носин, метою досягнення тощо. У більшості випадків завер­шення стадії оформляється процесуальним документом. І Іаприклад, у провадженнях з адміністративного судочинства суд постановляє ухвалу або приймає постанову.

В юридичній літературі існує дуже багато точок зору щодо кількості стадій в окремих провадженнях³. Проте це не має прак­тичного значення, важливим є те, щоб у своїй сукупності стадії иідображали цілісну картину провадження та послідовність вчи­нення процесуальних дій. Все, що стосується конкретизації стадій, зазначає В. К. Колпаков, — назва, мета, кількість, — сто­сується наукових проблем і розв'язується науковцями відповід­но до їх поглядів⁴, з чим, безумовно, слід повністю погодитися.

Водночас, з метою наукової класифікації стадій адміністра­тивних проваджень можна віднайти спільні ознаки вчинення тих чи інших процесуальних дій в будь-якому виді проваджень, що складають процесуальні стадії. На нашу думку, до таких

¹ Коваленко Є. Г. Кримінальний процес України: Навч. посібник. — К.:
Юрінком Інтер, 2003. — С. 12—13.

² Чорнооченко С. І. Цивільний процес України: Навч. посібник. — К.:
Центр навч. літератури, 2004. — С. 12.

¹ Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: Літера ЛТД, 2001. — С. 24; Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер, 2005. С. 213; Колпаков В. К, Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 303; Колпаков В. К. Ад-міпістративно-деліктний правовий феномен: Монографія. — К.: Юрінком Імі'ср, 2004. — С. 375—378; Коваленко Є. Г. Кримінальний процес України: Цнпч. посібник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 13.

¹ Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо­нографія. — К.: Юрінком Інтер_г2004. — С. 377.

ГЛАВА 5

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ

 

процесуальних стадій адміністративних проваджень та ад­міністративного процесу в цілому належать: 1) вирішення пи­тання про відкриття адміністративної справи; 2) з'ясування фактичних обставин справи; 3) розгляд справи і винесення рі­шення у справі; 4) перегляд рішення у справі; 5) виконання прийнятого рішення у справі.

Зазначені стадії носять узагальнюючий характер для усіх видів проваджень. Тому кожна із стадій залежно від адміністра­тивного процесуального статусу суб'єктів процесу адаптується до конкретної мети і завдань провадження, являє собою від­носно самостійну і завершену частину того чи іншого адмі­ністративного провадження. В цьому зв'язку кожному виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, і не виключено, що деякі стадії можуть і не повторюватися в інших видах проваджень. Наприклад, перегляд рішення у справі у більшості реєстраційно-дозвільних проваджень не відбуваєть­ся, а збираються необхідні документи для реєстрації і переда­ються на новий розгляд.

Кожна стадія, в свою чергу, складається з окремих етапів, що реалізують проміжні цілі і завдання. Так, на стадії вирішен­ня питання про порушення адміністративної справи здійс­нюється комплекс процесуальних дій, спрямованих на збиран­ня та фіксацію інформації про фактичний стан справи та ре­альні факти.

Характерною особливістю етапів є необхідність вирішення конкретного завдання провадження певним колом суб'єктів. Наприклад, в адміністративному судочинстві на стадії вирішен­ня питання про порушення адміністративної справи суддею ви­рішується завдання — відкриття провадження в адміністратив­ній справі, в ході якого суддя повинен з'ясувати, чи відповідає позовна заява вимогам, чи подана заява процесуально здатною особою, чи немає підстав для повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження та ін. (ст. 107 КАСУ).

Процесуальний етап адміністративного провадження — це комплекс процесуальних дій, спрямованих на вирішення за­вдань стадії провадження, що здійснюються уповноваженими на те органами, їх посадовими і службовими особами.

Узагальнена система стадій і етапів провадження може бути представлена наступним чином.

