Государственный менеджмент (public management)

 

Государственный менеджмент ‒ использование ремесла, науки и искусства менеджмента профессионалами на государственной службе. Особенность их работы заключается в том, что она протекает в рамках, очерченных законом, и оценивается на основании политических принципов. Поскольку смена политических приоритетов неизбежно влечет за собой изменения в действиях государственного аппарата, владение мастерством политического маневра так же необходимо государственному служащему-менеджеру, как и умение планировать, организовывать, подбирать кадры, давать руководящие указания, изыскивать средства и решать все остальные стандартные управленческие задачи.

Государственные служащие работают в каждом районе, городе, управленческих структурах субъектов РФ и страны в целом. Они заняты в органах исполнительной, законодательной и судебной власти, и функции, которые они там выполняют, настолько же различны, насколько различны задачи самих этих властей. Государственные менеджеры занимаются всем ‒ от организации системы социального обеспечения до проведения границ между земельными владениями, от управления образовательными учреждениями до создания спасательных служб.

Использование понятия «государственный менеджмент» можно объяснить как модой на термин «менеджмент», так и признанием того факта, что государственный служащий должен быть и политиком, и управленцем. У государственного менеджмента те же задачи, что и у менеджмента в любой другой области, ‒ составление бюджета и управление финансами, руководство людьми и использование информации. В то же время работа государственных служащих регулируется демократическими политическими нормами, что сильно отличает ее от работы менеджеров в коммерческих структурах.

От каждого государственного менеджера требуется, с одной стороны, доказывать профессионализм, с другой ‒ уметь улавливать тенденции развития политической системы, соблюдая этические нормы госслужбы. Руководители, получившие свой пост в результате выборов, приходят и уходят, а чиновники остаются, поэтому здоровый консерватизм последних смягчает крайности, в которые свойственно впадать первым.

Государственный менеджмент ‒ это государственное управление, рассматриваемое с точки зрения его технических характеристик, таких как эффективность, прозрачность и успешность в достижении поставленных целей. Отношения между менеджментом и политикой внутри правительственного аппарата всегда являются двусторонними. Современный менеджмент выходит за рамки традиционного (и во многом упрощенного) представления об управлении. Он оперирует множеством переменных ‒ финансовыми потоками, человеческими ресурсами, планированием, политическими и внутриорганизационными процессами. Госслужащие никогда не остаются только исполнителями чьих-то политических решений ‒ прямо или косвенно, но они неизбежно участвуют и в их принятии. Это происходит, поскольку они:

■ подготавливают принятие решений, рассматривая предлагаемые проекты;

■ разрешают конфликты между группами с противоречивыми интересами;

■ придерживаются постоянного курса, одновременно учитывая и осуществляя перемены;

■ обеспечивают возможности для участия в управлении граждан.

В настоящее время в развитых западных демократиях поколение администраторов, всячески избегавших апеллировать к широкой публике, сменяется профессиональными управленцами, использующими поддержку общественности как ресурс в работе своей организации[6]. Эта тенденция отражает зависимость эффективности менеджмента от следования демократической практике. Как и во многих других случаях, политические аспекты деятельности правительства сочетаются здесь с техническими сторонами его работы.

В государственном менеджменте процессы определения политического курса и следования ему неотделимы друг от друга. Аналитические оценки, интуитивные озарения, демократические принципы и политические реалии учитываются в программах, отвечающих основному требованию ‒ соответствовать закону и интересам граждан. Государственный руководитель должен знать, когда и как возможно и необходимо вмешиваться в процесс принятия политических решений.

В начале XX столетия считалось, что такое вмешательство недопустимо и что чиновники должны стоять вне политики. Предполагалось, что их работа сводится к обеспечению исполнения распоряжений, отданных представителями победившей на выборах партии. В настоящее время господствует иная точка зрения. От руководителя ожидают, что он знает, когда необходимо вмешаться в политические процессы и как это сделать. Когда госслужащие принимают участие в разработке программ, которые им в дальнейшем предстоит исполнять, они способствуют созданию оптимальной стратегии достижения поставленных целей.

Общий знаменатель всего государственного менеджмента ‒ требование во всем придерживаться ориентиров, указанных волей законодателей, будь то городской совет, комиссия, законодательный орган субъекта Федерации или Государственной Думы. Кроме того, государственные руководители должны стремиться:

■ к преодолению противоречий между правительственными программами;

■ ликвидации «ничейных земель» между ведомствами и работе над проблемами, до сих пор не решавшимися ни одним из них;

■ максимальному удовлетворению общественных потребностей.

Особенности государственного менеджмента объясняются главным образом тем, что сфера его применения является политической по своей природе. Поэтому многие управленческие системы, прекрасно работающие за закрытыми дверями большого бизнеса, оказываются несовместимыми с требованиями прозрачности, предъявляемыми к государственным организациям. Наиболее существенны следующие различия в этих двух основных областях использования менеджмента:

■ государственные учреждения обычно преследуют сразу много целей, не всегда совместимых друг с другом;

■ работа государственных учреждений контролируется общественностью;

■ государственные руководители работают в системе, подразделяемой на множество уровней власти;

■ на деятельность государственных учреждений накладывается большее количество законодательных ограничений;

■ руководители государственных организаций имеют меньшую свободу действий в отношении своих подчиненных.

Руководство государственными организациями осуществляется не так, как коммерческими. В них руководящие роли разделяются между политиками, победившими на выборах, теми, кого они назначили на ключевые посты, и профессиональными чиновниками. Избранные руководители стремятся преобразовать деятельность своих ведомств, в соответствии с выборной программой. Кадровые чиновники также могут быть проводниками реформ, но они поддерживают только те инициативы, которые соответствуют их представлениям о том, что и в какой степени нуждается в изменении. Как правило, избранные политики принимают руководство на сравнительно недолгий срок. Соответственно их планы ограничены временными рамками. Чиновник может работать в одном учреждении много десятилетий и видит будущее гораздо дальше. Эти различия сказываются на том, как представители двух групп оценивают проекты реформ, иногда они становятся источником напряжения между данными группами.

Государственный менеджер несет ответственность перед многими людьми ‒ начальниками, подчиненными, равными по положению коллегами, теми, с кем работает его служба. Очень часто запросы этих групп вступают в противоречие, и нельзя удовлетворить одних, не задев интересов других. Понятие «государственный менеджмент» предполагает постоянные усилия по сохранению равновесия под давлением всех этих сил, что чаще всего бывает нелегким делом. Политические процессы влияют на чиновников так же, как рыночные процессы на бизнесменов. И так же как события на рынке определяют успех или провал экономических предприятий, политические события приводят к успеху или провалу государственных программ. Использование государственного менеджмента в интересах общества возможно лишь при условии объединения профессионализма, внимания к потребностям людей и способности избегать политических конфронтации. Государственные служащие должны осуществлять политику, которая была бы одновременно эффективной и легитимной, совпадала с желаниями избирателей и соответствовала моральным нормам.

Государственный менеджмент ‒ это ведение дел правительственных органов. Он может быть понят только в политическом, экономическом и правовом контекстах, в которых существует. Все программы, исполняемые государственными учреждениями, должны формироваться при взаимодействии представителей разных уровней и ветвей власти, бизнеса, негосударственного сектора и гражданского общества.

В настоящее время общая тенденция развития государственного управления как в мире, так и в России ‒ переход от «бюрократической» системы госслужбы к «менеджерской». Суть «менеджерской» системы в том, что государство нанимает специалистов высокого уровня, не обязательно чиновников, для выполнения конкретных функций и задач в области государственного управления. Современное государственное управление все более начинает организовываться как бизнес. Данные отношения (служебный контракт, именование государства нанимателем, регламентация конфликта интересов (между интересами службы и личного бизнеса) и др.) уже закрепляются в российском законодательстве. Однако, учитывая традиции и инерцию страны, маловероятен полный переход России на «менеджерскую» систему в ближайшее время.