1. Вирішення питання про відкриття адміністративної спра­ви: а) збирання та фіксація інформації про фактичний стан

справи та реальні факти; б) здійснення процесуальних дій щодо забезпечення провадження у справі; в) прийняття рішення про відкриття або відмову у відкритті порушенні адміністративної справи.

2. З'ясування фактичних обставин у справі: а) попереднє
вивчення матеріалів справи; б) установлення кола суб'єктів
(учасників) адміністративного провадження; в) підготовка
справи до розгляду; г) направлення справи для розгляду за
підвідомчістю (підсудністю); ґ) застосування заходів процесу­
ального примусу.

3. Розгляд справи і винесення рішення у справі: а) здійснення
юридичної оцінки зібраних матеріалів; б) повне та всебічне до­
слідження матеріалів справи; в) встановлення об'єктивної істи­
ни у справі; г) винесення рішення (прийняття постанови, ухва­
ли) і доведення їх до відома учасників провадження.

4. Перегляд рішення у справі: а) оскарження, опротестування
рішення (постанови); б) перевірка законності рішення; в) ви­
несення відповідного рішення (постанови); г) доведення рі­
шення (постанови) до відома учасників процесу.

Стадія перегляду рішення у справі носить факультативний характер і застосовується, якщо учасники процесу (проваджен­ня) вважають, що адміністративна справа розглянута з пору­шеннями, або неправомірно прийняті рішення, або ці рішення не задовольняють учасників процесу.

5. Виконання прийнятого рішення у справі: а) звернення рі­
шення (постанови) до виконання; б) безпосереднє виконання;
в) повернення виконання.

Процесуальні стадії — це етапи, що складаються з певних адміністративно-процесуальних дій, які становлять основу конструкції всієї системи адміністративного процесу. Напри­клад, складання протоколу (акта) про порушення норми ма­теріального права; адміністративне затримання особи; особис­тий огляд, огляд речей та вилучення речей і документів та ін. У кримінальному та цивільному судочинстві дії, що регулюють порядок розгляду і вирішення судових справ, урегульовані нор­мами процесуального права, розглядаються відповідно як кримінально-процесуальна форма та цивільна процесуальна форма', значення якої полягає в забезпеченні умов послідовно-

¹ Коваленко Є. Г. Кримінальний процес України: Навч. посібник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 18—22; Чорнооченко С. І. Цивільний процес України: Навч. посібник. — К.: Центр навч. літератури, 2004. — С. 12—14.

5 8-357

ГЛАВА 5

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ

 

го здійснення демократичних принципів судочинства та забез­печення інтересів особи і держави. Адміністративісти чомусь замовчують існування такої процесуальної форми. Це, мабуть, пояснюється тим, що ступінь урегульованості, ступінь напру­женості процедури провадження забезпечується не тільки на законодавчому рівні, а й на рівні підзаконних актів, що складає специфіку адміністративного процесу у порівнянні з кримі­нальним, цивільним, господарським, у яких процесуальні ре­жими забезпечуються на законодавчому рівні.

Процесуальна дія — це врегульована нормами адміністра­тивного процесуального права діяльність учасників адміністра­тивного процесу з питань захисту прав, свобод та інтересів гро­мадян, прав та інтересів юридичних осіб, розгляд і розв'язання конкретних адміністративних справ.

Автори відомого в Україні підручника «Адміністративний процес» підкреслюють, що адміністративна процесуальна діяль­ність відображається у видах процесуальних дій, у зв'язку з чим їх доцільно класифікувати на попередні, проміжні та завершаль­ні. До попередніх дій вони відносять, наприклад, медичний ог­ляд на предмет наявності і ступеня алкогольного сп'яніння, до проміжних — призначення експертизи під час розгляду ад­міністративної справи, до завершальних — заходи щодо вико­нання прийнятого рішення¹. Важко визначити прикладне зна­чення такої класифікацій дій, проте, з точки зору теоретичного опанування проблеми, безумовно, вона має значення.

Адміністративні процедури

Поняття адміністративної процедури пов'язане з науковою дискусією про зміст адміністративної юстиції та розуміння по­няття адміністративного процесу, які й до сьогодні дослідники продовжують «підганяти» під штучно виготовлену модель, під якийсь ідеальний зразок розуміння адміністративного процесу у «вузькому» та «широкому» значенні виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, а всі дослідження зосереджуються навколо класифікації та визначення місця ад­міністративних проваджень в адміністративному процесі та їх типологічних груп.

¹ Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: Літера ЛТД, 2001. — С. 25, 26.

Водночас, незважаючи на широке наукове і прикладне вжи-иання словосполучення «юридична процедура» залишається одним із ключових моментів визначення поняття «процедура» та з'ясування питання про співвідношення понять «проваджен­ня» і «процедура». В юридичній літературі склалося кілька під­ходів до визначення поняття «процедура» залежно від концепції предмета адміністративного процесу (управлінської, юрисдик-ційної або судочинної). Деякі вчені процедуру розглядають як пид процесу, інші розглядають їх (процедуру і процес) як то­тожні об'єкти правової дійсності і використовують обидва тер­міни як синонімічні. Прихильники юрисдикційної концепції адміністративного процесу під «процедурою» вбачають діяль­ність повноважних органів влади так званого позитивного уп­равлінського характеру, а під «процесом» розуміють суто юрис-дикційні провадження. Представники управлінської концепції процесу вбачають, що процес складається з двох видів — юрис-дикційного процесу та адміністративної процедури.

На нашу думку, до визначення цих понять та їх співвідно­шення найбільш вірно висунута теза В. П. Тимощуком в роботі «Адміністративні процедури за участю громадян», де він зазна­чає, що поняття «процедура» і «провадження» можуть співвід­носитися як статика і динаміка. Тобто процедура — це встанов-ііений порядок розгляду та розв'язання справи (модель прова­дження), а провадження — це вже власне розгляд та розв'язання конкретної справи¹.

Проте, на жаль, це слушна і в цілому вірна теза не знайшла свого подальшого розвитку. В. П. Тимощук здійснив ремарку, що цю тезу автора поділяють не всі учасники авторського ко­лективу і надалі фактично обґрунтовує тотожність понять «про-падження» і «процедура» зазначивши, що під адміністративною процедурою необхідно розуміти встановлений законодавством порядок розгляду і розв'язання органами публічної адміністра­ції індивідуальних адміністративних справ; кожне провадження иідповідає певній процедурі².

З точки зору співвідношення процедури і процесу в цілому, и не окремо взятого провадження, О. В. Кузьменко зазначає, що

¹ Тимощук В. П. Адміністративні процедури за участю громадян // Дер-
жпвне управління: проблеми адміністративної теорії та практики / За заг.
рсд. В. Б. Авер'янова. — К.: Факт, 2003. — С. 198.

² Там само; Адміністративна процедура та адміністративні послуги: Зару-
іііжний досвід і пропозиції для України / Авт.-упоряд. В. П. Тимощук. —
К.: Факт, 2003. — С. 24.

ГЛАВА 5

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ

 

у процедурі відсутня головна детермінанта процесу — подовже-ність у часовому вимірі. Якщо явище процесу, пояснює О. В. Кузь-менко, це, передусім, динаміка, безперервний рух, виражений у послідовних переходах від одного стану до іншого, то процедура — ніщо інше, як дискретність такого руху. Процедура не є яви­щем, наділеним часовою динамікою¹. Підбиваючи підсумок цього дослідження, авторка у авторефераті дисертації на здобут­тя наукового ступеня доктора юридичних наук робить висновок, що процес слід розглядати як діяльність суб'єктів права із здій­снення правової регламентації суспшьних відносин та реалізації права, а процедуру — як формалізований бік такої діяльності. Процедура детермінує порядок здійснення суб'єктами правовід­носин юридично значущих дій, які у своїй сукупності складають юридичний процес. Вона окреслює стадії процесу, визначає їх мету, послідовність, способи оформлення та фіксації².

Дійсно, регулювання відносин у будь-якій сфері жит­тєдіяльності суспільства відбувається за певними правилами, умовами, у порядку та відповідній послідовності. Не є винят­ком і сфера управлінської діяльності, в якій процеси управлін­ня відбуваються за певною процедурою (процедурами). Але у даному випадку йдеться про місце процедури в адміністратив­ному процесі, а не в цілому в управлінській діяльності.

Для більш повного з'ясування понять «провадження» і «процедура» необхідно визначити їх ознаки, загальні риси і від­мінності, що розмежовують ці поняття і дають можливість об'єктивно визначити їх місце у системі юридичних процесів.

Юридичний процес і процедура характеризуються певними ознаками.

1. Усі юридичні процеси та процедури — законодавчі, бю­джетні, управлінські, кримінальні, цивільні, господарські, зе­мельні, податкові, митні та інші об'єднують загальні властиво­сті, а саме:

— владність діяльності державних органів та їх посадових і
службових осіб;

— врегулювання цієї діяльності процесуальними нормами;

— прийняття владного акта (закону, постанови, вироку, рі­
шення, протоколу та ін.);

¹ Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моно­графія. — К.: Атіка, 2005. — С. 167.

¹ Кузьменко О. В. Адміністративний процес у перегляді права: Автореф. дис.... докт. юрид. наук. — К.: КНУВС, 2006. — С. 15.

— реалізація норм матеріального права в певній послідов­ності, порядку і за правилами, в ході якої виникають, зміню­ються або припиняються конкретні суспільні відносини.

2. Виходячи із зазначених властивостей слід підкреслити,
що всі процеси та процедури мають обслуговуючий характер
щодо державного управління, вони виникають та існують лише
за потреби реалізації завдань і функцій держави, забезпечення
законних прав і інтересів фізичних чи юридичних осіб. У цьому
зв'язку державне управління здійснюється у відповідній послі­
довності та порядку з дотриманням встановлених суспільством
(у вигляді традицій, звичаїв, моральних, релігійних, корпора­
тивних вимог) або державою відповідних процедур, завданням
яких є:

а) формування основного курсу, напряму діяльності держа­
ви, її органів чи органів місцевого самоврядування. Воно перед­
бачає внутрішню самоорганізацію системи органів влади і нор­
мативне (правове) регламентування усіх без винятку процедур
необов'язково. Можуть застосовуватися поряд із правовими
формами державного управління і організаційні форми, а та­
кож найрізноманітніші методи переконання і заохочення;

б) створення інструменту, за допомогою якого конститу­
ційні цінності, правова ідеологія держави втілюються в життя.
Це зовнішній вплив органів влади на суспільні відносини і по­
требує вичерпного, обов'язкового врегулювання законодавс­
твом управлінських процедур для вирішення конкретних пи­
тань (справ).

3. Досягнення мети державного управління вимагає ство­
рення відповідних правових режимів (ступеня врегулювання)
процесуальної діяльності. Так, адміністративний процес спря­
мований тільки на вирішення зовнішніх завдань — розгляд і
вирішення конкретної індивідуальної справи. Ступінь його
нрегулювання має бути найповнішим щодо кола суб'єктів та їх
повноважень і застосування способу впливу на поведінку
суб'єктів у вигляді заборон чи припису, шляхом вимоги утри­
матися від здійснення певних дій чи закріплення необхідної
поведінки, які є обов'язковими для виконання. Водночас ад­
міністративна процедура встановлює порядок не тільки вирі­
шення зовнішніх завдань, а й внутрішніх проблем щодо ство­
рення, реорганізації, ліквідації організаційних структур, комп­
лектування їх персоналом, збирання та зберігання інформації,
діловодство та ін. Ступінь врегулювання процедури визначаєть-

ГЛАВА 5

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ

 

ся не тільки заборонами і приписами, а й дозволом, яким вста­новлюються межі можливої поведінки суб'єктів відносин. У деяких випадках окремі положення можуть бути зовсім не вре­гульованими як, наприклад, види застосування заохочення, обов'язковість прийняття нормативного акта за зверненням громадян, вжиття в адміністративному порядку заходів переко­нання тощо. Процесуальні права і обов'язки учасників таких процедур нечітко визначені, а інколи зовсім не визначаються.

Ці та інші ознаки, особливості та відмінності між адмі­ністративним процесом і адміністративною процедурою до­зволяють зробити висновок, що не всі адміністративні проце­дурні дії належать до адміністративного процесу, а отже і не входять або не складають його структуру. Водночас «провад­ження» і «процедура» мають надто багато спільних ознак і не можуть бути змістовно відокремлені одне від одного. Тому ло­гічним було б вважати, що процедура — це формально визна­чені порядок і умови вчинення дій учасниками процесу на пев­ній стадії або етапі адміністративного процесу, на певному ча­совому відтинку щодо забезпечення, вирішення конкретних адміністративних справ, способів процесуального оформлення розгляду справи та їх фіксації. Наприклад, процедура ад­міністративного затримання особи, що вчинила правопору­шення, передбачає підстави затримання, коло осіб, які можуть здійснювати адміністративне затримання, строки адміністра­тивного затримання та його процесуальне оформлення. Однак адміністративне затримання саме по собі не є ні підставою, ні обов'язком для відкриття провадження в справі про адміністра­тивне провадження і здійснення процесу, а лише є заходом процесуального примусу. Тобто процедура не є обов'язковою складовою адміністративного процесу і, разом з тим, процедура — це дії, а процес — це послідовність цих дій.

Процедура — це самостійне цілісне юридичне утворення, яке регламентоване юридичними нормами, а в деяких випад­ках і за звичаєм чи традиціями (процедура реєстрації шлюбу, наприклад), визначає порядок здійснення учасниками відно­син юридично і соціально значущих дій та забезпечує реаліза­цію нормативно-правового регулювання суспільних відносин.

Отже, адміністративна процедура — це встановлений нор­мами адміністративного процесуального права порядок діяль­ності суб'єктів правовідносин щодо реалізації нормативно-пра-

вового регулювання у сфері державного управління та розгляду і вирішення конкретних адміністративних справ.

За предметом вирішення питань застосування матеріальних норм права усі процедури у загальному вигляді можна класифі­кувати на три групи.

Перша група процедур — передбачається наявність спору між сторонами — спрямована на вирішення цих спорів у суді. Характеризується змагальністю сторін у процесі. До цієї групи належать процедури, врегульовані законодавством з адміністра­тивного судочинств'а, та здійснюються, як правило, за ініціати­вою фізичних чи юридичних осіб.

Друга група процедур — передбачається наявність поруше­них прав, а також необхідність задоволення законних прав та інтересів громадян чи юридичних осіб та інтересів держави — спрямована на розгляд і вирішення конкретних адміністратив­них індивідуальних справ. Характеризуються імперативним ре­гулюванням відносин, здійснюються за ініціативою як органів владних повноважень, їх посадових і службових осіб, так і за ініціативою приватних (фізичних чи юридичних) осіб.

Третя група процедур — передбачається необхідність внут­рішньої самоорганізації органів владних повноважень — спря­мована на забезпечення реалізації форм і методів державного управління. Характеризуються застосуванням як методів суб­ординації, так і координації поведінки суб'єктів відносин. У більшості випадків здійснюються за ініціативою органів влад­них повноважень, їх посадових і службових осіб. Цю групу процедур віднести до адміністративного процесу можна лише умовно.

Таким чином, процедура в адміністративному процесі — це встановлені законодавством правила, порядок і умови (зразок) вчинення процесуальних дій щодо розгляду, розв 'язання і вирішення конкретної адміністративної справи в публічній сфері.

Адміністративна юрисдикція

Поняття адміністративної юрисдикції в літературі висвіт­лювалося досить широко. Проте її зміст та визначення потре­бують відповідних уточнень. Це пов'язано з тим, що адміністра­тивні провадження неоднорідні, різноманітні, більша частина їх спрямована на забезпечення виконавчо-розпорядчої діяль­ності у сфері публічного управління, на реалізацію норм ма-

ГЛАВА 5 -ч

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ

 

теріального адміністративного права позитивного характеру. В літературі з цього приводу існує кілька поглядів на класифіка­цію адміністративних проваджень, весь масив яких поділений на: юрисдикційні провадження і провадження неюрисдикцій-ного характеру¹; адміністративно-юрисдикційні та адміністра­тивно-регулятивні²; конфліктні і неконфліктні³; нормотворчі, установчі та правозастосовні провадження⁴ та ін.

Звичайно, немає сумніву щодо наукової доцільності таких класифікацій адміністративних проваджень. Однак з'ясування структури адміністративного процесу, встановлення видів адмі­ністративних проваджень певним чином впливає на визначен­ня поняття адміністративної юрисдикції. Так, поділ проваджень на юрисдикційні і неюрисдикційного характеру і віднесення до останніх: провадження щодо прийняття індивідуальних актів; провадження щодо застосування адміністративно-попереджу­вальних заходів; провадження щодо застосування заходів при­пинення; провадження з реалізації контрольно-наглядових повноважень та ін.⁵, штучно звужує зміст юрисдикції.

В юридичній літературі і словниках під «юрисдикційною» розуміється діяльність компетентних посадових осіб (органів влади) щодо вирішення адміністративно-правових спорів і роз­гляду справ про адміністративні правопорушення⁶. У процесі такої діяльності вирішують юридичну справу, здійснюють пра­вовий захист порушених або оспорюваних інтересів, виносять державно-владне рішення про застосування відповідної право-

¹ Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник
для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: Літера ЛТД, 2001. — С. 16.

² Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-
ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер,
2005. - С. 214.

³ Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Моно­
графія. — К.: Атіка, 2005. — С. 209.

⁴ Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Під­
ручник. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — С. 278.

⁵ Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник
для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: Літера ЛТД, 2001. — С. 19.

⁶ Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-
ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер,
2005. — С. 217; Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес:
Підручник для вищих навч. закладів. — Рос. мовою. — К.: Літера ЛТД,-
2001. — С. 19; Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшучен-
ко (відп. ред.) та ін. — К.: Українська енциклопедія, 1998. — Т. 1.:
А-Г. - С. 47.

вої санкції, відновлення порушеного права. Розгляд і вирішен­ня юридичних справ, обумовлених позитивними обставинами, не охоплюється юрисдикційною діяльністю¹. Адміністративна юрисдикція визначається як встановлена законодавчими акта­ми діяльність органів державного управління і посадових осіб щодо вирішення індивідуальних адміністративних справ і за­стосування відповідних юридичних санкцій в адміністративно­му порядку².

Як бачимо, в цих визначеннях не відображена вся повнота діяльності органів йлади, їх посадових осіб відповідно до чин­ного законодавства. Із визначення поняття виключена така важлива особливість, як здатність уповноважених органів здій­снювати свої функції щодо визначених об'єктів у сфері публіч­ного управління, розгляд і вирішення індивідуальних ад­міністративних справ тощо. Це і є наслідком поділу проваджень на юрисдикційні та неюрисдикційного характеру. У зазначених ішдах досліджень основні зусилля вчених сконцентровано в бік деліктної адміністративної юрисдикції. Воно і не дивно, адже адміністративні правопорушення належать до найпоширенішо­го виду порушень законодавства, що вимагає відповідного реа­гування з боку держави та відповідного обґрунтування заходів боротьби з ними.

Розглядаючи визначення юрисдикції крізь призму компе­тентності державних органів (судових, виконавчих, місцевого самоврядування) у розгляді й вирішенні справ, що виникають у сфері державного управління, В. К. Колпаков вірно під­креслює, що подальший розвиток уявлень щодо поняття «юрисдикція» повинен пов'язуватися із законодавством Украї­ни після 1990 р. Саме воно дає підстави для його наповнення ще більшим змістом і можливості розуміти юрисдикцію як юридично сформоване право уповноважених органів (посадо­вих осіб) здійснювати свої функції щодо встановлених об'єктів³. Варто погодитися з тим, що термін «юрисдикція» у розумінні поширення повноваження відповідного державного органу

¹ Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Га-
ращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. — К.: Юрінком Інтер,
2005. - С. 214.

² Юридический знциклопедический словарь. — 2-е изд., доп. / Гл. ред.
Л. Я. Сухарев; Редкол.: М. М. Богуславский и др.— М.: Сов. знциклопедия,
І'Ш. — С. 17, 526.

³ Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо­
нографія. — К.: Юрінком Інтер; 2004. — С. 380.

ГЛАВА 5

СУТНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ ТА ЙОГО ЗМІСТ

 

дуже широко використовується в законах та інших норматив­них актах України¹. Це дає можливість конструювати різні види юрисдикцій: кримінально-правову; цивільно-правову; госпо­дарсько-правову. З 1996 р. з'явився такий вид юрисдикції, як конституційна юрисдикція в Україні, особливості якої поляга­ють у здійсненні діяльності у формі конституційного судочинс­тва і гарантуванні верховенства Конституції України². Тобто компетентність Конституційного Суду України у вирішенні питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України, а також виключне право тлумачення Конституції України та законів України, визначає поняття, зміст і межі конституційної юрисдикції. Рішення Конституцій­ного Суду України є загальнообов'язковими, остаточними і ос­карженню не підлягають.

Використовуючи підхід до розгляду юрисдикції як компе­тентність органів публічної влади, В. К. Колпаков підкреслює, що адміністративна юрисдикція на відміну від цивільно-право­вої, кримінально-правової, дисциплінарної (можна доповнити також — від конституційної. — Е. Д.), поділяється на три види:

— адміністративно-регулятивна юрисдикція — встановлена
законодавчими актами компетентність органа посадової осо-
би)розглядати і вирішувати адміністративні справи, що виника­
ють у сфері публічного управління позитивного характеру;

— адміністративно-судочинна юрисдикція — встановлена
законодавством компетентність адміністративних судів щодо
вирішення відповідних спорів;

— адміністративно-деліктна юрисдикція — встановлена за­
конодавством компетентність органів (посадових осіб), судів
щодо розгляду і вирішення справ про адміністративні правопо­
рушення і накладення адміністративних стягнень³.

З прийняттям Господарського кодексу України можна вес­ти мову про наявність господарсько-правової юрисдикції, яка в певній мірі перетинається з адміністративною юрисдикцією, особливо в частині застосування адміністративно-госпо­дарських санкцій та відповідальності суб'єктів господарювання

¹ Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо­
нографія. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — С. 380—381.

² Тєсленко М. В. Конституційна юрисдикція в Україні: Навч. посібник.
- К., 2003.-С. 115.

³ Колпаков В. К. Адміністративно-деліктний правовий феномен: Мо­
нографія. — К.: Юрінком Інтер, 2004. — С. 383.

за порушення антимонопольно-конкурентного законодавства (статті 238—250; 251—257 Господарського кодексу України). Співвідношення цих видів юрисдикції, їх межі та зміст потре­бують окремих досліджень та визначення.

Адміністративна юрисдикція характеризується певними ри­сами.